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초등 돌봄교실 운영이 지자체 몫이어야 하는 까닭

[온종일돌봄특별법안, 이렇게 본다] '마을교육공동체' 활성화에서 출발해야

등록 2020.09.27 12:14수정 2020.09.27 12:14
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'초등돌봄교실 운영주체는 학교인가 지자체인가'를 두고 논쟁이 벌어지고 있습니다. 오마이뉴스는 이 사안에 대한 찬반 의견을 싣습니다. 이 글은 박동국 서울시 교육자문관의 '지자체 이관 찬성' 기사입니다. 오마이뉴스는 여러분의 다양한 의견을 기다립니다. [편집자말]
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수도권 지역 유·초·중·고 학생들의 등교가 재개됐던 지난 21일 오전 경기도 수원시 영통구 원일초등학교에서 1학년 학생들이 수업을 받고 있는 모습. ⓒ 연합뉴스


초등돌봄교실에 대한 갑론을박이 벌어지고 있다. 초등돌봄이 교육이냐 보육이냐 하는 개념 논쟁이 벌어지고 있고, 열악한 환경·낮은 처우에 고통을 호소하는 전국의 돌봄전담사들의 요구가 있다. 또한 코로나로 인해 온라인 수업과 대면 수업을 이중으로 준비해야만 하는 교사들 상황도 있다.

정규수업을 준비하기에도 부족한 시간인데, 교사들은 돌봄교실 운영에 필요한 각종 업무를 떠안고 있는 게 현실이다. 교사와 돌봄전담사 모두가 극심한 고통을 호소하고 있는 것이다. 또한 학부모들은 아이들을 안전하게 맡길 곳이 그나마 학교밖에 없기에 학부모 입장에서 목소리를 높이고 있다. 급기야는 돌봄전담사노조와 교원노조 등의 단체들이 서로를 향해 날선 비판을 하는 상황에 이르고 있다. 

필자는 정부가 결과적으로 노노갈등·노학갈등을 부추기고 있다고 생각한다. 이에 현 상황에 대한 초등돌봄교실의 총체적 문제점을 각 영역별로 차례로 하나씩 하나씩 짚어보려 한다.

필자는 1993년부터 서울에서 초등학교 교사로 26년간 근무한 전직 교사였고, 방과후학교와 초등돌봄교실과 관련한 실무업무를 한 경험이 있다. 현재는 서울시청에서 혁신교육지구 등 학교와 마을의 협력 등을 위해 일하고 있다. 전직 교사였으니 초등돌봄교실과 관련해 교사 입장만 대변하고 있다고 생각할 수 있겠지만, 과거 교직원노조 활동을 한 이력과 노조운동을 지지하려는 마음이 작지 않기에 이 글에선 초등돌봄교실의 문제점 그 자체에 대해서만 논하고자 한다. 

초등돌봄교실, 교육철학의 빈곤에서 출발

2004년 시범운영을 시작으로 현재 16년째 운영되고 있는 초등돌봄교실은, 독립적인 정책이 아닌 방과후학교 정책 안에 포함돼 운영하고 있다. 이 사실을 정확히 아는 국민들이 과연 얼마나 될지 모르겠다. 그렇다면 방과후학교는 어떤 성격을 가지고 있을까?

초등돌봄교실을 포함하고 있는 방과후학교는 1995년 소위 '5.31 교육개혁안'에서 처음 제안된 이후, '특기적성교육' '방과후교실' '수준별 보충수업' 등을 통합한 개념으로 2004년 정부가 처음으로 '방과후학교'라는 명칭으로 통합해 사교육경감책의 일환으로 시행한 정책이다. 한국의 방과후학교 정책은 수많은 문제를 가지고 있다. 그 중 가장 큰 뿌리는 1995년 교육개혁안에서 '수익자 부담의 교육활동' '사교육비 경감 방안'의 하나로 이를 제시했다는 점이다.

결국 그러면서 초등돌봄교실·방과후학교가 학생들 성장과 발달은 되레 외면하고, '학교교육은 전인적 교육을 중시해 이뤄져야 한다'는 교육기본법과도 동떨어진 개념에서, 즉 교육철학의 빈곤에서 출발하게 됐다.  

딜레마, 초등돌봄교실은 교육인가 보육인가
 

초등돌봄교실에 대한 갑론을박이 계속되고 있다. 사진은 충북 한 초등학교 돌봄교실 모습(자료사진). ⓒ 충북인뉴스

 
2004년부터 운영되고 있는 초등돌봄교실은 16년이나 되는 긴 시간이 지나도 방과후학교 정책 안에 포함돼, 법이 아닌 교육부고시에 의해 운영되고 있다. 교육기본법, 초·중등교육법 그 어디에도 방과후학교 운영에 대한 근거가 없는 것이다.

