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총선을 앞두고 각 당의 쟁투가 한참이다. 정치세력 간 이합집산과 후보 공천을 둘러싼 격한 갈등을 보면서 우리가 채택하고 있는 선거제도가 과연 대의민주주의를 잘 작동시키는 것인지 묻게 된다. 선거에 대해 누군가는 적극적인 참여로 임하고 누군가는 냉소와 무관심으로 일관하지만, 이 모든 것이 합쳐져 국회 구성으로 이어진다. 하지만 어떤 선거제도를 거치느냐에 따라 결과는 많이 달라질 수 있다.
대의민주주의를 도입한 이래 주권자들은 때가 되면 자신의 대표자를 뽑고 있지만, 선출된 그 면면이 한국 사회를 제대로 반영하지 못하고 있다는 평가가 뒤따랐다. 선거제도가 표심을 심하게 왜곡하고 있기 때문이다. 시민의 의사를 더 잘 대변할 수 있도록 선거제도를 개선하는 것이 한국 정치개혁의 핵심과제로 자리 잡은 이유일 것이다.
득표한 만큼 국회 의석을 나눠 유권자가 행사한 표의 비례성을 높이고, 의회에 다양한 정치세력이 진출할 수 있도록 해야 한다는 주장이 지난 10여 년 동안 커져 왔다. 시민사회 운동은 이를 제도화하는 활동의 중심에 있었다. 비례대표 의석을 늘리고, 선거연령을 낮추는 것도 주요 과제였다. 시민사회 운동은 거리에서, 국회에서, 그리고 온라인에서 이런 방향의 제도 개혁을 촉구했다.
4년 전 선거연령 인하와 함께 준연동형 비례제라는 선거제도가 도입되었을 때, 시민사회 운동은 매우 미흡한 수준이나마 첫걸음을 떼게 되었다는 것에 의미를 부여했다. 그러나 준연동형 선거제는 거대 양당이 위성정당을 만들면서 첫걸음도 못 떼고 주저앉았다.
4년 전 총선 결과는 모두가 아는 대로이다. 거대 양당의 위성정당 동원 전략은 비판을 받을지언정 대단히 효과적이었다. 위성정당이 제도 도입의 취지에 반하며, 자발적인 정치결사체로서 존립할 수 있는 독자 정당이 아니라는 것을 잘 아는 유권자들도 위성정당을 선택했다. 더불어시민당이 합쳐진 더불어민주당은 180석, 미래한국당이 합쳐진 미래통합당은 103석을 가져가 양당이 300석 중 283석을 차지했다. 두 당의 실제 득표율은 67.1%였지만 전체 의석의 94.3%를 차지했다.
위성정당에 사과했던 민주당 또...
▲ 녹색정의당, 참여연대, 경실련 등 주최로 지난 12일 오후 서울 종로구 헌법재판소 앞에서 '거대양당의 위성정당 등록 승인 처분의 위헌성에 대한 헌법재판 청구 기자회견'이 열리고 있다. ⓒ 이정민
가장 큰 피해는 연동형 비례제 도입에 가장 애썼던 정의당이 입었다. 정당 득표율은 9.67%였지만, 비례 5석에 지역구 1석을 합쳐 전체 의석 2%에 해당하는 6석을 얻는 데 그쳤다. 선거 이후에는 연동형 비례제라는 선거제 도입에 총력을 기울인 것이 패착이라는 안팎의 평가를 받아야 했다. 내홍의 와중에 있던 녹색당은 민주당의 위성정당 참여를 둘러싼 논란까지 더해져 더욱 위태로워졌다.
위성정당의 출현은 비례성을 높이자던 제도 개선의 취지를 완전히 무력화시켰을 뿐만 아니라, 거대 양당의 독점을 대폭 강화하고 군소정당들에게는 피해를 주는 후과를 남겼다.
