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▲ 88번 시내버스 부천시 면허의 시내버스 88번 노선. 면허는 부천시 면허이지만, 부천 대장동의 공영차고지에서 출발한 후, 부천시와 구로구를 지나 영등포역, 여의도환승센터까지 운행한다.
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[사례1] 많은 인천버스 놔두고 부천버스 골라 타는 까닭

인천광역시 부평구 산곡동에 거주하는 김희진(가명)씨. 7급 공무원시험 준비를 위해 매일 서울 노량진 학원가로 통학하는 김씨는, 산곡사거리 근처 집에서 버스를 타고 부평역까지 간 후, 경인선 급행전철을 타고 노량진까지 이동한다.

산곡사거리에서 부평역으로 갈 때에는 1번, 2번, 14-1번, 24번, 24-1번, 67번, 103번, 551번 등 많은 노선이 있지만 김씨는 오로지 88번만 이용한다. 그는 "88번은 (환승하면) 공짜로도 갈 수 있는데 나머지는 (환승해도) 300~900원까지 내야 한다, 왜 88번이 아닌 다른 노선을 타겠느냐"라고 되묻는다.

[사례2] 택시로 1분 갈 거리가 버스로 40분?

인천대 근처에서 숭의로터리로 가려던 정윤희(가명)씨는 5번 노선을 탔다가 낭패를 봤다. '택시로 1분만에 닿는다'라고 약속한 지인의 말에 가까운 거리라 생각하고 택시비를 아끼려 버스를 탔지만 40분 정도 걸린 것.

정씨는 "5번이 와서 버스기사에게 물어보니 분명히 간다고 했는데 철강공장·유리공장·부두·차이나타운 등 생전 처음 보는 곳들을 거쳐 숭의로터리에 닿았다, 택시로 1분이면 버스로 10분이면 갈 줄 알았는데 전혀 아니다"라며 "인천 사는 친구에게 물어보니 걸어가도 40분 이내로 닿을 거리라고 해 더 억울했다, 버스노선이 왜 그러냐"며 분통을 터뜨렸다.

분명, 88번 시내버스 노선(계산~부평~부천~영등포)은 부천 면허 노선이고, 나머지는 인천 면허 노선이다. 그런데 왜 인천 내에서 환승해도 인천 버스노선은 돈 내고 타야 하고 부천 버스노선은 무료로 탈 수 있는 것일까? 그리고 5번 노선은 왜 그렇게 돌고 돌아 운행하고 있는 것일까? '낚시노선'이라고 불리는 그런 노선들을 개선할 여지는 없는 것인가? 인천 버스가 처한 답답한 속사정을 들여다보자.

수도권통합요금제에서 쏙 빠진 인천버스


현재 수도권에서 운행되고 있는 대중교통수단 상당수에 실시되고 있는 통합요금제. 처음 탄 회차를 포함해 다섯 번째 회차의 승차까지, 기본운임(성인 교통카드 기준 900원) 및 거리에 따라 더해지는 추가운임(100원 단위)만 지불하는 방식이다. 이러한 수도권 통합요금제의 적용을 받는 대중교통수단은 아래 표와 같다.

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▲  [표1] 수도권 통합요금제의 적용을 받는 대중교통수단
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위 표에서 보면 공항버스, 광역버스, 직행좌석버스, 좌석버스(이하 공항버스를 제외한 세  교통수단을 통칭할 때에는 '광역버스'로 지칭) 등 '고급교통수단' 격의 대중교통수단은 수도권 통합요금제에 제외된다. 그리고 민자사업인 공항철도 또한 포함되어 있지 않다. 이와 함께, 오산~강남, 의정부~노원~강남~성남, 가좌~부평~부천~양재 등 광역버스처럼 운영되는 일부 시외버스 또한 수도권 통합요금제 비적용 대상이다.

여기에 또 하나 보이지 않는 '비적용' 대중교통수단이 있다. 바로 인천광역시 면허 노선시내버스(이하 '인천버스')이다. 인천버스의 경우, '수도권 통합요금제'의 적용을 받지 않는다. 다만, 인천버스에서 승차한 때부터 60분 내에 인천지하철 1호선으로 갈아 탈 때만 소액의 정액할인이 있을 뿐이다.

