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"검찰 개혁, 정권 바뀌어도 원위치 될 수 없는 제도화가 핵심"

[이영광의 거침없이 묻는 인터뷰 627] 임지봉 서강대 법학대학원 교수

등록 2019.11.06 09:05수정 2019.11.06 11:40
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조국 사태로 검찰 개혁이 우리 시대 화두로 떠올랐다. 많은 시민이 주말마다 서초동과 국회 앞에서 촛불을 들고 있고 2016년 박근혜 정부 국정농단 촛불 이후 최대 인파가 모였다.

검찰 개혁의 핵심을 고위공직자범죄수사처(이하 공수처)로 보는 시각이 많다. 더불어민주당은 패스트트랙(신속처리안건)에 올라간 법안 중 공수처법을 우선 처리하려고 노력 중이다. 그러나 문희상 국회의장은 패스트트랙으로 지정된 사법제도 개편안 등 4건을 12월 3일 국회 본회의에 부의한다고 밝혔다.

검찰 개혁과 공수처 설치 문제를 임지봉 서강대 법학대학원 교수는 어떻게 보는 궁금해 지난 10월 30일 임 교수 연구실에서 만나 이야기를 들었다. 다음은 임 교수와 나눈 일문일답을 정리한 것이다.

"대등한 관계에서 견제하려면 검찰 가진 권한 공수처가 다 가져야"
 

임지봉 서강대 법학대학원 교수 ⓒ 이영광


- 문희상 국회의장이 공수처법을 패스트트랙에 올라간 다른 법과 같이 12월 3일 처리하겠다고 했어요. 국민 사이에서 공수처 설치나 검찰 개혁 요구는 그 어느 때보다 높은 거 같은데 현재 상황 어떻게 보세요?
"문희상 국회의장이 12월 3일 부의하겠다고 했기 때문에 그때까지 패스트트랙에 올라간 법안을 여야가 물밑협상으로 합의안을 마련하기 위해 노력하는 기간이 될 것 같아요. 그리고 12월 3일 부의한다고 했지 표결처리 한다고 안 했기 때문에 12월 3일 부의되고 제안 설명이라든지 반대토론 등을 거쳐 수일 내 표결처리 될 것이라고 예상합니다."

- 시간만 낭비하는 것 아니냐는 여론도 있어요.
"잘 아시는 바와 같이 지금 공수처 법안을 놓고 봤을 때 두 개의 법안이 올라가 있단 말이에요. 그렇기 때문에 두 개의 법을 조정하고 절충해서 하나의 법안으로 만들어서 그걸 상정할 것으로 보여요. 조정과 절충의 단계에서 여러 시민사회나 국민의 공수처법 관련 의견이 광범위하게 수렴되어 제대로 된 공수처 법안이 성안되어 국회 본회의에 12월 3일 부의될 것으로 본다는 거죠."

- 그럼 두 개의 법안은 어떤가요?
"백혜련 의원의 공수처 법안과 권은희 의원의 공수처 법안이 있는데 두 개가 많은 면에서는 겹치는 면도 있고 어떤 건 다른 면도 있어요. 백혜련 의원 안이 장점이 있는 조항도 있고 권은희 안이 장점이 있는 조항도 있죠. 그래서 두 개의 법안을 절충하는 12월 3일 전까지의 기간에는 두 법안 장점을 취해서 하나의 단일 법안으로 만들어 상정하는 노력이 필요하다고 봅니다."

- 두 법안의 장점은 뭔가요?
"백혜련 의원 안의 장점으로는 공수처에 검사 출신은 1/2이 못 넘게 규정하고 있어요. 그것이 저는 필요한 조항이라고 생각해요. 왜냐면 공수처가 성공하기 위해서는 두 가지가 핵심이라고 봅니다. 첫 번째가 공수처는 권력으로부터 독립돼야 해요. 그다음 중요한 건 검찰로부터 공수처가 독립할 필요 있다고 생각해요. 만약 공수처 검사들을 모두 검찰 출신들이 채우는 식으로 공수처가 구성되면 일부에서 우려하듯 공수처는 검찰 2중대 밖에 안 돼요.

왜냐하면 공수처는 검사에 대해서도 수사와 기소 하게 되어 있어요. 공수처 검사들이 전부 검사 출신이면 검찰에 있을 때의 인적 관계 때문에 과연 공수처 검사가 자기 친정이라고 할 수 있는 검찰의 검사들에 대해서 그야말로 중립적이고 객관적인 수사와 기소를 할 수 있겠느냐는 거죠. 그래서 전 공수처가 성공하기 위해서는 검찰로부터 공수처 독립이 중요하다고 보고 있어요.

