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▲ 정부가 코로나19 엔데믹(endemic·풍토병으로 굳어진 감염병) 전환 로드맵을 발표한 3월 29일 오후 인천국제공항 제1여객터미널 코로나 검사센터 앞에 한 시민이 앉아 있다. ⓒ 연합뉴스
코로나19 팬데믹 4년 차, 이제야 마스크를 벗을 수 있게 됐다. 지난 3년간 5명 중 3명이 코로나19에 걸렸고, 10명 중 9명은 2회 이상 백신을 맞았다. 감염과 백신접종에 따른 면역으로 코로나19 재감염 평균 소요 기간은 기존 5개월에서 최근에는 10개월까지로 늘어났다. 백신 접종과 치료제 투약으로 감염환자의 중증화율과 치명률 역시 코로나19 발생 초기 대비 20분의 1 이하로 떨어졌다.
치료제도 백신도 없던 팬데믹 초기, 마스크와 손소독제는 개개인이 바이러스에 대응하는 유일한 수단이었다. 각국 정부는 막대한 사회경제적 영향을 무릅쓰고 봉쇄(록다운)와 국경통제를 단행했다. 진단키트의 빠른 개발 덕분에 확진자를 가려내 격리하고 더 많은 감염을 막았지만, 진짜 '게임 체인저'는 백신과 치료제였음을 이제는 모두가 알고 있다.
세계보건기구(WHO)는 오는 4월 말 코로나19의 팬데믹 해제 여부를 결정한다. 각국 정부는 코로나19 백신을 계절 독감 백신처럼 정기적으로 접종하는 방안을 검토 중이다. 이 와중에 모더나의 백신 가격 인상 소식이 들려왔다. 엔데믹 시기에도 백신의 생산과 분배를 둘러싼 격전이 지속되리라는 점을 똑똑히 보여주는 소식이다.
▲ 지난 1월 9일 모더나는 미 연방정부와 맺은 계약이 올해 종료되고 민간 부문과 계약을 시작하면 1회분 당 최고 130달러(17만 원)까지 백신 가격을 인상할 계획이라고 밝혔다. ⓒ 셔터스톡
지난 1월 9일 모더나는 미 연방정부와 맺은 계약이 올해 종료되고 민간 부문과 계약을 시작하면 1회분 당 최고 130달러(17만 원)까지 백신 가격을 인상할 계획이라고 밝혔다. 지난해 연방정부와 계약한 가격 26.36달러(3만 5000원)에 비해 5배나 높고, 초기 최저 가격 15.25달러(2만 원)에 비하면 8.5배 인상하는 셈이다.
비판을 의식한 듯 스테판 방셀 모더나 최고경영자(CEO)는 "백신 가치를 고려하면 적정한 가격이라고 본다"라고 덧붙였다. 그러나 백신 가치가 상승한 게 아니라 이전보다 줄어들 매출액을 보전하기 위한 조치라는 게 더 정확한 설명일 것이다. 만일 코로나19 백신을 계절 독감 백신처럼 정기적으로 맞게 된다면 늘어날 매출액을 감안해 가격을 인하할지는 알 수 없다.
모더나의 가격 인상 행보는 화이자의 선례를 그대로 따른 것이다. 지난해 말 2가 백신 접종이 시작되면서 화이자 역시 2023년 민간 부문과 계약할 백신 가격을 최고 16만 원까지 인상하겠다고 예고했다. 화이자와 모더나의 발표는 미국 내 가격에 관한 것이지만, 다른 나라에 대한 공급 가격 역시 뒤따라 인상할 가능성이 높다.
미국은 정부가 의약품 가격을 규제하지 않기 때문에 제약사가 '자유롭게' 약값을 결정한다. 하지만 수억, 수십억 원대 초고가 신약의 등장과 인슐린 같은 오래된 약의 가격 폭등으로 인해 코로나19 팬데믹 이전부터 약값, 나아가 제약산업에 대한 통제는 주요한 사회정치적 의제가 됐다. 지난 3월 22일 버니 샌더스 미 상원 보건위원장은 모더나 CEO를 청문회에 세워 가격 인상 계획 철회를 요구했고, 시민사회단체들도 비난의 목소리를 높이고 있다.
공적 의료보장 제도가 부실한 미국이지만 코로나19 백신은 정부가 직접 구매해 모든 사람에게 무료로 제공해 왔다. 만일 정부의 무상접종 프로그램이 종료되고 백신 가격까지 치솟으면 저소득층은 백신을 맞기 어렵다. 민간보험은 보험료에 따라 보장범위가 다르기 때문에 가입한 보험이 백신 접종을 보장하지 않기도 하고, 보험료 부담으로 보험에 가입하지 못한 사람도 상당수다. 민간보험사들이 지출 증가를 이유로 보험료를 인상할 가능성도 있다.
