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문 대통령은 '사후약방문'에 익숙해진 걸까

[문재인 정부 사회경제 개혁 어떻게 되어가나 ②] 소 잃어야 외양간 고치겠다는 부동산정책

등록 2019.11.22 08:29수정 2019.12.05 11:28
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2018년 7월 18일 지식인선언네트워크는 '문재인 정부의 담대한 사회경제 개혁을 촉구하는 지식인 선언'을 발표하여 커다란 사회적 반향을 불러일으킨 바 있습니다. 그 후 1년 4개월이 지나는 동안 문재인 정부는 담대한 사회경제개혁에 나서기보다 지표 관리와 지지율 유지에 몰두해 왔다는 느낌이 있습니다. 이에 지식인선언네트워크는 문재인 정부 임기 반환점을 지나며 그동안 추진된 사회경제개혁을 객관적으로 평가하고 향후 정책 방향을 다시 한번 제시할 필요가 있다는 판단 아래 연재 글을 준비했습니다. - 지식인선언네트워크[편집자말]

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2018년 9월 13일 정부의 부동산 대책을 앞두고 서울 도심에서 촬영한 아파트 단지 ⓒ 이희훈


11월 19일 밤 문재인 대통령이 한 '국민과의 대화'에 대해 엇갈린 평가가 나온다. 어떤 사람은 국민의 생생한 목소리가 여과 없이 대통령에게 전달됐고 대통령은 진솔하고 겸허한 자세로 대답했다며 높이 평가한다. 다른 사람은 대화 후반부에 국민 패널들이 너도나도 손을 들고 소리치는 바람에 통제 불가능한 상황이 연출됐다며 기획 자체를 비판한다. 

사전 각본 없이 질문 분야나 순서 등이 모두 현장에서 결정되는 파격적인 방식을 채택하고, 2시간에 가까운 진행 시간 내내 대통령이 날것의 질문에도 세심하고 성실하게 답변하는 모습을 보였다는 점에서 이번 대화는 꽤 괜찮은 소통이었다고 생각한다. 

하지만 내가 이번 '국민과의 대화'를 좀 특별하게 받아들이는 이유는 다른 데 있다. 문재인 대통령이 취임 이후 처음으로 부동산 문제에 관한 생각을 분명히 밝힌 것이다. 대통령은 "부동산 문제는 자신 있다고 장담하고 싶다"며 "현재 방법으로 부동산 가격을 잡지 못하면 보다 강력한 여러 방안을 계속 강구해서라도 반드시 부동산 가격을 잡겠다"고 했다. "설령 성장률에 어려움을 겪더라도 부동산을 경기 부양 수단으로 사용하지 않겠다"는 결의를 표명하기도 했다. 

사실 문 대통령은 2017년 8월 17일 정부 출범 100일 기념 기자간담회에서 부동산 문제의 근본 해결 방책인 보유세 문제에 대해 "어떤 사회적 합의가 이루어진다면 정부도 검토할 수 있을 것"이라며 매우 유보적인 자세로 언급한 것 외에는, 부동산 문제에 관해 직접 견해를 밝힌 적이 없다. 2018년 7월 이후 서울 아파트 시장에 투기 광풍이 휘몰아치고 그 탓에 지지율이 급락하는데도 대통령은 침묵을 지켰다. 그러니 이번 발언은 특별할 수밖에 없다. 

임기 절반이 지나는 동안 문재인 정부는 부동산 문제에 어떻게 대처해 왔을까? 이번 '국민과의 대화'에서 처음으로 드러난 대통령의 부동산 인식은 어떻게 평가해야 할까?

부동산 가격 안정에 주력한 문재인 정부

문재인 정부는 지금까지 공식적으로 12번 부동산 대책을 발표했다. 8.2대책(2017년), 9.13대책(2018년) 등 주요 대책을 발표할 때에는 정책 책임자의 굳은 결의 표명이 뒤따랐다. 8.2대책 때는 김수현 당시 청와대 사회수석이 "어떤 경우든 새 정부는 부동산 가격 문제에 대해선 물러서지 않을 것"이라며 비장한 태도를 보였는가 하면, 9.13대책 때는 김동연 당시 경제부총리가 "만약 안정화하지 않는다면 신속히 추가대책을 발표하겠다, 투기는 반드시 잡겠다는 의지 다시 천명한다"며 결의를 내보였다. 

