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▲ 최종건 외교부 1차관과 로버트 랩슨 주한미국대사 대리가 8일 외교부청사에서 제11차 방위비분담특별협정문에 서명하고 있다 ⓒ 연합뉴스
지난 4월 8일, 정부는 미국과 제11차 방위비분담특별협정(아래 특별협정) 정식 서명을 마치고 13일, 비준 동의안을 국회에 제출했다. 서명 일시와 장소를 막바지까지 비밀에 부치는 모습에서 정부 스스로가 이번 제11차 특별협정에 대해 얼마나 당당함을 잃고 있는가를 여실히 엿볼 수 있었다.
정부 태도에서 보듯이 제11차 특별협정은 이전에 체결된 그 어느 특별협정보다도 미국의 한국 갈취를 보장하고 한국의 미국 퍼주기로 점철됐다. 이에 국회가 제11차 특별협정 비준 동의안을 부결시킴으로써 국민 기대에 부응하고 국익을 지킬 수 있길 바라면서 절박한 심정으로 제11차 특별협정에 담긴 거짓과 기만, 불법성을 밝히고자 한다.
3월 10일, 외교부는 제11차 특별협정 타결 결과를 발표하면서 "2020년도 방위비분담금 총액은 2019년도 수준으로 동결한 1조389억 원"으로 2020년에 "미측에 선지급된 인건비와 주한미군 한국인 근로자 무급휴직 발생에 따라 특별법으로 근로자에게 지급된 생계지원금 일체(총 3144억 원)를 2020년도 분담금 총액에서 제외하고 실제 미측에 전달되는 2020년 방위비 총액은 7245억 원"이라고 발표했다.
또한 "2021년도 (방위비분담금) 총액은 2020년 대비 13.9% 증가된 1조1833억 원"으로 13.9%는 "2020년도 국방비 증가율 7.4%와 방위비분담금 인건비 최저배정비율 확대에 따른 주한미군 한국인 근로자 인건비 증액분 6.5%를 더한 것으로, 13.9%라는 수치는 제도 개선에 따른 인건비 증액분을 감안한 예외적인 증가율이다"고 발표하였다.
그러나 이러한 정부의 발표엔 제11차 특별협정 타결 결과를 뒤집을 만큼의 결정적인 오류와 기만이 숨어 있다. 그리고 이는 바이든 정권의 갈취와 문재인 정권의 퍼주기를 위한 것으로, 국회가 제11차 비준 동의안을 부결시켜야 할 이유기도 하다.
첫째, 2020년도 방위비분담금 인상률은 동결이 아니라 무려 41.5%↑
▲ 동결이 아닌 41%가 인상된 2020년 방위비분담금 정부 발표에는 4,307억원이 누락되어 있다 ⓒ 평화와통일을여는사람들
정부는 제11차 특별협정이 체결되지 않은 협정 공백 상태에서 2020년도 방위비분담금으로 이미 인건비 3144억 원과 군사건설비와 군수지원비 명목의 4307억 원을 선지급했다. 이는 국방부 홈페이지를 통해 확인할 수 있다. 따라서 2020년도 방위비분담금이 1조389억 원으로 동결되기 위해서는 인건비 3144억 원만 제외하는 것이 아니라 군사건설비와 군수지원비 4307억 원도 제외하고 2938억 원만 미국에 주어야 한다.
그렇지 않고 정부 발표대로 7245억 원을 주게 되면 2020년도 방위비분담금 총액은 1조389억 원(3144억+7245억)이 아니라 1조4696억 원(3144억+4307억+7245억)이 되어 2019년도 대비 무려 41.5%나 인상해 주게 된다. 41.5%는 트럼프 정권이 요구했던 2020년도 방위비분담금 인상률 50%에 불과 8.5% 못 미치는 수치다.