이러한 결과는 위성정당을 막지 못하고 비례대표 의석 확대도 없었던 흠결 있는 제도 설계의 문제, 제도가 뿌리내리기엔 양당 중심성이 강한 한국의 정치체제와 정치문화, 오로지 상대에 대한 심판이라는 진영 대결판이 되어 버린 선거 등 그 어딘가에 문제가 있었기 때문일 것이다.
국회는 현행 선거제의 문제를 진단하고 첫 단추부터 제대로 적용하지 못한 선거제도를 어떤 식으로든 정비하고 보완해야 했다. 특히 정부 여당으로서 준연동형 비례제라는 제도를 도입해 놓고 위성정당을 만들었던 더불어민주당이 해야 할 일은 분명했다.
2020년 총선으로 강력한 집권 여당이 된 민주당은 2022년 대선을 몇 달 앞둔 시기가 되어서야 자신들의 위성정당 창당에 대해 사과했다. 민주당 이재명 대통령 후보는 "위성정당이라고 하는 아주 기상천외한 편법으로 대의민주주의 체제가 실제로 한번 작동도 못 해보고 다시 후퇴"했다며, 위성정당을 불가능하게 만드는 조치가 필요하다고 주장했다. 당시 송영길 민주당 대표도 위성 정당 방지를 위해 연동형 비례대표제와 권역별 비례대표제를 제안하기도 했다.
그리고 민주당은 2022년 대선 공약으로 "선거제 개혁으로 제3의 선택을 통한 선의의 정책 경쟁이 가능하게"라는 슬로건으로 "비례대표 확대, 비례대표제도를 왜곡하는 위성정당 금지" 등을 다시 공약했다. 당시 이 후보 공약에 대해 참여연대는 "원내 제1당인 더불어민주당이 관련 법률 개정을 통해 실천할 수 있었음에도 이행하지 않았던 것들"이라며 "약속이 현실화할지는 미지수"라고 평가했다. 당시 국민의힘 윤석열 후보는 선거제도는 물론 정치개혁에 관한 어떠한 공약도 내놓지 않았다.
국민들은 지난 선거에서 위성정당에 표를 던졌지만 '위성정당 금지'에 찬성한다는 여론이 우세했다(노컷뉴스, 2023. 11. 19). 지난해 국회 정치개혁특위가 시민참여단 500명을 대상으로 한 공론조사 결과를 보면 국민 대다수가 국회의원 선거제도를 바꿔야 한다는 점에 매우 공감하고 있으며, 비례대표를 더 늘려야 한다는 의견이 훨씬 우세해졌다는 것을 알 수 있다. 시민사회 운동의 선거제 개혁 요구도 지속되었다. 이들은 온전한 연동형 비례대표제 도입과 국회의원 정수 확대, 비례대표 의석 확대, 위성정당 재발 방지 등을 위한 법 개정을 촉구했다.
2023년 헌법재판소의 판단도 다르지 않았다. 헌법재판소는 21대 국회의원선거에 도입된 준연동형 비례대표제가 합헌이라고 결정하면서, 당시 더불어민주당과 미래통합당(현 국민의힘)의 위성정당 창당이 선거의 비례성과 투표가치의 평등을 퇴색시켰다는 점도 지적했다. 아울러 "(이 제도가) 무력화되지 않고 선거의 비례성을 확보하기 위해서는 위와 같이 연동을 차단시키는 거대 정당의 선거전략을 효과적으로 통제할 수 있는 제도를 마련하는 것이 필요"하다고 주문했다.
이미 국회에는 시민사회단체와 정의당, 민주당 일부 의원들의 노력으로 온전한 연동형 비례대표제 도입과 국회의원 정수 확대 법안이 발의되어 있었다. 위성정당 방지를 위해 지역구에 의석수 50% 이상 추천한 정당은 비례대표 의석 수도 50% 추천하는 개정안, 지역구 후보를 추천하는 정당은 비례대표 후보 추천까지 의무화하는 개정안, 위성정당에 대한 보조금 지급을 금지하는 법안 등 다수의 법 개정안이 발의되었다.