화이자와 모더나는 지난 2021년에도 부스터 샷(3차) 접종의 효과와 필요성을 주장하면서 "백신 가치가 상승했다"라며 가격을 인상한 바 있다. 전 세계적으로 백신 물량이 부족한 가운데 백신을 선구매한 고소득 국가와 코백스 퍼실리티에 의존하던 저소득 국가 사이 백신 불평등이 극에 달하던 시점이다. 코백스 퍼실리티는 코로나19 백신 공동 분배를 위한 다국적 프로젝트지만 백신 물량을 충분히 확보하지 못했다.
테워드로스 아드하놈 거브러여수스 WHO 사무총장이 "아직 취약집단에 대한 1차 접종도 마치지 못한 나라들이 있다"며 부스터 샷 '모라토리엄(일시정지)'을 선언하고, 미 연방정부의 방역 정책을 이끌던 앤서니 파우치 박사가 "화이자가 아니라 질병통제예방센터(CDC)와 식품의약국(FDA) 말을 들으라" 호소했지만 제약사의 끈질긴 홍보 앞에서는 힘을 쓸 수 없었다.
델타 변이의 확산과 정체된 접종률, 사회정치적 압력 속에서 미국과 한국을 포함한 고소득 국가들은 부스터 샷 접종을 시작했다. 백신을 둘러싼 권력의 중심이 미국 정부도, WHO 사무총장도 아닌 제약산업에 있음을 똑똑히 보여준 사건이었다.
공적 지원 없이는 백신 개발 못 해
▲ 화이자의 코로나19 백신은 애초 독일 기업 바이오앤테크가 개발했고, 바이오앤테크는 백신 개발과 생산을 위해 독일 정부로부터 막대한 재정을 지원받은 바 있다. ⓒ 셔터스톡
코로나19 팬데믹 이전까지 모더나는 제약사가 아닌 바이오기업으로 분류될 만큼 신약 개발 실적이나 의약품 생산·판매 실적이 전혀 없었다. 코로나19 백신의 경우 애초 NIH-모더나 백신으로 불리며 미 국립보건원(NIH)과 공동으로 연구개발을 진행했고, 가장 많은 재정이 소요되는 임상시험 수행과 생산시설 확보까지 모든 단계에서 미국 정부로부터 막대한 지원을 받았다.
모더나는 한국 정부를 포함해 각국 정부가 공여한 감염병대비혁신연합(CEPI)으로부터도 코로나19 백신 개발과 생산을 위한 자금을 지원받았다. 모더나 CEO를 5조 원대 부자로 만들어 준 이 백신이 사실 '모더나 백신'이 아니라 '세금 납부와 임상시험에 참여한 사람들의 백신'이라는 주장이 나오는 배경이다.
모더나와 달리 화이자는 공적 지원을 받지 않았다는 주장도 있다. 정확히는 화이자-바이오앤테크 백신이라고 불러야 할 이 백신은 애초 독일 기업 바이오앤테크가 개발했고, 바이오앤테크는 백신 개발과 생산을 위해 독일 정부로부터 막대한 재정을 지원받은 바 있다. 막대하다'는 게 어느 정도인지 궁금한 독자가 있다면, 어떤 제약사도 백신을 개발하고 생산하는 데 든 비용 중 정부로부터 지원받은 금액의 비중을 투명하게 공개하지 않는다는 사실을 언급하고 싶다.
다만 미국 정부가 모더나의 백신 개발과 생산에 지원한 금액은 최고 60억 달러(7조 9100억 원)로 추산되고, "정부로부터 어떤 지원도 받지 않았다"며 시치미를 떼는 화이자가 주장하는 자체 투자 비용은 20억 달러(2조 6400억 원)라는 점은 알아두자. 바이오앤테크가 독일 정부로부터 지원받은 금액은 코로나19 팬데믹 이후에만 5억 유로(7219억 원)로 추산된다.
화이자든 모더나든 다른 어떤 제약사든, 백신의 효과가 검증되고 사용이 허가되기도 전에 이미 선구매 계약이라는 방식으로 한국을 포함한 각국 정부로부터 충분한 수요를 보장받은 사실도 빠뜨려서는 안 된다. 백신 개발·생산과 관련한 임상적·재정적 위험을 각국 시민들과 정부, 나아가 국제사회가 대신 나누어졌다는 의미다.