[사례1]의 김희진씨가 많은 인천버스 대신 경기도 면허 노선시내버스(이하 '경기버스')인 88번을 이용한 것은 이 때문이다. 노량진역에서 부평역을 거쳐 산곡사거리에 갈 경우, 20.8㎞에 달하는 부평역~노량진역 구간의 수도권전철 운임인 1200원(성인 교통카드 기준)을 지급한 후, 부평역~산곡사거리 구간에 경기버스인 88번을 타면 교통카드 단말기에 0원이 찍힌다. 해당 구간이, 4.2㎞ 이내인 3.1㎞ 정도이기 때문이다.

만약 김씨가 인천버스를 탔다면 어찌 됐을까? 경인전철과 인천지하철의 환승역인 부평역은 두 기관에서 운영하는 개찰구가 따로 존재한다. 만약, 김씨가 인천버스를 탈 때, 코레일 개찰구로 나왔다면 600원(551번) 혹은 900원(기타 노선)의 운임을 내야 하며, 인천광역시지하철공사 개찰구로 나왔다면 300원(551번) 혹은 450원(기타 노선)을 내야 한다.

인천광역시 내에서 부천버스는 무료이고 인천버스는 별도의 비용을 내야 하는 것도 이상한데, 부평역에서 어떤 개찰구를 통해 나오느냐에 따라 내는 돈이 달라지기까지 하는 것이다.

이는, 부평역에서 무수히 많은 인천버스 대신 81번(김포 면허 노선, 부평~작전~임학~김포)과 88번이, 송내역에서 인천 관내인 삼산지구에 갈 때 37번, 80번, 87번 대신 5-2번(부천 면허 노선)이 애용되는 현상을 낳고 있다. 인천광역시는 아래의 표와 같이 수도권 통합요금제와는 다른 별도의 자체 환승 할인·무료 제도를 실시하고 있기 때문이다.

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▲  [표2] 인천광역시 면허 노선시내버스 및 인천지하철의 환승시 운임할인체계
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인천버스는, [표2]처럼 노선·운임체계가, '하나도 틀리지 않고 한 번에 말할 수 있는 사람은 아무도 없을 정도'로 상당히 복잡하다. 대부분의 대중교통 이용객은, 자신이 타는 노선과 관련한 노선·운임체계만 파악할 뿐, 다른 대중교통수단은 '할인이 되면 감사한 형태'인 것이다.

부족한 인천시 가용 예산도 한몫

이렇게 복잡한 노선·운임체계의 인천버스. 하지만, 인천버스의 복잡한 노선·운임체계가 수도권 통합환승제로의 편입을 가로막은 가장 주범일까? 가장 주된 원인은 역시 '자금' 문제이다. 인천광역시에서 지원할 수 있는 가용자금은 상당히 부족하다.

유호민 인천광역시 건설교통국 버스개선기획단장은 "현재 인천광역시에서 시행하고 있는 환승 할인·무료 제도의 유지에는 매년 200억 원 정도의 예산이 투입되고 있다"고 말했다.

그에 따르면, 연구용역을 통해 알아본 결과, 수도권 통합환승제를 인천버스까지 확대 시 291억 원의 추가 예산이 필요하고 서울특별시와 같은 준공영제를 실시할 경우 330억원의 추가 예산이 필요할 것으로 전망된다. 세 제도를 모두 시행할 경우 매년 900억이 넘는 예산이 필요한 것이다.

유 단장은 "이 모든 것을 시행한다는 것은 인천광역시의 연간예산 가용한도 내에서는 도저히 감당하기 어려운 무리한 수준이다"고 밝혔다.

즉, 서울특별시 및 경기도와 달리 인천광역시는, 두 시도에 비해 예산 규모도 매우 작으며, 대중교통개선에 추가적으로 예산을 배정하기에는 너무 힘든 처지라는 것이다. 그래도, 굴곡이 심한 인천버스의 노선 개선만큼은 꼭 필요해 어떻게 해서든 조만간 꼭 집행할 계획이라고 다짐한다.

유 단장은 "현재 인천광역시에서 환승 할인·무료 제도에 따라 개별 운수업체에 지급되는 비용은 상상을 초월할 정도로 적다"고 고충을 털어놓았다.

그는 "간선 노선의 경우 운임(성인 900원)의 40%인 360원을, 지선 노선의 경우 운임(성인 600원)의 20%인 120원을, 승객이 무료환승(차액환승) 과정으로 이용한 업체에 지급하고 있다"며 "시와 업체 모두 대중교통의 활성화라는 대의명분 하에 모두 적지 않은 손해를 봐 가며 현재 시행중인 환승 할인·무료제도를 힘겹게 유지하고 있다"라고 말한다.