더 노골적이 된 위성정당 만들기
▲ 임태훈 군인권센터 소장이 4일 오전 서울 여의도 국회 소통관에서 기자회견을 열고 더불어민주연합의 '국민후보' 공모에 지원한다고 밝히고 있다. 이로부터 9일 뒤 임 소장은 ‘병역기피’를 이유로 서류심사에서 탈락했다.
ⓒ 남소연
하지만 몇몇 의원들의 노력에도 불구하고 위성정당을 금지시키겠다고 대통령 공약까지 내걸었던 민주당은 이러한 법안을 처리하는 데 공을 들이지 않았다. 언제나 그렇듯 정치권력이 선거제도와 같이 자신들의 이해가 걸린 문제를 스스로 내어주며 양보하는 일은 없었다.
양당은 표의 등가성을 심각하게 왜곡하는 선거제도를 활용하거나 위성정당을 동원해서 상당한 이익을 누린 수혜자라는 공통점이 있다. 노골적으로 그러한 선거제도를 고수하려는 국민의힘과, 선거제 개혁을 수차례 천명하고도 국민의힘의 반대를 명분 삼아 회피하는 민주당이 양당 구도를 이루는 국회에서 애초 선거제도 개혁은 무리한 일이었는지 모른다.
22대 총선이 다가오자 국민의힘은 준연동형 비례제 도입 이전의 병립형 선거제로 돌아가지 않으면 또 다시 위성정당을 만들 수밖에 없다는 주장을 반복했다. 이에 민주당도 마지막까지 병립형으로 다시 돌아갈 명분을 찾으려 했다. 선택지를 병립형으로 돌아가거나 현행 제도를 유지하되 위성정당을 창당하는 것에 두었다. 위성정당이 있는 준연동형 비례제는 그 이름에 걸맞은 제도로 운용할 수 없는 것이기에 두 선택지는 모두 퇴행이라 할 만한 것이었다.
여기에 더해 양당은 선거구 획정 과정에서 최종 비례대표 의석을 1석 더 줄였다. 연동형 비례제를 제대로 적용하려면 비례대표 의석 확대는 필수적이지만 그럴 생각이 없었던 것이다. 이로써 비례대표 의석은 17대 총선 당시 56석이었던 것이 이번 선거에서는 46석까지 줄어들게 되었다.
한 번이 어렵지 두 번은 어렵지 않다고 했던가. 4년 만의 선거는 또다시 위성정당 창당이라는 거대 양당의 담합으로 치르게 되었다. 추진방식은 이전보다 더 노골적이었다. 이미 두 당은 지난 선거 직후 공직선거법상 비례대표 후보자 추천과 심사, 투표 등에 관한 절차 규정을 삭제한 바 있다. 이 규정은 비례대표 추천의 투명성과 신뢰성을 확보하고 당내의 민주적 의사결정을 촉진한다는 취지로 2020년 총선 직전 도입했으나 위성정당 비례대표 후보 선출 과정에서 무력화했던 조항이다. 이번 선거 전에 중앙선관위가 절차를 법제화하려 했으나 실패했다.
거추장스러웠던 형식과 절차 규정을 제거한 마당에 양당이 만드는 것은 '위성정당'이라 보기도 어려운 변칙적인 것이 되었다. 국민의힘은 마치 당내 조직을 하나 만드는 듯했다. 양당은 당에서 위성정당 대표를 세워 내보냈고 직접 비례대표 후보 공천에 개입하는 것을 숨기지 않았다.
위성정당에 의원 꿔주기용 제명과 탈당 조처 등을 버젓이 벌였다. 4년 전 위성정당 비례대표로 선출된 후 모정당으로 옮겼다가 이번에 다시 위성정당에 대여되기 위해 제명되는 '메뚜기' 신세 의원들이 있는가 하면, 위성정당 비례대표를 두 차례 하기 위해 어쩌면 최단기간 내 최다 당적 변경의 사례를 기록할지 모를 용혜인 의원 같은 경우도 생겼다.