▲ 2020년 선 지급된 4,307억원의 군사건설비와 군수지원비(출처 : 국방부 홈페 정부는 2020년에 인건비뿐 아니라 군사건설비, 군수지원비도 집행했지만 이를 누락시키고 있다. ⓒ 평화와통일을여는사람들
이에 대해 정부는 2020년에 이미 집행된 군사건설비와 군수지원비 4307억 원은 제8차/9차 특별협정 제5조와 제10차 특별협정 제7조에 따른 지급이라고 해명한다(평통사 정보공개청구에 대한 2021년 4월 7일자 국방부 답변). 제10차 특별협정 제7조는 "이 협정의 종료는 이 협정의 합의된 절차에 따라 매년 선정되었으나 이 협정 종료일에 완전하게 이행되지 않은 모든 군수비용 분담 지원분 또는 군사건설 사업의 이행에 영향을 미치지 않는다"고 규정하고 있다. 제8차/9차 특별협정 제5조도 동일한 내용이다.
그러나 이는 제10차 특별협정으로 지급된 비용 안에서의 계속 집행을 의미하는 것으로 제10차 특별협정에서 책정된 비용을 넘어서서 사업을 계속할 수 있다는 것을 의미하지는 않는다. 따라서 제10차 특별협정 제7조에 따른 군사건설비와 군수지원비 계속 집행은 2019년도 방위비분담금 중 2020년도로 이월된 액수 내에서만 가능하다. 2020년도로 이월된 군사건설비와 군수지원비는 각각 93억 원과 91억 원으로 총 184억 원(2021년 국방예산 설명자료)이며, 이 액수 내에서만 계속 사업이 가능하다는 것이다. 따라서 제10차 특별협정 제7조는 2020년도 방위비분담금 군사건설비와 군수지원비로 4307억 원을 지급할 수 있는 근거로 되지 않는다.
한편 국방부는 2020년도 방위비분담금 군사건설비와 군수지원비로 4307억 원을 선지급한 비용의 재원을 미집행 방위비분담금으로 밝혔다(평통사 정보공개청구에 대한 국방부 답변 2021.4.7).미집행(미지급) 방위비분담금이란 이전 특별협정 체결로 한국이 미국에 지급하기로 합의한 방위비분담금 중에서 지금까지 미국에 지급하지 않은 액수(2019년 말 현재, 군사건설비 9079억 원, 군수지원비 910억 원, 총 9989억 원, 평통사 정보공개청구에 대한 국방부 답변 2020.10.11)를 말한다.
그러나 정부가 미집행 방위비분담금에서 2020년도 방위비분담금 군사건설비와 군수지원비로 4307억 원을 지급했다고 주장하더라도 2020년도 방위비분담금 총액과 인상률이 1조4696억 원, 2019년도 대비 41%라는 사실은 달라지지 않으며, 동결이라는 정부 발표가 거짓이었음을 정부 스스로 확인해 주는 것이다.
▲ 평통사의 정보공개청구 결과 미국에 추가지급한다는 7,245억 원에 누락된 4,307억 원 ⓒ 평화와통일을여는사람들
그렇다면 종료된 제10차 특별협정과 그 이전 특별협정 기간에 발생한 미집행금으로 제11차 특별협정 기간의 방위비분담금을 지급하는 것이 정당하며, 합법인가? 그렇지 않다. 매 특별협정이 종료되어 효력이 상실되면 매 특별협정 기간에 발생한 미지급금지급 의무도 소멸된다. 그 이후 한국은 새롭게 체결된 특별협정에 따른 의무만 이행하면 된다.
이 때문에 제10차 특별협정 제7조처럼 특별협정이 종료되더라도 소멸하지 않을 방위비분담금을 이월금으로 특정해 그에 한정해 사업의 계속성을 보장하고 있는 것이다. 그렇지 않고 매 특별협정이 종료된 후에 동 기간의 미지급 방위비분담금을 계속 지급해야 한다면 한국은 새롭게 체결된 특별협정뿐만 아니라 이미 종료된 특별협정들에 의해서도 동시적으로 구속을 받게 된다. 이는 신법이 구법에 우선하는 법원칙에 어긋나며, 또한 2개, 3개의 특별협정에 의한 2중, 3중의 의무를 계속적, 동시적으로 지게 된다는 점에서도 타당성이 없으며, 결코 용인될 수 없다.