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▲ 시내버스 77번 인천광역시 면허의 간선형 시내버스 중 하나인 77번. 현재 이 노선을 비롯한 간선형 시내버스는 성인 교통카드 승차기준으로 900원을 받고 있으며, 만약 인천광역시의 환승 할인·무료제에 의해 승차한 승객이 있을 경우, 이에 대해서 시는 900원의 40%인 360원을 업체에 지급하게 된다. 이러한 보조금은, 청소년과 어린이에게도 같은 비율로 지급되며, 지선형 시내버스의 경우 정상운임의 20%(600원의 20%인 120원)가 지급된다.
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굴곡노선 개편 위한 버스준공영제 도입 논란

심하게 돌아가는, 그래서 금방이라도 쭉쭉 펴 줘야 할 것 같은, 굴곡노선. 하지만 때로는 굴곡노선이 필요할 때도 있다.

도저히 수익이 날 수 없는 농어촌노선을 유지해야 하는 경우, 마치 '여러 노선을 하나로 통합한 노선'처럼 보일 정도로 구간수요가 충분해 그 원활한 이동을 위해 필요한 경우, 승객 수요가 많은 구간을 골라감으로서 더 많은 수익을 얻으려는 경우 등이 굴곡노선이 생기는 대표적인 원인이다.

전면적인 노선개편이 있던 2004년 7월을 기준으로 그 이전 서울특별시 버스노선 중 상당수는 '승객 수요가 많은 구간을 골라감으로서 더 많은 수익을 얻기 위해 일부러 굴곡노선을 만드는 경우'에 해당됐다. 운수업체는, '기존 승객이 이탈하지 않을 정도'라면 더욱 심한 굴곡노선이 되더라도, 수요가 많은 지역을 거치는 형태로 노선을 바꾸고자 했다. 그렇다보니, 운수업체는 돈을 더 벌지라도 해당 노선 이용객들은 꽤 불편했던 게 현실이다.

인천광역시의 경우 국내에서 손꼽히는 대도시이지만 유달리 굴곡노선이 많다. 하지만 그러한 굴곡노선 중 상당수는 현재 큰 폭의 적자를 보고 있다. 인천광역시의 도시구조가 역동적으로 변화한 것도 있지만, 결정적으로 환승 무료·할인 제도가 시행되면서 굳이 '버스비를 아끼고자' 돌아가는 노선을 탈 필요가 사라졌기 때문이다. 결국, 해당 노선의 운영업체는, 만성적 노선운영의 어려움을 표함과 동시에, 노선변경 등 자구책을 내놓고 시의 인허가를 원하고 있다.

하지만 노선의 신설·연장·구간변경·단축·폐지 등은 해당 업체와 시의 의지만으로 해결될 수 있는 부분은 아니다. 노선 변경 시 경쟁업체의 반대 때문이다. 비록, 버스노선은 시 인가로 운영되지만, 운수업체 입장에서는 '대중교통은 공공형 사업'이라는 명분에 온갖 규제를 따르는 상황에서 노선운영권만큼은 사업기반으로 최후까지 지켜야 할 '보루'이며, 통상적으로 그리고 법적으로도 노선운영권은 '사유재산'으로 인정되기 때문이다.

최근 각 지자체마다 버스준공영제의 시행이 확산되는 것은 이 때문이다. 비록 지방자치단체 차원에서 큰 폭의 예산 지출은 피할 수 없을지라도, 버스노선을 효율적으로 개선함으로서 시민들의 효율적 대중교통이용을 돕고, 이를 통해 얻는 비재정적이득도 크기 때문이다.

버스준공영제는, 그동안 운수업체의 '무형재산'으로 여겨지며 매매하기도 하던 '노선운영권'을 행정관청에서 정당한 절차를 거쳐 회수하는 것으로 시작된다. 그 후, 행정관청은 노선 조정부터 모든 비용과 수익금(기본, 우수업체인센티브 등 모든 수익금에 해당) 지급까지 '실제 운행과 차량의 관리'를 제외한 전 분야를 관장하며, 운수업체는 행정관청과 계약을 맺고 행정관청의 지정 노선을 운영하게 된다.

현재 서울특별시는 마을버스(구청 관할)를 뺀 전 노선에 준공영제를 시행중이다. 그 결과 BIS/BMS(버스 정보·관리 시스템)로 유입되는 정보를 통해, 대체노선이 있으면서 수요가 극히 적은 쪽의 노선을 개선함과 동시에 수요와 무관하게 꼭 필요한 지역에 노선을 신설하는 일을 적기에 시행하고 있다. 운수업체 또한 안정적인 이익금이 지급되는 만큼 무리해 운영할 필요가 사라졌다. 행정관청, 운수업체, 기사, 시민 4자 다 이익을 보는 형태인 것이다.