사실 어떤 의약품도 공적 지원 없이는 존재할 수 없다. 기초연구부터 개발, 임상시험, 생산과 허가, 유통과 사용에 이르기까지 의약품이 세상에 나오는 데 드는 다양한 재정적, 제도적 비용은 정부와 사회가 감당한다. 의약품 개발과 생산의 주체를 '제약산업'이 아닌 '의약품 생산체제'라는 관점에서 봐야 하는 이유다.
제약산업에 의한 생산과 정부에 의한 규제라는 이분법을 넘어, 직접적인 의약품의 생산과 그것을 가능케 하는 재원 조달, 규제 등 정책과 제도를 함께 포괄적으로 이해할 때 비로소 상품으로서 의약품 이전에 공중보건 재화, 나아가 사회적 재화로서 의약품을 바라볼 수 있는 길이 생긴다.
필요한 의약품이 개발·생산되고 필요로 하는 사람이 이를 어려움 없이 사용하는 것은 의약품 생산체제의 본질이다. 이를 위한 사회적 비용은 기꺼이 치를 수 있다. 문제는 엄청난 사회적 비용에도 불구하고 필요에 따른 공평한 분배가 아니라 제약기업의 수익 극대화로 귀결된다는 점이다.
백신의 불평등한 분배로 인한 팬데믹 종식의 지연 역시 우리가 치른 사회적 비용이다. 이러한 비용의 사회화, 이익의 사유화는 전 세계적으로 의약품 생산체제가 전적으로 민간 기업에 의존하고 있기 때문에 가능하다.
백신 주권, K-글로벌 백신 허브가 대안?
▲ 미국 정부와 마찬가지로 한국 정부도 코로나19 팬데믹 초기부터 치료제와 백신 개발과 생산을 위해 민간 기업에 전폭적인 지원을 해왔다. ⓒ 셔터스톡
전 국민 건강보험이 있는 한국의 상황은 미국보다 나을까. 한국 정부가 수입한 개별 백신의 단가는 알려져 있지 않지만, 2021년 질병관리청 자료에 따르면 7900만 명분의 코로나19 해외 백신 도입 비용은 3조 8067억 원으로 평균 단가는 4만 8000원 정도다. 미국 정부가 모더나와 계약한 가격보다는 비싼 셈이다. 정부가 백신을 직접 구매해 무료로 제공함으로써 시민들은 비용을 지불하지 않았다는 점은 미국과 동일하다.
정부의 코로나19 예방접종 지원이 중단된다고 가정해 보자. 지난 3월 29일 정부가 발표한 코로나19 엔데믹 로드맵에 따르면, 올해는 전 국민 무료접종을 유지하지만 엔데믹 전환 이후에는 계절 독감과 마찬가지로 필수접종 대상자만 무료로 접종할 수 있다. 한국의 건강보험이나 민간보험 모두 감염병 예방을 위한 백신 접종을 보장해 주지 않기 때문에 시민들은 전액 자부담해야 한다. 정부의 가격 규제 역시 작동하지 않는다.
그간 무료로 접종했던 코로나19 백신 추가접종에 앞으로는 회당 16만 원(혹은 그 이상)을 지불해야 한다면, 과연 누가 주저 없이 접종할 수 있을까? 사회경제적 불평등 역시 불을 보듯 뻔하다.
모더나의 백신 가격 인상 소식이 전해지자 국내 언론은 수입 가격이 인상될 가능성을 우려하면서도 미국 언론과는 확실히 다른 관점을 보여줬다.
아무래도 희망 사항 같아 보이지만, 화이자와 모더나 백신의 가격 인상이 후발 주자인 SK바이오 백신의 부진한 판매 실적을 상쇄할 기회라는 분석이나, 정부가 화이자나 모더나 대신 SK바이오 백신을 더 많이 구매해야 한다는 주장도 있었다.
SK바이오 백신이 시판된 지 갓 반년이 지났을 뿐 아니라 여전히 여러 국내 기업이 코로나19 백신을 개발 중인 상황에서 정부가 무상접종을 중단할 가능성은 낮다고 점치기도 했다. 마치 국내 제약기업의 성공이 곧 한국 사회 전체의 성공이라는 식이다.
미국 정부와 마찬가지로 한국 정부도 코로나19 팬데믹 초기부터 치료제와 백신 개발과 생산을 위해 민간 기업에 전폭적인 지원을 해왔다. 결과는? 우리는 정부가 선구매까지 해준 SK바이오 백신의 가격이 얼마인지조차 알지 못한다. 셀트리온의 코로나19 치료제 개발을 지원한 질병관리청은 셀트리온과 공동으로 특허권을 갖게 됐지만, 치료제 가격 결정 기전을 투명하게 공개하지도 않고, 후발 생산자들이 기술을 활용할 수 있도록 특허권을 공유하지도 않았다.