따라서 제10차 특별협정 또는 그 이전 특별협정 이행 과정에서 발생한 미지급금을 제10차 특별협정이 종료된 이후인 2020년도 방위비분담금으로 지급할 수 없다. 실제로 거의 매년 감액 편성과 불용액에 따른 미지급금이 발생했지만 미국이 이의 지급을 공식 요청한 적이 없으며, 한국 정부가 이를 지급해 주기 위해 별도의 예산을 편성한 적도 없다. 정부가 2020년 군사건설비와 군수지원비로 지급한 4307억 원이 미지급금에서 지급한 것이라고 공식 밝힘으로써, 오로지 문재인 정권만 주지 않아도 되고 전례도 없는 미지급금까지 미국에 챙겨주는 한편 이를 2020년도 방위비분담금 총액에서 누락시켜 마치 2020년도 방위비분담금이 동결된 것인 양 국민을 속이고 있는 것이다. 2020년도 방위비분담금은 인상률(41%)과 인상액(4307억 원)에서 역대 단연 최고다.
둘째, 인상율 13.9% 중 인건비 인상률 6.5%는 거짓이다
방위비분담금 인건비 최저배정비율을 75%에서 85%로 상향 조정하는 데 따른 6.5%, 675억 원(외교부 보도자료, 2021.3.10)의 2021년도 방위비분담금 인상 요인이 발생하는지를 밝히기 위해서는 2020년도 한국인 근로자 인건비 총액과 한미 간 분담비율에 따른 한국 부담 액수(한국인 근로자 인건비 총액의 75% 이상, 2019년도 89%), 2020년도 방위비분담금 인건비 배정액(한국인 근로자 인건비 총액의 75~85%와 동일)과 집행액 등이 밝혀져야 한다.
그러나 2020년도는 특별협정 공백 기간이자 무급휴직 등으로 방위비분담금이 정상적으로 집행되지 못한 해다. 따라서 2021년도 방위비분담금 인건비 인상률을 산정하기 위해서는 2020년도 방위비분담금 인건비 배정액 등이 밝혀져야 하지만 국방부는 이 액수를 특정하기 어렵다고 밝혔다(평통사 정보공개청구에 대한 국방부 답변2020.10.30). 국방부 주장이 사실이라면 정부는 정확한 근거 자료도 없이 6.5%, 675억 원이라는 2021년도 인건비 상승분을 산정해 냈다는 비판을 면할 수 없다.
▲ 인건비 증가율 6.5%는 거짓 간단한 수식조차 틀리며 2배 이상 부풀린 인건비 인상률 ⓒ 평화와통일을여는사람들
또한 정부가 주장하는 인건비 6.5%와 675억 원의 인상 요인이 발생하기 위해서는 2020년도 한국인 근로자 인건비 총액이 6750억 원이 되어야 한다(6750×0.85-6750×0.75=675억 원). 그러나 6750억 원은 2019년도 한국인 근로자 인건비 총액 5641억 원('2019 연례집행보고서', 주한미군)의 1.2배로 1109억 원이나 부풀려진 액수이며, 2020년도 한국인 근로자 인건비 추정치 5707억 원(2019년보다 137명 줄어든 근로자 수, 평통사 정보공개청구에 대한 국방부 답변, 2021.4.2.)와 2.8% 임금 인상률(주한미군 한국인 노조 확인)의 약 1.18배로 1043억 원이나 부풀려진 액수다.
그러나 정부는 2020년도 방위비분담금 총액 1조389억 원에 인건비 상승률 6.5%를 적용해 2021년도 인건비 상승분 675억 원을 산정했다. 이런 계산 방식은 인건비 인상률을 2배 이상 늘린다. 전체 방위비분담금 총액에서 인건비가 차지하는 비율이 통상적으로 평균 40% 안팎(2019년도는 48%)이기 때문이다. 정부가 주장하는 인건비 상승률 6.5%는 최소 2배 이상 부풀려진 것이다.
▲ 방위비분담금 구성항목 인건비는 통상 방위비분담금의 40% ⓒ 평화와통일을여는사람들
한편 한미는 방위비분담금 총액을 소요에 기반해 산정하지 않는다. 한미 간 협상을 통해 총액에 먼저 합의한 후 그 총액을 인건비, 군사건설비, 군수지원비로 배정한다. 따라서 인건비 인상률을 별도로 계산해 이를 전체 인상률에 덧붙이지 않는다. 이러한 인상률 산정 방식은 방위비분담금 역사상 처음 있는 이례적인 일이다. 인건비 최저 배정비율 상향 조정에 따라 한국 부담 액수와 비율이 늘어나 방위비분담금 중에서 인건비 배정 액수와 비중을 늘릴 필요가 발생하더라도 군사건설비나 군수지원비 배정 비중과 액수를 낮추면 방위비분담금 총액을 늘릴 필요가 없기 때문이다.