최근 김상조 청와대 정책실장이 부동산 과열을 기대하는 일부 국민의 부담을 늘리는 다양한 정책수단들을 정부가 갖고 있다며 "필요한 정책을 주저 없이 시행할 생각"이라고 한 것이나, 홍남기 경제부총리가 "부동산 시장에 과열 내지 불안, 투기적 수요가 나타나면 정부로서는 모든 정책수단을 동원해 엄중히 대응할 것"이라고 밝힌 것도 같은 맥락으로 이해할 수 있다. 

분명 문재인 정부는 부동산 가격을 안정시키기 위해 나름 강한 조치를 취했다. 투기과열지역·투기지역 지정, 대출 규제 강화, 다주택자 양도소득세 중과, 종합부동산세 부분 강화, 실거주 목적 외의 대출 금지 등의 정책이 줄을 이었으니 말이다. 지난 11월 6일 국토교통부가 발표한 민간택지 분양가 상한제 동별 지정도 그러한 노력의 일환이다. 

하지만 열심히 해 온 것 같기는 한데 뭔가 미진해 보이고, 결과도 좋지 않다. 9.13대책 발표 후 약 9개월 동안 잠잠해졌던 서울 아파트 값이 올해 7월부터 상승세로 전환한 후 계속 오르고 있고, 지방 광역시 중심 지역에 투기꾼이 출몰하여 아파트 값을 끌어올리고 있다고 하니 말이다.

7월과 10월 두 차례 단행된 금리 인하의 영향이 상당한 듯하다. 급기야 11월 12일에는 국세청이 고가주택 구매자와 세입자에 대해 세무조사에 들어간다고 발표했다. 그러나 이는 역대 정부가 투기 열풍이 불 때마다 실시하던 단속반 동원을 연상시킨다. 

근본 원인을 다루지 않은 부동산 정책

도대체 지난 2년 반 동안 문재인 정부가 실시한 부동산 정책에 무슨 문제가 있었던 걸까? 얼핏 생각해도 몇 가지 결정적인 결함이 떠오른다. 

첫째, 문재인 정부는 시종일관 단기 시장조절의 관점에서 부동산 문제를 취급했다. 한국 사회에서 부동산은 불로소득의 최대 원천으로 투기와 불평등 확대의 주범인데도 그런 인식은 전혀 없었다. 소득주도성장, 혁신성장, 공정경제 모두 부동산 때문에 실현되지 못하는 측면이 강한데도 그 연관 관계를 언급하는 정책 책임자는 아무도 없었다. 단지 어느 지역에서 아파트 값이 폭등하면 일단 그곳을 규제지역으로 지정하고는 소위 '핀셋 규제'로 가격 안정화를 꾀했을 뿐이다. 

문재인 정부는 부작용 없이 불로소득을 환수하면서 가격도 안정시키는 최선의 정책수단이 존재함에도 애써 외면했다. 부동산 보유세 이야기다. 정부 출범 전부터 보유세를 안 올리겠다고 천명하는가 하면, 정부 출범 후에는 재정개혁특별위원회라는 이상한 조직을 만들어 보유세 강화의 책임을 회피하려는 모습을 보였으니 고의성이 짙다. 

9.13대책에서 종합부동산세를 일부 강화했지만, 그건 극소수의 고가주택·다주택 소유자 위주로 과세를 강화하는 '찔끔증세', '핀셋증세'에 불과했다. 시장 상황에 상관없이 장기적으로 지속해야 할 보유세 강화 정책을 단기 시장조절을 위한 일회용 대책으로 활용했다는 점도 문제다. 부동산 투기가 아파트에서만 일어나는 것이 아닌데도 대기업과 건물주가 부담하는 별도합산토지의 종합부동산세는 조금도 건드리지 않았다. 