"연동형 비례제 위한" 불가피한 선택?
▲ 한동훈 국민의힘 비상대책위원장이 지난 2월 23일 서울 여의도 당사에서 열린 국민의미래 중앙당 창당대회에서 축사를 하고 있다. ⓒ 공동취재사진
선거 때마다 '떴다방' 정당을 만드는 정당들에게서는 더 이상 민망함이나 눈치 보기조차 찾아보기 어렵다. 민주당 일각에서는 병립형 선거제로 되돌아 가지 않고 현행 선거제를 유지한 것이 "엄청난 양보"를 한 것이라고 했고, 위성정당에 참여하는 이들 중에는 "연동형 비례제를 지키기 위한" 불가피한 선택이라는 놀라운 변명을 늘어놓았다.
위성정당을 만드는 정당들에 부끄러움이 없다면 위성정당 재등장을 바라보는 언론과 시민사회 운동에는 4년 전 만큼의 강력한 문제제기가 없다. 언론은 위성정당 자체보다는 논란이 된 추천 후보에 더 초점을 맞췄다. 시민사회 운동 진영에서는 문제제기가 없지는 않았지만 민주당이 4년 전보다 소수정당과 시민사회를 배려하고 있기 때문에 위성정당이라고 무턱대고 비난할 수 없다는 정서가 더 크게 감돌았다.
하지만 더불어민주연합이 국민의힘의 위성정당(국민의미래)과 다른 측면이 있다고 해도 제도를 왜곡하면서까지 더 많은 의석을 확보하고자 급조됐다는 본질은 다르지 않다. 그런 의도가 없다면 만들지 않았을 정당이다.
더불어민주연합을 통해 다양한 정치세력의 진출이 가능해질 것이라는 시민사회 일각의 기대도, 민주당 스스로 양당 구도를 깨기 위해 온전히 소수정당을 인큐베이팅하는 플랫폼 정당을 자임할 때나 가능한 것이다. 거대 정당의 지지율에 기대어 의석을 할당받는 소수정당이 과연 독자적으로 생존할 수 있을지, 민주당으로부터 얼마나 자율성을 획득할 수 있을지도 의문이다.
민주당에서 '이적'한 더불어민주연합의 백승아 공동대표는 "민주당과 더불어민주연합이 한 몸이라는 걸 국민들께서 인지하면 좋겠다"고 말했다. 조국혁신당의 부상으로 비례 의석 확보를 두고 경쟁해야 하는 상황에서 나온 말이지만, 더불어민주연합의 정체성을 정확하게 규정하고 있다고 할 것이다.
더 기괴한 것은 오랜 시간 연동형 비례제 도입 운동에 함께 했고, 헌법소원 등 위성정당을 규탄하며 위성정당을 금지시켜야 한다고 목소리를 높였던 시민사회단체 소속 일원들의 행보이다. 직전까지만 해도 민주당의 위성정당 창당 시도는 안 된다고 주장하던 이들이 민주진보개혁연합을 앞세워 민주당의 반칙으로 차지하게 될 비례대표 의석을 나눠 갖는 대열에 동참했다.
그들 중 누구는 그것을 정치개혁을 위한 연합이라고 했고, 혹자는 반 윤석열을 위한 연합이기 때문에 국민의힘의 위성정당과 다르다고 강변했다. 그러면서 위성정당 창당과 비례대표 후보 선정 과정에 직접 개입하거나 주변의 참여를 독려했다. 4년 전 제도 도입 운동에 나섰던 단체의 일원이 직접 비례대표 후보로 나서기도 했다. 그동안 시민사회단체들이 위성정당에 비판적이었던 것은, 표의 비례성을 확보하기 위해 겨우 도입한 제도를 양당이 무너뜨려 더 많은 의석을 차지하려 했기 때문이지 가로챈 의석을 소수정당에 얼마나 주느냐 여부에 있었던 것이 아니다.