이렇듯 정부가 주장하는 2021년 675억 원, 6.5%의 방위비분담금 인건비 인상 요인은 객관사실에 부합하지 않는다. 결국 675억 원의 인건비 상승은 트럼프 정권이 요구했던 50% 인상률을 맞추기 위해 역으로 꿰맞춘 것으로 볼 수밖에 없다. 2020년도에 근거 없이 올려준 4307억 원(41.5%)과 2021년도에 근거를 제대로 밝히지 않은 채 올려주는 675억 원(6.5%)를 더하면 4982억 원으로 2019년도 방위비분담금 1조389억 원의 48%에 달한다. 제11차 특별협정 기간의 사실상 첫해인 2021년도에 맞춰 50%, 5195억 원에 약간 못 미치는 액수를 올려주는 것이다.
셋째, 결국 미국이 이중의 방위비분담금 인상 효과를 누리도록 하려는 것
6차 특별협정(2005년)은 인건비 배정비율 하한선을 71% 이하로, 9차 특별협정( 2009년)은 71% 이하에서 75% 이하로, 10차 특별협정(2019년)은 75% 이상으로 상향 조정해 왔고, 그때마다 정부와 국회는 한국인 노동자 고용안정에 기여하게 되었다고 평가해 왔다. 그러나 2007년, 2014년, 2018년의 무급휴직 위협, 2020년의 최초 무급휴직 단행 사례에서 보듯이 인건비 최저배정비율 상향 조정이 한국인 노동자의 고용안정에 기여하게 되었다는 정부와 국회의 평가는 잘못이었음이 판명됐다.
한국인 노동자 고용안정을 가장 크게 위협했던 2020년 무급휴직이 인건비 배정비율 하한선을 75% 이상으로 올린 10차 특별협정 하에서, 특히 인건비 최저배정비율을 89%까지 최고로 올린 2019년 후 발생했다는 사실은 인건비 최저배정비율 상향 조정이 한국인 노동자의 고용안정에 전혀 기여하지 못하고 있음을 잘 말해 준다.
인건비 최저배정비율 하한선은 85%로 상향 조정한 후에도 한국인 근로자 무급휴직과 관련한 상황은 개선되지 않을 것이다. 이번 제11차 특별협정처럼 체결이 지연될 경우 주한미군은 또다시 자신들이 부담해야 할 한국인 노동자 인건비 15%의 재정을 확보하지 못했다는 핑계를 대며 무급휴직 위협을 가하고 2020년 무급휴직 사례처럼 한국 정부가 선지급하고 나중에 보전받는 상황을 재연할 가능성을 배제할 수 없다. 이에 2020년 무급휴직 사례와 특별협정에 한국인 근로자 인건비 선지급을 명문화한 것은 오히려 미국이 한국인 근로자 인건비 지급에 관한 스스로의 의무를 다하지 않고 한국에 떠넘기고 한국 정부가 이를 떠안은 잘못된 선례를 정당화해 준 것이다.
한편 눈여겨보아야 할 지점은 인건비 최저배정비율 상향 조정이 미국의 주한미군 한국인 근로자 인건비 부담을 크게 낮춘다는 사실이다. 2019년도에 한미는 주한미군 한국인 근로자 인건비를 각각 88.7%와 11.3%로 분담했다. 2018년에 미국은 규정보다 많은 35%를 분담해 2010억 원을 부담했던 것을 2019년도에 11%로 미국의 분담비율을 낮춰 부담 액수를 637억 원으로 낮춤으로써 전년 대비 무려 1373억 원이나 부담을 경감시킬 수 있었다(2018년/2019년 '방위비분담금 연례 집행보고서, 주한미군). 이는 2019년도 방위비분담금 인상액 787억 원의 1.7배가 넘는 큰 액수로 미국은 사실상 약 2160억 원, 22.5%의 방위비분담금의 인상 효과를 누릴 수 있었다.