한국의 부동산 시장은 막대한 불로소득을 취득할 수 있는 기회가 상존하는 불량시장이다. 이 문제를 해소할 근본대책을 제대로 마련하지 않으면 주기적으로 투기가 발생하는 것은 불가피하다. 비유하자면 땅 바로 아래 용암이 꿈틀거리다가 약한 지표면을 찾으면 분출하는 상황인데, 문재인 정부는 마치 반창고로 틈을 틀어막으려는 듯한 자세로 일관했다. 

규제지역을 대상으로 대출 금지까지 단행했는데 무슨 말이냐 항변할 수도 있겠다. 그러나 그 정책은 현금 부자가 벌이는 투기에는 아무런 효과가 없다. 항간에는 9.13대책 이후 부동산 가격이 주춤하자 현금 부자들이 전국을 다니며 아파트를 매집하고 있다는 소문이 파다하게 퍼져 있다. 이런 류의 투기까지 잠재울 수 있는 정책이 바로 보유세 강화 정책인데, 문재인 정부는 애써 외면해 왔으니 이를 어쩌면 좋은가? 

소 잃고 외양간 고치기

둘째, 문재인 정부의 부동산 대책은 사후약방문식이다. 부동산 투기는 전염병과 유사해서 이를 막기 위해서는 예방주사 처방, 즉 선제적 대응이 최선이다. 

이명박·박근혜 정부가 9년 동안 노골적인 부동산 경기부양 정책을 펼쳤기 때문에 문재인 정부 출범 후에 부동산 가격이 폭등할 가능성이 높다는 것은 누구라도 짐작할 수 있었다. 문재인 정부의 부동산 대책들이 핀셋규제 위주여서 규제지역 이외의 지역으로 투기가 번져가는 소위 '풍선 효과'가 발생하리라는 것도 누구나 예측할 수 있었다. 지난 7월과 10월 두 차례의 금리 인하 조치로 한동안 잠잠하던 부동산 값이 다시 요동칠 수 있다는 것도 뻔히 예상할 수 있는 일이었다. 

하지만 유감스럽게도 선제적 대응은 없었다. 정부는 일단 부동산 값이 폭등세를 보인 다음에야 대책을 마련했다. 전형적인 사후약방문식이요, '소 잃고 외양간 고치기'였다. 언제부터인지 모르겠지만, '부동산 시장이 다시 불안해지면 더 강한 추가대책을 마련하겠다'는 말이 정책 책임자들의 공통적인 언사가 되고 말았다. 시장에 강한 신호를 줄 목적으로 하는 말이겠지만, 사후약방문식임을 자인하는 말로밖에 들리지 않는다. 

투기꾼에게 꽃길 깔아준 임대주택 등록제

셋째, 문재인 정부는 투기와의 '전쟁'을 벌인다면서 오히려 투기꾼들이 빠져나갈 수 있는 탈출구를 확대하는 자가당착적 정책을 펼쳤다. 임대주택 등록제 이야기다. 이 제도는 2014년 박근혜 정부가 처음 도입했지만, 그것은 김수현 전 청와대 사회수석이 교수 시절 주창한 내용을 빌려 쓴 데 불과하다. 

문재인 정부는 임대주택의 실태를 파악하고 임대료 상승을 억제한다는 명분으로 등록 임대주택 사업자에게 주어지던 혜택을 더욱 확대했다. 김수현이 부동산 정책을 총괄하는 지위에 있었으니 그의 입김이 강하게 작용한 것은 당연한 일일 터이다. 

이 조처로 일정 규모 이하의 소형 주택을 구입할 경우 수백 채를 소유하더라도 임대사업자로 등록하기만 하면 재산세, 종부세, 양도소득세 등 부동산 관련 주요 세금을 몽땅 면제받을 수 있게 됐다. 이런 파격적인 혜택에 부수하는 조건이라곤 8년 이상 보유해야 한다는 것과, 임대료를 일정 비율 이상 올리지 않는다는 것뿐이었다. 국토교통부는 홍보영상까지 만들어 다주택자에게 임대주택 등록을 권유했다. 투기꾼들에게 각종 혜택을 주면서 사실상 투기를 권장했으니 코미디도 이런 코미디가 없다. 