최근 검찰이 문재인 정부 당시 코로나19 치료제와 백신 개발 기업에 대한 지원 과정에서 부당행위가 있었는지 조사에 나섰다고 알려졌다. 하지만 윤석열 정부에서도 보건 안보, 글로벌 바이오헬스 중심 국가라는 목표하에 민간 기업을 지원하는 정책들은 대동소이하게 유지되고 있다. 문재인 정부에서 주창한 백신 주권, K-글로벌 백신 허브라는 정책 목표의 연장선이다.
백신을 개발하고 생산하는 건 제약기업이고, 정부는 시장의 실패를 교정하는 역할에만 머물면 된다고 하는 관념은 우리에게 너무나 익숙하다. 코로나19 상황에서 제약기업에 대한 정부의 전방위적인 지원은 코로나19라는 감염병 팬데믹이기 때문에 정당화될 수 있다는 주장 역시 여기에 해당한다.
놀랍게도 현실에서 정부의 역할은 여기서 그치지 않는다. 기초연구는 실패할 확률이 높기 때문에, 임상시험은 비용이 많이 드니까, 생산시설은 규모의 경제가 필요해서 등등... 심지어는 개발조차도 민관협력을 통해 성공 가능성을 높일 수 있다는 이유로 정부는 민간 기업을 지원해 왔다. 그 수단도 재정 지원을 넘어 세제·금융 혜택, 규제 완화, 심지어 민간 기업이 활용할 수 있도록 정부가 직접 생산시설까지 만들어 빌려준다.
모든 권력이 제약산업 수중에 있어
▲ 2022년 7월 13일 윤석열 대통령이 서울 중구보건소에서 화이자 백신으로 코로나19 4차 예방접종을 하고 있다. ⓒ 연합뉴스
정부가 설립해 운영하는 '공공제약사'가 이미 여러 곳 존재한다는 사실을 알고 있는 독자가 얼마나 될까? 산업통상자원부, 보건복지부, 지방정부 등 소관 관청도 다양하지만, 공중보건이 아닌 산업육성 목적이라는 점은 동일하다.
제약산업에 대한 정부의 지원이 이미 이렇게나 많다면, 추가로 특허권과 같은 지식재산권 독점에 더해 자료독점이니 시장독점이니 하는 규제를 통한 독점까지 보장해 줘야 할 이유가 대체 뭐란 말인가? 혁신에 대한 보상이라는 이유로 정당화되고 있는 이러한 인위적 독점이야말로 제약산업이 가진 권력의 근간이다. 정부가 이렇게 막대한 비용을 들이고도 그 결과 발생하는 이익은 온전히 제약산업의 수중에 돌아간다면 정부는 배임을 하거나, 적어도 직무태만을 하고 있는 것이 아닐까?
꼬리에 꼬리를 무는 질문을 하다 보면 의약품 시장은 물론 시장 실패 교정을 표방하는 정부까지 사실상 의약품 생산체제 전체가 실패했다는 결론에 이르게 된다. 체제의 산물인 의약품의 가격과 분배는 물론이고, 체제를 유지하는 데 들어가는 비용과 수익의 분담과 배분까지 모든 권력이 제약산업의 수중에 있다. 제약산업의 '비용의 사회화, 이익의 사유화' 전략에 따른 사회적 '이중 지불'의 문제는 코로나19 팬데믹에 이르러 기어코 한계에 다다랐다.
어떤 의약품을 어떻게 개발·생산하고 공급할지와 같은 중요한 사회적 결정을 지금처럼 민간 기업의 손에만 맡겨둘 것인가? 국익의 이름으로 사실은 제약산업의 이익에 복무하는 정부를 마냥 믿고 있을 것인가? 대안은 정부와 산업 모두에 대한 시민들의 감시와 요구, 곧 사회적 통제를 통한 의약품 생산체제의 공공성 강화일 수밖에 없다. 대안적 체제를 만드는 일이 하루아침에 이루어질 리 없으니 더 늦기 전에 운동과 정치를 시작해야 한다.
▲ 김선 / 시민건강연구소 국제연대연구센터장 ⓒ 김선
필자 소개 : 이 글을 쓴 김선은 보건경제학 박사로서 시민건강연구소 국제연대연구센터장, 한국민중건강운동 코디네이터로 활동하고 있습니다. 국제의약품구매기구 시민사회 대표단 핵심 자문이기도 합니다. 연구자-활동가, 국내-국제의 구분을 넘어 연대를 통한 연구와 운동을 실천합니다. 관심 영역은 건강보장 제도, 의약품 생산 체제, 무역과 건강, 이주와 건강이며, 정치경제와 공공성의 관점에서 건강 불평등을 연구합니다.