법적 근거가 왜 중요하냐면, 법을 통해 초등돌봄교실이 교육인지 보육인지 명확히 할 수 있기 때문이다. 필자가 보기엔, 정부가 법적 근거를 만들지 못한 여러 이유 중 하나가 법을 만들어서 초등돌봄교실을 교육활동으로 규정하는 순간 법적 모순이 발생할 수 있기 때문이다. 초중등교육법에 의해 운영되는 학교가 정규교육이 아닌 방과후 돌봄을 또다른 정규교육으로 공식 인정하게 되는 것이다. 

이렇게 되면 초등돌봄교실 운영에 따르는 인력과 예산 및 운영체계가 국가의 책무가 되고, 당연히 초등돌봄교실에서 아이들을 지도하는 분들은 정규교사 자격을 가질 수밖에 없다. 학생 입장에서 볼 때도 갑자기 정규교육이 하나 더 생기는 것이다. 아침 9시에서 오후 5~6시까지 종일 학교에서 교육활동을 하라는 것이다. 이게 말이 되는가?

무엇보다 정부가 지난 16년간 법적 근거를 만들지 못한 가장 큰 이유는, 교육활동으로 법적 근거를 만들면 스스로 모순에 빠지는 탓이다. 2020년 5월 교육부가 방과후학교와 초등돌봄교실을 초·중등교육법에 삽입해 입법을 시도했으나 교원단체 등 반발로 포기했다. 과거 10년이 넘도록 방과후학교 관련 입법은 수십 차례 발의됐으나 통과된 적이 없었다. 필자가 위에서 제기한 법리적 문제를 교육부도 모르진 않을 것이라 짐작한다.

따라서 초등돌봄교실은 법적으로 교육활동의 근거를 가지기 못했기 때문에 교육활동이라고 볼 수 없다고 생각한다.        

국립국어원이 제시한 사전적 의미로 '돌봄'은 "건강 여부를 막론하고 건강한 생활을 유지하거나 증진하고, 건강의 회복을 돕는 행위"다. 또한 '보육'은 "어린아이들을 돌보아 기름"이다. 사전적 의미로 보았을 때도 돌봄과 보육은 교육활동이 아닌 것이다.

또 한국의 모든 법률에서 돌봄과 법률을 살펴봤을 때 돌봄과 보육은 딱 2개 법에서만 정의하고 있다. 아이돌봄 지원법 제2조(정의)에서 "아이돌봄서비스"란 아이의 주거지 등에서 개별적으로 제공하는 보호 및 양육 등의 서비스를 말한다로 규정하고 있고, 영유아보육법 제2조(정의)에서 '보육'이란 "영유아를 건강하고 안전하게 보호·양육하고 영유아의 발달 특성에 맞는 교육을 제공하는 어린이집 및 가정양육 지원에 관한 사회복지서비스를 말한다"로 규정하고 있다.

따라서 교육부는 차선책으로 초등돌봄교실의 근거 규정을 방과후학교와 공통으로 교육부고시인 초·중등교육과정 총론을 근거로 두고 있다.  

"학교는 학생과 학부모의 요구를 바탕으로 방과후학교 또는 방학 중 프로그램을 개설할 수 있으며, 학생들의 자발적인 참여를 원칙으로 한다." - 초·중등교육과정 총론, 교육부 고시 제2013-7호, 제2015-74호

"'방과후학교'는 학생과 학부모의 요구와 선택을 반영하여, 수익자 부담 또는 재정 지원으로 이루어지는 정규수업 이외의 교육 및 돌봄 활동으로, 학교 계획에 따라 일정한 기간 동안 지속적으로 운영하는 '학교교육활동'이다." - '2020 방과후학교 운영 가이드라인'에서 제시한 방과후학교 개념

여기에서는 방과후학교를 학교교육활동으로 정의하고 있다. 필자가 보기에는 정부가 결과적으로 편법적 혹은 향후 법적 분쟁에 대비해 책임을 미리 회피하는 것으로 보인다. 법에 의해서 정확히 규정돼야 하는데, 초등돌봄교실은 법리적으로 교육활동이 될 수 없다. 교육활동이 아니라는 얘기다.    

초등돌봄교실 운영 현황과 국정과제인 '온종일 돌봄' 
 
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초등 돌봄 교실 운영 현황 ⓒ 교육부

 
교육부 자료에 의하면 2019년 기준 6117개 학교, 1만3910개의 돌봄교실에서 29만여 명의 학생이 다니고 있고, 2020년에는 정부의 '온종일 돌봄 정책'(2018년 4월)에 따라 국고를 지원해 2020학년도 초등돌봄교실 700실을 확충해 1만4000명이 증가한 30만4000명의 학생들 에게 돌봄을 제공할 예정이라고 한다. 