임대주택 등록제가 투기꾼들에게 꽃길을 깔아주고 있다는 비판이 나오자, 화들짝 놀란 국토교통부는 등록 임대사업자에게 주던 과도한 혜택을 줄이겠다고 발표했다. 하지만 이는 어디까지나 규제지역에서 신규로 취득하는 주택에 한정된 이야기였고, 기존 임대주택 사업자가 보유한 약 120만 호에는 어떤 조치도 취하지 않았다. 

올해 7월 이후 서울 아파트 값이 계속 상승하는 데는 다주택자가 매물을 내놓지 않는다는 사정이 크게 작용했다. 여기에는 다주택자 양도소득세 중과가 하나의 요인이었겠지만, 임대주택 등록제의 영향도 컸다. 사실 문재인 정부가 진정으로 서울의 아파트값을 안정시키려고 한다면 간단한 방법이 있다. 신규 등록 주택이든 기존 등록 주택이든 시한을 정해서 등록 임대주택에 대한 혜택을 대폭 줄이기만 하면 된다. 바로 매물이 쏟아질 테니 말이다. 

< PD 수첩 >의 보도('대한민국 갭투기 대해부' 1부·2부)에 따르면, 임대주택 등록제 때문에 빌라 시장에는 자기 돈 한 푼 들이지 않고 빌라 수백 채를 보유하는 임대사업자가 출현했다. 이들은 건축주의 요청으로 명의상 임대사업자가 되어 세입자를 모집하는 사람들이다. 세입자가 전세 보증금을 지불하면, 임대사업자는 그 돈으로 건축주에게는 집값을, 분양업자와 중개업자에게는 리베이트를 지급하고 자신도 리베이트를 챙긴다. 

그런데 최근 이들 임대사업자 가운데 몇 사람이 잠적하는 사건이 발생하여 세입자들이 낭패를 겪고 있다고 한다. 방송에 출연한 제보자 한 사람은 앞으로 유사한 사건이 여러 건 터질 것이라고 경고했다. 임차인을 보호한다는 취지로 도입된 임대주택 등록제가 각종 불법과 편법을 조장하며 도리어 그들에게 손해를 입히고 있으니 참으로 난감한 일 아닌가? 

대통령의 부동산 관련 답변, 어떻게 봐야 할까  
 
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문재인 대통령이 19일 오후 서울 상암동 MBC에서 '국민이 묻는다, 2019 국민과의 대화'를 하고 있다. ⓒ 연합뉴스

 
'국민과의 대화'에서 나온 문재인 대통령의 부동산 관련 발언은 지금까지 정부가 펼쳐온 부동산 정책의 기조와 맞닿아 있다. "반드시 부동산 가격을 잡겠다"는 발언은 단기 시장 조절에 몰두해온 정책 기조와 맞닿아 있고, "현재 방법으로 부동산 가격을 잡지 못하면 보다 강력한 여러 방안을 계속 강구"하겠다는 발언은 대통령이 사후약방문식 부동산 정책에 익숙해 있음을 드러낸다. 

현재의 부동산 시장에 대한 대통령의 인식에도 문제가 있어 보인다. 문재인 대통령은 지금까지 정부가 부동산 가격을 잡아 왔기 때문에 전국적으로는 부동산 가격이 하락했을 정도로 안정됐고 '미친 전월세' 문제도 해결됐다고 주장했다. 지금 다시 값이 오르고 있는 주택은 서울 쪽 고가 아파트라며 이에 대해서는 추가대책을 마련하겠다고 했다. 부동산 가격을 못 잡는 것은 역대 정부가 부동산을 경기부양 수단으로 활용했기 때문이라고 진단하기도 했다. 

대통령은 지방 광역시 중심 지역에서 불고 있는 투기 바람에 대해 보고를 받지 않은 걸까? 서울의 아파트는 이미 대부분 고가 아파트가 돼 버렸다는 것을 모르는 걸까? 문재인 정부 들어서 단기간에 아파트 값이 폭등한 것은 이명박·박근혜 정부의 부동산 경기부양 정책 탓이라고 믿는 걸까? 