▲ 협정 서명식 규탄하는 평통사 회원들 11차 방위비분담특별협정 서명이 열린 4월 8일, 외교부 정문에서 '거짓과 기만으로 점철된 11차 협정 서명을 멈춰라'라며 규탄 ⓒ 평화와통일을여는사람들
이를 제11차 특별협정 기간(2020~2026년)에 적용하면 다음과 같다. 최근 10년 간 한국인 근로자 평균 수(8721명)와 평균 임금 인상률(1.84%)을 적용해 2021~2025년 기간의 인건비 총액을 계산하면 총 3조659억 원이다. 여기에 한국 부담비율 75%와 85%를 적용해 그 차액을 구하면 총 3066억 원(2021년 591억, 2022년 602억 원, 2023년 613억 원, 2024년 624억 원, 2025년 636억 원)으로, 이 액수만큼 미국은 한국인 근로자 인건비 부담 비용을 감축할 수 있게 된다.
이는 동 기간에 한국이 제11차 특별협정에 따라 올려주어야 하는 액수는 총 4507억 원(2021년 1444억 원, 2022년 639억 원, 2023년 761억 원, 2024년 807억 원, 2025년 856억)의 약 68%에 달한다. 결국 인건비 배정 하한선 75%를 85%로 상향 조정함에 따라 주한미군은 제11차 특별협정에 따른 방위비분담금 인상액을 거의 2배 가까이 챙기는 셈이 된다. 그만큼 주한미군이 미 의회로부터 확보해야 할 예산을 줄여주거나 확보한 예산을 작전 분야 등으로 전용해 사용할 수 있게 해주는 것이다.
인건비 최저배정비율 상향 조정으로 방위비분담금 중 인건비 배정액이 늘어나 군사건설비나 군수지원비가 줄어들면 미국에는 같은 액수(방위비분담금 총액)가 쥐어지기 때문에 미국에 혜택이 간다고 할 수 없다는 주장이 있을 수 있다. 그러나 이는 착시현상에 불과하다. 미국이 부담하는 한국인 근로자 인건비는 미 의회에서 주는 미국 예산으로 최저배정비율 상향 조정으로 미국 부담 예산이 줄면 그것은 미국 예산을 그만큼 줄여주는 효과를 낳는다.
그렇다고 해서 이 절감 예산이 방위비분담금으로 환류되는 것도 아니다. 만약 환류된다면 미국이 방위비분담금의 일부를 내는 앞뒤가 맞지 않는 상황이 되어 버린다. 미국 예산과 방위비분담금은 명확히 구별되는 돈이다. 만약 미국이 방위비분담금 중 인건비 최저배정비율 상향 조정으로 군사건설비와 군수지원비가 줄어들어 부족하게 되면 미국은 2020년 사례처럼 방위비분담금 미지급금을 받아내거나 2021년 사례처럼 인건비 인상 명목의 방위비분담금 인상액을 더 받아내는 등 방위비분담금을 더 받아내려고 하지 미국 예산으로 방위비분담금을 충당해 군사건설비와 군수지원비로 사용할 가능성은 100% 없다. 설령 주한미군이 자체 예산을 군사건설비와 군수지원비로 사용하더라도 독자적으로 예산을 운용하지 이를 굳이 방위비분담금으로 편성해 한국의 협의 대상으로 만들고 그 용도를 제한받는 바보짓을 할 리 없다.
한편 주한미군이 군사건설비와 군수지원비가 부족한 경우는 결코 발생하지 않는다. 오히려 남아돌아 오랫동안 축적해 온 결과 총액 기준 1조 원 이상의 미지급금이 지속적으로 발생하고 있다. 이에 주한미군은 2020년에 이어 2021년과 그 이후에도 미지급금을 다시 청구할 가능성이 높다. 그렇지만 앞서 설명한 대로 매 특별협정 기간에 발생한 미지급금을 매 특별협정이 종료된 후 청구하는 것은 불법이다.
이렇듯 제11차 특별협정의 인건비 최저배정비율 상향 조정과 무급휴직 시 한국의 선지급 명문화가 한국인 근로자 고용안정을 최종적으로 보장해 주지 못하는 반면에 미국의 재정적 이익을 2중으로 늘려주고 한국에게는 불필요하고 과도한 부담을 지게 한다는 점에서 이를 두고 제도 개선이라고 말할 수 없다.