권은희 의원 안에도 장점이 있습니다. 공수처 검사 임기와 관련해서 백혜련 의원 안은 임기를 3년으로 하면서 연임할 수 있지만 세 차례까지 허용해요. 그러면 공수처 검사 임기가 너무 짧고 연임 제한까지 있잖아요. 그러면 공수처 검사로 들어왔다가 공수처를 떠나 검찰로 간다든지 국가기관으로 갈 생각을 하잖아요. 그렇게 되면 공수처 검사로 있을 때 과연 정치적으로 중립적인 수사나 기소를 할 수 있겠느냐는 거죠.

그런 의미에서 권은희 의원 안은 공수처 검사의 임기를 5년으로 하며 연임할 수 있도록 하고 연임의 횟수 제한을 두지 않았어요. 공수처 검사가 문제없으면 5년마다 연임할 수 있도록 했기 때문에 공수처 검사의 신분 보장을 통해 공수처 검사가 공수처 떠난 이후를 걱정하지 않아도 되게 장치를 두었죠."

- 교수님은 공수처에 수사권 기소권을 다 줘야 한다고 하셨네요. 검찰이 수사권 기소권 다 가지고 있어서 문제인데 공수처가 두 개 다 가지고 있으면 검찰과 똑같아지는 건 아닐까요?
"그런 우려가 있던데 그것은 기우라고 봐요. 지금 검사가 수사권, 수사 지휘권, 기소권까지 다 가지고 있는 집중된 권력이다 보니 무소불위의 권력이 된 거예요. 권한을 나눠 가지는 공수처란 기관을 따로 두어 공수처가 검찰과 대등한 관계에서 서로 견제함으로써 검찰의 수사권 기소권과 같은 권한 오남용을 공수처가 견제하자는 게 공수처 도입 취지거든요.

그런데 대등한 관계에서 공수처가 검찰을 견제하려면 검찰이 가진 권한을 공수처가 다 가지고 있어야 하는 거죠.  공수처에 기소권 없고 수사권만 가진다면 공수처가 검찰과 대등한 관계가 아니라 검찰의 하급 기관이 될 수밖에 없다고 생각해요. 하급 기관인 공수처가 검찰과 대등한 관계에서 검찰의 권한 오남용을 견제할 수 있을까요?

또 검찰이 수사권과 기소권을 가지면 슈퍼 공수처가 된다고 얘기하는 데 백혜련, 권은희 의원 안에 의할 것 같으면 공수처 검사는 25명이고 공수처의 수사관은 30~40명이거든요. 그다음 처장, 차장은 각각 1명씩이니까 공수처 검사 25명 공수처 수사관 30명일 때 처장 차장까지 하면 57명이고 수사관 40명이면 67명이에요.

공수처는 법안에 의하면 57~67명으로 구성된 작은 조직이에요. 그에 비해 수사권 기소권 수사 지휘권 다 가진 검사는 전국에 몇 명이 있냐면 2300명입니다. 공수처가 수사권 기소권 다 가지고 검찰 견제하기 위해서 수사권만 주면 안 되겠죠? 기소권까지 있어야 견제가 가능하죠."

"야당 위원이 반대하는 사람은 공수처장 후보 될 수 없어"

- 공수처는 누가 감시하냐고 하는데?
"공수처는 아무도 감시 못 하냐면 아닙니다. 공수처 처장, 차장, 검사, 수사관 57~67명은 항상 검찰의 수사와 기소 대상입니다. 공수처가 검사들을 수사하고 기소함과 동시에 공수처 검사나 구성원들은 검찰청의  검사들이 수사 기소할 수 있어요. 서로 감시자가 되기 때문에 공수처가 검찰을 누르고 무소불위의 권력기관이 되는 건 있을 수 없는 일입니다."

- 공수처장 임명에 대한 이야기도 있잖아요. 공수처법에 보면 추천의원 7명 중 6명이 찬성해야 대통령이 임명하는 거죠. 그러나 한국당 주장은 대통령이 임명하니 대통령 입김이 들어가지 않겠냐는 건데.
"그건 정말 제가 앞서 말씀드린 대로 공수처의 성공을 위해 두 가지가 핵심이라고 말씀드렸잖아요. 검찰로부터 공수처 독립을 위해서 백혜련 의원 안처럼 공수처 검사의 일정 비율 이상을 검사 출신으로 뽑으면 안 된다고 말씀드린 거고 그다음 또 공수처가 성공하기 위한 핵심이 대통령 권력으로부터 독립 아닙니까? 그걸 위해서 공수처법에 공수처장 임명 절차에 관한 조항을 둔 거예요. 두 법안 다요.