사실 2000년대 들어 부동산 투기는 국지적 현상으로 바뀌었다. 참여정부 때는 수도권의 버블세븐 지역을 중심으로, 이명박·박근혜 정부 때는 지방 광역시를 중심으로 집값이 폭등했다. 그때 다른 지역의 부동산 값은 안정돼 있었다. 그러므로 현재 서울을 제외한 다른 지방의 부동산 시장이 안정됐다는 사실을 들어 정책의 성과를 알리려는 것은 한국 부동산 시장의 질적 변화를 간과한 소치다. 

대부분의 언론이 부동산 문제에 관한 첫 번째 질문과 답변에 주목했지만, 사실 정곡을 찌른 것은 두 번째 질문을 한 워킹맘 이민혜씨였다. 부동산 가격이 전국적으로는 안정돼 있다는 대통령의 말에, 이씨는 서울은 그렇지 않다며 서민에게는 내집 마련이 꿈이자 목표인데 서울에서 이제 그 꿈을 이루기 어려울 정도로 아파트 값이 올랐다고 반박했다. 

이민혜씨는 다주택자들이 보유주택을 내놓도록 할 필요가 있다며 보유세를 올리고 양도세를 낮추는 대안까지 제시했다. 짧은 질문이었지만 이씨는 정답을 말했다. 그런데 대통령은 정부가 공급확대 정책을 착실히 추진하고 있다는 말로 대답했으니 동문서답 느낌이 없지 않다.

과감한 개혁은 고사하고 실효성 있는 단기 대책이라도 마련하라

이미 임기 반환점을 지난 문재인 대통령에게 부동산 시장의 틀을 바꿀 정도의 과감한 개혁을 단행하라고 요구하고 싶지 않다. 5년 단임 대통령이 경제개혁을 할 수 있는 시간은 취임 후 1년이라 하지 않는가? 부동산 문제에 관한 한 적당히 관리하는 수준의 정책으로 일관해 온 문재인 정부가 지금 와서 과감한 개혁에 나설 리도 없고 그렇게 방향 전환을 시도한다고 해서 효과를 볼 것 같지도 않다. 

다만 다음 몇 가지는 가격 안정화 차원에서도 필요한 만큼 적극적으로 고려해 주기를 당부한다. 

첫째, 매물을 잠기게 하고 각종 비리를 성행하게 한 임대주택 등록제를 대폭 개선하기 바란다. 그래서 9.13대책 이전에 등록한 임대사업자와 규제지역 이외에 주택을 소유한 임대사업자에게 주어지는 각종 혜택을 대폭 축소해야 한다. 

둘째, '핀셋 규제'니 '추가대책 마련'이니 하는 말은 이제 그만하기 바란다. 시장 상황에 관계없이 추진해야 할 근본정책이 있음을 인정하고 작지만 그 방향으로 첫 발걸음을 떼야 한다. 공시가격 현실화를 약속했으니 착실히 추진해서 조금씩이라도 보유세를 강화해야 한다.

셋째, 동결 효과를 유발하는 양도소득세 중과 정책은 완화할 필요가 있다. 양도소득세 완화 정책은 홀로 추진할 경우 불로소득을 허용해서 투기를 자극하는 문제를 낳을 수 있지만, 보유세 강화와 패키지로 묶어서 추진할 때는 탁월한 효과를 발휘한다. 지금 단계에서 다주택자로 하여금 보유주택을 시장에 내놓게 만드는 데 이보다 좋은 정책은 없다. 

나는 문재인 대통령이 부동산 문제를 근본적으로 해결하려는 의지가 없다고 생각하지는 않는다. 2018년 대통령 개헌안을 제출하면서 토지공개념을 더 분명하게 명시하는 조항을 추가하지 않았던가? 부디 그때의 마음을 회복해서 정책의 푯대를 바로 세우기 바란다. 그렇게 푯대라도 바로 세워놓아야 다음 정부에서 다시 시행착오를 겪는 일을 막을 수 있으니 하는 말이다. 
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경실련 토지주택위원장, 토지정의시민연대 정책위원장, 토지+자유연구소 소장 등을 역임했고, 현재는 대구가톨릭대학교 경제금융부동산학과 교수로 재직하며 지식인선언네트워크 운영위원장을 맡고 있습니다.

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