이에 방위비분담금 결정 방식을 소요 기반 방식으로 전환해 인건비를 포함해 모든 소요를 한국이 직접 심사/결정하고 한국 정부가 직접 계약자로 되어 계약을 집행하며 타당성이 없는 소요 제기에 대해서는 단 한 푼도 주지 않고 집행에 대한 사후 검증을 할 수 있어야만 진정한 의미의 제도 개선이 이루어진 것이라고 할 수 있다.
넷째, 2021년 이후 인상률이 13.9%+α, 5.4+α%, 국방예산 증가율+α로 될 수도
국방부는 2020년도 방위비분담금으로 선지급한 4307억 원의 군사건설비와 군수지원비를 미집행 방위비분담금에서 지급한 것이라고 공식 밝혔다. 그렇다면 한국이 제11차 특별협정 기간에 미지급 방위비분담금을 미국에 분할 지급할 가능성을 배제할 수 없으며, 그럴 경우 동 기간 방위비분담금 인상액과 인상률은 급증하게 된다.
이에 따라 국방부가 밝힌 2019년 말 기준 미지급 방위비분담금 9989억 원 중에서 2020년도 방위비분담금으로 미국에 지급해 준 4307억 원을 제외한 약 5682억 원을 향후 5년에 걸쳐 매년 1000억 원씩 추가 지급해 준다고 가정하면 방위비분담금 인상 액수는 2021년도 1444억 원에서 2444억 원으로, 2022년도 639억 원에서 1639억 원으로, 2023년도 761억 원에서 1761억 원으로, 2024년도 807억 원에서 1807억 원으로, 2025년도 856억 원에서 1856억으로 늘어난다.
이에 따라 인상률 또한 2021년도 13.9%에서 23.5%로, 2022년도 5.4%(2021년도 국방예산 증가율)에서 13.9%로, 2023년도 6.1%(국방중기계획 상 국방예산 증가율 추정치)에서 14.1%로, 2024년도 6.1%에서 13.7%로, 2025년도 6.1%에서 13.2%로 2배 이상 늘어난다. 만약 4,307억 원을 제외한 잔여 미집행금 5000여억 원을 미국에 지급해 준다면 제11차 특별협정에 따른 인상액 합계 4507억 원을 상회한다. 배꼽이 배보다 큰 형국이다.
▲ 정부 논리대로 하면 방위비분담금 인상률은 두배로 폭증 정부가 미지급금을 마저 미국에 주겠다면 방위비분담금 인상률은 두배이상 폭증하게 되어 있다. ⓒ 평화와통일을여는사람들
이와 같은 불법부당한 대미 방위비분담금 퍼주기가 현실로 되지 않기를 바라지만 문재인 정권이 역대 어느 정권보다도 미국의 요구에 충실하고 미국의 요구를 선선히 들어주고 있다는 점에서 기우가 현실로 될 가능성은 얼마든지 있다.
이로써 미국은 6년 동안 제11차 특별협정에 따라 한국으로부터 받게 될 총 7조6863억 원, 2021년도에 추가로 소급해 받게 될 2020년 방위비분담금 약 4307억 원의 군사건설비와 군수지원비, 인건비 배정 비율 하한선 상향 조정에 따른 최소 약 3066억 원의 비용 등 약 8조4236억 원을 챙기게 된다. 여기다가 제11차 특별협정 기간에 미국이 추가로 챙겨 갈 가능성이 있는 미지급금 방위비분담금 5000억 원까지 더하면 무려 약 8.9조 원에 달한다. 이는 연평균 1.5조 원이나 된다.
한국은 매년 방위비분담금 이외에도 미국에 각종의 직·간접 지원비를 지원해 주고 있다. 그 액수는 방위비분담금 포함해 2015년 기준 5.4조 원(<국방백서 2018>), 2018년 기준 2.9조 원(<국방백서 2020>)이나 된다. 여기에는 탄약시설시지원비, 미군기지 환경오염정화비, 기지임대료 등이 빠져 있거나 저평가되어 있다. 이러한 액수를 정상화하면 한국은 매년 평균 약 4조 원을 상회하는 비용을 주한미군에 지원해 주고 있는 셈이다.
(다음 편 "전례없는 미국의 '갈취', 국회가 막아야 한다"로 이어집니다)
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