'윤석열 정부 심판'을 위한 연합이라는 것도 위성정당이라는 배에 올라탄 정당한 이유가 되지 않는다. 물론 윤석열 정권을 견제하고 저지해야 할 이유는 차고도 넘친다. 지독히 무능력한 데다가 위험하기까지 하다. 나아질 것이라는 기대도 없다. 정부 여당을 제외한 다수 원내외 정당들도 이러한 문제의식을 공유하고 있다. 이를 고려한다면 정치세력 간 전략적 연대가 필요하다고 해도 민주당 중심의 위성정당에 참여하는 것이 유일한 방안일 수는 없다.
국민후보 4명 중 3명 배제·교체
▲ '정치개혁과 연합정치 실현을 위한 시민회의'가 지난 2월 2일 서울 여의도 국회 소통관에서 기자회견을 열고 더불어민주당에 대해 “준연동형 선거제도 유지를 선언하고, 진보개혁 정당들에 연합정치 참여를 제안하라"고 요구하고 있다. ⓒ 남소연
고작 '반 윤석열'이 온 사회가 나서야 할 모든 문제인 것처럼 주장하는 것도 볼썽사납다. 불평등과 기후위기, 지역소멸과 인구절벽 등 모두가 입 모아 말하는 한국 사회의 난제들과 민주당이 줄곧 외면하거나 유예시켜 왔던 숱한 문제들 앞에서 더욱 그렇다. 소위 시민사회의 이름으로 추천한 '국민후보' 4명 중 3명이 어이없는 이유로 배제되고 교체되는 과정에서 남은 것은 '민주·진보·개혁 연합'이라는 낡고 찢어진 깃발뿐이다.
결국 (준)연동형비례제라는 선거제도는 제대로 운용해 보지도 못한 채 종언을 고하고 있다. 위성정당이 상수가 된 현행 선거제도를 준연동형 비례제라고 말할 수 없을 것이다. 반칙이 넘쳐나도 그게 당연해진 제도로 계속 선거를 치르기는 어렵다. 제도 개선을 통해 정치를 바꿀 수 있으리라는 믿음으로 지난 10여 년 동안 시민사회 운동이 전개했던 선거제도 개혁운동의 한계도 분명해졌다.
위성정당을 만들어서라도 양당 독점을 유지하는 선거제도라면 차라리 폐기하고 새로운 대안을 모색할 필요가 있다. 좋은 정치를 위해서는 선거제도뿐만 아니라 정당 민주주의 구현과 정치체제의 변화도 함께 이뤄야 한다.
그렇게 하기 위해서라도 시민사회 운동의 자성과 성찰은 향후 정치개혁을 위해 필수적이다. 정치권력은 자신들의 이해가 걸려있는 한 결코 스스로 개혁에 나서지 않을 것이 자명하기 때문이다. 결과가 어떻든 선거가 끝나도 우리는 삶을 이어가야 하고 앞으로도 정치적 영향을 받는 삶을 살 것이기 때문이다. 누가 나서야겠는가.
▲ 박정은 / 전 참여연대 사무처장 ⓒ 박정은
필자 소개 : 이 글을 쓴 박정은은 참여연대 사무처장을 역임했으며 현재 '소셜 코리아' 편집·운영위원입니다. 2000년부터 참여연대 부설 참여사회연구소에서 활동을 시작했습니다. 이후 평화군축, 국제연대 활동에서부터 정치개혁, 검찰개혁 활동, 사회정책 관련 연대 활동 등에 주력했습니다. 2018년부터 4년간 참여연대 사무처장직을 맡았고, 정치개혁공동행동 집행위원장, 시민평화포럼 운영위원장직을 수행했습니다.