또한 문재인 정부의 국정과제로 제시한 온종일돌봄체계 구축계획은 2017년 기준 24만 명인 초등돌봄교실을 2022년까지 34만 명으로 늘리고, 지자체가 운영하는 마을돌봄을 2017년 9만 명에서 2022년 19만 명으로 마찬가지로 10만 명을 늘리겠다는 내용을 담고 있다. 만약 이에 의해 초등돌봄 인원을 53만 명으로 확대한다고 할 때 이 수치는 2020년 전국 초등학생 수 전체 대비 19.6% 밖에 이르지 못한다.

과거 정부에서 현재에 이르기까지 학생들의 방과후생활이나 전인적 성장·발달에 대한 종합적 계획이 없이 오직 숫자 늘리기에만 집착한다는 비판에서 자유로울 수 없는데, 그에 더해 그 수치 또한 초라하기까지 한 셈이다. 

무엇보다도 중요한 사항은 돌봄교실의 운영 환경과 초등학교 학생들의 생각을 고려하고 있지 않다는 것이다. 돌봄이라는 단어가 규정하고 있듯, 돌봄은 학생들을 대상화하고 있다. 학생들을 돌본다는 미명아래 아주 작은 교실에 아이들을 계속 가두고 있는 것이다.

실제 필자의 경험으로 봤을 때 돌봄교실에 가는 초등학교 1학년 학생이 2학년으로 올라가면 돌봄교실에 가기를 매우 꺼려한다. 자유롭게 놀고 싶은데 돌봄교실을 또 하나의 교실이라 그 학생들은 오전 9시부터 오후 5시~6시까지 계속 학교와 교실에 머물러 있는 것이다.

학부모들은 학교가 안전하고 맡길 곳이 있어 긍정적으로 생각하겠지만, 돌봄교실 또한 아이들에겐 고강도 학습의 연속인 것이다. 돌봄이 아닌 방과후활동의 개념으로 학생들의 의견을 최대한 존중해 학생들이 하고 싶은 활동을 마음껏 할 수 있도록 초등돌봄교실 정책의 대전환을 모색하고 종합적인 개선책을 마련해야 한다. 그리고 온종일 돌봄 정책의 효과를 높이기 위해서도 학교돌봄과 마을돌봄이 서로 분리돼 '학교따로, 마을따로'인 현재 상황을 통합적으로 발전시킬 필요가 있다.

'학교따로, 마을따로'에서 벗어나야 
 
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유은혜 사회부총리 겸 교육부 장관이 수도권 등교 재개 첫날이었던 지난 21일 오전 서울 강동구 한산초등학교를 방문해 4학년 학생들과 원격수업으로 인사하고 있는 모습. ⓒ 연합뉴스

 
장기적으로 초등학생 1~3학년 전체 학생 수인 약 135만 명을 두고, 그들이 원할 때 언제 어디서든 다양한 활동을 할 수 있게 하는 시설과 운영 등 체계를 만들어야 한다. 학교와 학교 밖을 통합적으로 관리 운영하기 위해 외국의 사례처럼 지자체가 본인 사무로 규정하고, 마을 아이들은 우리가 책임지고 건강하게 성장하도록 돕겠다는 발상의 전환이 있어야 하는건 아닐까?

그 발상의 전환은 바로 교육자치와 일반자치의 일상적 협력으로 '마을교육공동체'를 활성화하는 것에서 출발해야 한다. 2015년부터 서울에서 본격적으로 시작된 서울형혁신교육지구는 교육자치와 일반자치의 협력모델로서 서울시의 25개 자치구 전체가 참여하고 있다. 이를 통해 마을공동체 혹은 마을교육공동체를 더 활성화할 수 있고, 결국 자치분권의 강화로 이어져 지역주민의 삶이 더욱 나아질 수 있다.

교육자치와 일반자치의 협력으로 좋은 성과를 볼 수 있는 대표적인 것이 지역의 '청소년활동 활성화' '청소년의 방과후활동 활성화'라고 생각한다. 청소년은 지역 주민이자 몇 년 안에 지역을 위해 다양한 역할을 할 수 있는 성인이 되기 때문에, 이들에 대한 관심과 지원은 지방자치의 활성화로 이어질 것이다.

특히 청소년들이 지역에서 다양한 경험과 활동을 할 수 있도록 청소년문화의집이나, 청소년공간을 청소년활동진흥법 11조에 따라 읍·면·동 마다 1개 이상씩 설치·운영하는 것은 가장 시급한 과제 중 하나다. 