권은희 의원 안은 끝에 좀 다른데 백혜련 의원 안부터 말씀드리면 말씀드린 대로 공수처장 후보 추천 위원회를 국회에 두고 있습니다. 7명이고요. 그중 3명은 법조 삼륜을 대표하는 당연직들이에요. 법원행정처장, 법무부 장관. 대한변협회장이죠. 그리고 나머지 4명은 여야가 각각 2명씩 추천하는 위원이에요, 2명, 2명에 3명 해서 7명이 되는 건데요. 그중 5분의 4인 6명 이상이 찬성해야 공수처장 후보가 될 수 있고 그 후보도 한 명이 아닌 두 명이에요.

후보추천위원회에서 6명 이상의 찬성을 얻어서 후보 2명을 추천하면 2명 중 1명을 대통령이 처장 후보로 지명해요. 그러면 다시 지명받은 1명에 대해 국회에서 인사청문회를 엽니다. 백혜련 의원 안은 거기서 끝나요. 인사청문회를 거쳐 대통령이 임명하죠.

결국 그건 공수처장을 국회에서 선출하는 거예요. 대통령 임명권은 형식적인 것에 불과합니다. 그리고 후보 추천 위원회 7명 중 2명은 야당 추천 위원들이에요. 그러면 7명 중 5분의 4니까 6명이 찬성해야 후보 2인에 들어가잖아요. 그러나 야당 추천 위원이 2명이라서 야당 위원이 반대하는 사람은 후보가 될 수 없어요."

- 홍준표 자유한국당 전 대표는 공수처 설치는 위헌이라고 하는데.
"홍 전 대표가 주장하는 걸 저도 페이스북에 들어가 읽어봤어요. 우리 헌법에 검찰총장 언급이 한번 나오기는 나와요. 사정기관장 중에서 우리 헌법이 검찰총장을 유일하게 언급했기 때문에 헌법이 검찰총장을 헌법기관으로써 국가 사정기관을 총괄하는 위치로 인정하고 있는데 공수처장이라는 사람이 고위공직자들에 대한 수사권 기소권을 가지면서 검찰총장보다 위에 서게 되어 위헌이라고 주장하죠. 그러나 그렇지 않습니다.

검찰총장이 헌법 89조에 나오는 건 맞아요. 헌법 89조가 뭐냐면 '다음 사항은 국무회의 의결을 거쳐야 한다'라고 해서 1호부터 17호까지 예를 들어 국가 안보에 대한 주요 정책이라든지 국무회의를 거쳐야 하는 사항들을 규정하고 있어요. 그중 16호 가면 검찰총장, 합참의장, 국립대 총장, 대사, 국영 기업체 관리자 같은 사람의 임명을 대통령이 하잖아요. 임명에 앞서 국무회의 심의를 거치도록 하고 있어요. 거기 검찰총장이 언급된 것에요.

임명에 앞서서 국무회의 심의를 거쳐야 할 고위직 공직자의 하나로 검찰총장을 언급하고 있을 뿐인데  그걸 가지고 검찰 총장이 헌법기관이고 사정기관장 중 유일하게 헌법에 등장하기 때문에 사정기관의 총괄 책임자고 따라서 공수처장이 검찰총장과 대등한 위치에 서는 게 위헌이라는 거거든요.

그런데 검찰총장에 대해 대통령의 임명에 앞서 국무회의에서 심의해야 한다고 규정하고 있다고 해서 검찰총장이 헌법 기관이라고 하는 데 그건 틀린 말이에요. 헌법기관이 되기 위해서는 검찰총장의 임명 방식 권한 같은 것에 대해 독립적인 규정이 있어야 헌법 기관이에요. 슬쩍 언급됐다고 헌법 기관은 아니라는 말이에요."

"검찰개혁을 밖에서 유도하는 방법을 취할 수밖에 없게 됐다"

- 검찰개혁에서 공수처가 핵심이라는 주장도 있던데.
"그렇습니다. 조국 전 장관이 사임하기 전에 법무부에서도 여러 검찰 개혁안이 나왔죠. 그전에 문재인 대통령이 법무부 청와대 보고에서 검찰총장을 별도로 언급하며 검찰도 자체 개혁안을 내놓으라고 해서 윤석열 총장도 특수부부터 검사장들의 관용차 폐지, 심야 수사, 장시간 수사, 별건 수사 폐지 등 검찰 개혁 방안 계속 내놓고 있고 법무부가 검찰 개혁방안을 받아서 국민의 의견이라든지 법무부 법무검찰 개혁위원회의 권고안 등을 검찰이 내놓은 자체 개혁안에다 반영해 법무부의 개혁안으로도 내놓고 있잖아요.