미국·독일 등 해외서도 대부분 지자체가 책임지고 운영 중 

서양호 서울시 중구청장은 지난 7월 2일 민선 7기 2주년 기념사에서 "작년에 전국 최초로 초등학교 돌봄교실을 구청 직영화했다"며 "저녁 8시까지 연장, 교실당 돌봄 전담교사 2명 배치, 특별프로그램 운영 등 학부모 만족도가 99%로 큰 호응을 얻고 있다"고 평가했다.

일각에선 중구청이 돈이 많아서 그렇다고 비판하기도 한다. 그런데 내용을 들여다보면 그렇지 않다. 현재 중구청은 예산이 학교에만 지원되는 법적·제도적 미비로 인해 교육부에서 교부하는 돌봄교실 운영예산을 전혀 받지 못하고 있다. 서울시교육청에서 모든 학교들에 지원하는 돌봄교실(10실 기준)의 시설비 3억 원, 운영비 8400만 원, 인건비 3억4600만 원(전일제)를 합한 약 7억3000만 원이 지자체인 중구청으로 지원된다면, 중구청을 비롯한 다른 지자체에서도 충분히 돌봄교실을 운영할 수 있을 것이다.
         
해외 사례를 봐도 그렇다. 한국교육개발원의 해외 방과후돌봄정책 사례(2019년 4월)에 의하면 미국·독일·핀란드·스웨덴·일본 등 국가에서, 모두 지방자치단체가 책임지고 방과후돌봄을 운영하고 있는 것으로 파악됐다.

특히 스웨덴은 학교 안과 학교 밖에 레저타임센터(프리티즈햄, 프리티즈클럽)을 설치·운영하고 있다. 초등학교 저학년의 84%가 학교내 시설인 프리티즈햄에서 고학년의 20%가 학교 밖 프리티즈클럽에서 방과후활동에 참여하고 있다.  
 
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해외 방과후돌봄정책 사례 분석(2019.4. 한국교육개발원) ⓒ 한국교육개발원

                 
초등돌봄교실 어떻게 할 것인가?

코로나19로 촉발된 초등학교 긴급돌봄 문제로 돌봄전담사들은 10월 하순 총파업을 예고하고 있다. 

나는 반대하지 않는다. 노동자로서의 당연한 권리인 단체행동이기 때문이다. 오히려 돌봄전담사의 처우와 근무환경이 더 나아지기를 희망한다. 방과후학교와 함께 초등볼봄교실 문제에 있어 정부가 종합적이고 근본적인 대책을 마련하지 않은 상태에서, 현실적으로 필요한 돌봄의 공백을 메우려고 하다 보니 현재와 같은 상황에 이르게 된 것이라고 본다. 결과적으로 정부가 노노갈등·노학갈등을 부추긴 셈이다. 

이제는 정확한 사실 위에서, 대립이 아닌 새 해법을 공동으로 만들어야 한다. 법리적으로 볼 때, 또 학생들 입장에서 볼 때 돌봄교실은 교육활동으로 볼 수 없다.
 
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스웨덴의 학교 안 레저타임센터에서 아이들이 뛰어노는 모습. ⓒ 스웨덴 Saffle kommun 홈페이지 갈무리

 
해외국가 특히 대부분 유럽국들이 방과후시간은 여가 시간으로 설정하고, 아동·청소년의 건강한 성장·발달을 위해 국가와 지자체가 중심이 돼 방과후학교가 아닌 방과후활동으로, 돌봄교실이 아닌 레저타임센터로 보편화한 지 30년이 넘었다. 해외에선 한국의 시·군·구와 같은 지자체가 이러한 문제를 자기문제로 인식하고, 마을 아이들을 책임진다는 바탕 위에서 체계적으로 지원하고 있는 것이다. 우리도 이런 방향으로 나아가야 한다.           

문 대통령은 지난 8.15 광복절 기념식에서 이렇게 말했다. "모든 국민이 인간으로서의 존엄과 가치를 가지고 행복을 추구할 권리를 가지는 헌법 10조의 시대, 정부가 실현하고자 하는 목표"라고 말이다. 경축사를 듣는 순간 나는 대통령이 말한 '헌법 10조'의 정신에 주목했다.

교육도 바로 이런 헌법 10조 위에서 출발해야 한다. 코로나19 종식에 혹여 1~2년이 더 걸린다고 하더라도, 교육만큼은 인간으로서의 존엄과 가치를 지향하고, 행복을 추구해야 한다. 만약 교육 그 자체가 행복하지 않은 현실이 있다면, 그것은 시급히 바꿔야 할 대상일 것이다.
덧붙이는 글 이 글을 쓴 박동국씨는 학부모이자 현 서울시 교육자문관으로 근무 중입니다.
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