그러나 이런 안 들은 법률 사항이 아니라 대통령령이나 법무부령 법무부 예규 등을 고쳐서 할 수 있는 거거든요. 그렇기 때문에 정권이 바뀌거나 장관이 바뀌면 얼마든지 대통령령이나 부령으로 개혁 작업이 원위치 될 수 있는 것들이에요.

그럼 확실한 검찰 개혁을 위해 어떻게 해야 할까요? 법률개정으로 할 수 있는 걸 해야 한다는 말이죠. 그래서 여지껏 이야기했다시피 법률 개정을 위해 공수처 법안과 검경 수사권 조정 법안이 패스트트랙에 올라가 있는 거잖아요. 그러나 검경 수사권 조정은 사실 여전히 검찰에게도 광범위한 직접 수사권을 인정하고 있어요. 물론 경찰에게 수사 종결권을 줬지만 검경 수사권 조정은 현실적으로 크게 달라지는 게 없어요.

그렇지만 공수처는 검사의 수사나 기소 관련한 권한 오남용에 대해서 공수처가 감시하고 검사에 대해 수사하고 기소할 수 있기 때문에 검찰 개혁에서 직접적 효과를 낼 수 있는 거죠. 그렇기 때문에 검찰 개혁을 위해서는 정권이 바뀌어도 다시 원위치 될 수 없게 법률로 제도화할 수 있는 게 핵심이라고 생각합니다."

- 한국당은 검찰개혁 핵심이 정권으로부터 독립이라고도  하는데.
"검찰의 정권으로부터 독립이 검찰개혁 핵심 맞죠. 그런데 그걸 위해 이제껏 검찰도 자체 개혁안을 많이 내놨잖아요. 하지만 이제껏 그것이 성공해 검찰 개혁이 이뤄졌어요? 성공하지 못했잖아요. 그렇기 때문에 지금은 공수처라는 검찰을 견제하는 기관을 둬서 공수처가 검찰이라는 감시자를 감시하게 함으로써 검찰을 개혁하는 방법을 추구할 수밖에 없게 된 거죠.

왜냐면 이제껏 기회를 검찰 스스로에게 줬고 검찰의 정권으로부터의 독립을 위해서 법으로 검찰총장 추천위원회도 만들었어요. 그랬지만 검찰총장 추천 위원회에서 검찰총장을 뽑았다고 검찰총장이 정권으로부터 독립됐나요? 아니잖아요, 박근혜 대통령 때도 검찰총장 추천 위원회에서 추천해 대통령이 임명한 거예요.

그렇지만 검찰의 정권으로부터의 독립을 위한 여러 가지 법 개정이나 제도적인 개혁의 노력이 효과를 못 봤기 때문에 검찰 내의 개혁보다도 공수처라는 검찰 외부에서 검찰을 감시하는 감시자를 둠으로써 검찰개혁을 밖에서 유도하는 방법을 취할 수밖에 없게 됐다는 겁니다."

- 앞으로 검찰 개혁에 대한 전망은 어떻게 하세요?
"지금 법 개정 이외에 대통령령이나 부령으로 개정할 수 있는 것에 대해서는 시작단계지만 개혁이 어느 정도 진행됐다고 보고요. 거기서 검찰 개혁의 진전을 이루는 청신호는 공수처법의 국회 통과라고 봅니다. 공수처법이 통과하면 그야말로 검찰개혁은 되돌릴 수 없고 본격적인 궤도에 올라가게 되리라고 보고요.

그걸 위해서 시민사회 단체는 공수처법 통과에 집중하기로 했고 제가 소장으로 있는 참여연대에서도 공수처법의 12월 국회 통과를 위해서 일반 국민의 서명도 3만6000건을 받아서 국회 의장실에 전달한 바 있고 앞으로 모든 국회의원에게 공수처 법안 관련해서 찬반을 묻고 반대하는 의원들에게는 면담이나 항의 전화 등을 통해 설득 작업을 벌일 것이며, 12월 3일 전에 두 개의 공수처법안의 조정과 절충 작업을 거치겠죠. 그 과정에서도 여러 시민사회의 목소리를 담을 수 있도록 노력할 겁니다."
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