인천 버스준공영제, 지선버스업체들 반발에 주춤

이 점 때문에 인천광역시 또한 버스준공영제를 추진했다. '자금' 부족 문제로 포기한 수도권 통합요금제 참여의 목적도 있었지만 근본적으로는 운수업체 입장이 아닌 시민 입장에서 추구하게 될 노선 조정의 원만함을 위해서였다. 하지만 두 가지 사항이 암초에 걸려 추진을 포기한 것으로 알려졌다. 하나는 '자금' 문제 때문이며, 다른 하나는 총 26개 업체 중 절반 정도의 업체가 격렬히 반대하고 있기 때문이다.

올 연초부터, 인천의 주요부를 순환하는 시내좌석버스 103번의 앞에는, '시내버스 준공영제 협약 체결!! 대중교통 이렇게 달라집니다'라는 스티커가 붙어 있다. 이 스티커는 준공영제 찬성업체 중 대표격인 강인여객 측이 자체적으로 붙인 스티커이다. 현재 인천광역시에서 광역버스업체와 한정면허업체를 뺀 버스업체는 총 26개사. 이 중 준공영제 찬성 업체는 절반 정도인 12개사. 준공영제의 찬성 측과 반대 측이 확연히 갈라져 팽팽한 상황이다.

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▲  103번 시내좌석버스에 부착되어 있는 준공영제 협약 체결 안내문. 이 협약은 인천광역시 내에 위치한 26개사(광역버스만 운행하는 삼화고속 및 한정면허버스만을 운행하는 신백승여행사 제외) 중 준공영제를 찬성하는 업체 12개사와만 맺어진 협약이다. 향후 인천광역시는 '인천광역시 시내버스 준공영제추진협의회'에 소속된 운수업체를 우대할 방침이라고 공언하고 있다.
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찬성 입장의 운수업체는 간선 혹은 시내좌석 노선만을 운영하는 업체로 대체로 역사가 오래된 업체이며, 반대 입장은 현재는 간선 노선도 운영하지만 본래 지선 노선으로 시작한 업체로 비교적 역사가 짧은 업체라는 것이다. 이는 현재 인천버스가 처한 상황을 극명하게 보여주는 한 예다.

지선형 시내버스노선은 본래 마을버스노선으로 시작했다. 인천광역시는, 비록 국내에서 세 번째로 인구가 많은 도시이며 경제활동도 활발하지만, 최근 수도권 교통인프라의 확충과 검암·계양부터 송도·논현까지 전 지역에 걸친 택지개발로 인해 내부 교통수요만큼 서울 유출입 교통수요가 급증했다. 인구 약 7%로 조사되는 서울 유출입 교통수요는, 정기적으로 이용하는 수요인만큼, 실제 수익 상에서는 훨씬 많이 잡히는 것으로 파악된다.

교통전문가 및 대중교통 마니아들은, 인천광역시의 지선형 시내버스노선이 이러한 인천의 특성과 마을버스 시절의 노선허가를 유지하며 급성장하여 현재 고수익 노선으로 자리잡았다고 보고 있다.

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▲ 인천 논현지구의 한 버스정류장 인천 논현지구에는 현재 5개의 간선노선과 1개의 한정면허노선 그리고 1개의 시내좌석노선이 운영중이다. 이 중, 지난 11월 1일부터 운행되기 시작한 시내좌석노선 1개 노선과 1월 3일부터 운행되기 시작한 논현지구에서 운행되는 1개 노선을 제외한 4개의 간선노선과 1개의 한정면허노선은 한 업체에서 운영하는 노선이다. 또한, 시내좌석노선 1개 노선을 제외한 나머지 노선은 모두 준공영제를 반대하는 업체의 노선이라, 향후 노선개편에 있어 논현지구의 노선개편이 어려워질 것으로 보는 우려의 목소리가 크다.
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현행 여객자동차운수사업법은 마을버스 노선을 시내버스와 겹치지 않게끔 단축하거나 정류소를 줄이도록 하고 있다. 하지만, 인천광역시 마을버스는 계양·남동·연수구를 중심으로 각각 부평·동암·주안역과의 연계를 위한 5km가 넘는 장거리 노선들이 다수 존재한다. 이 노선이 시내버스노선과 중복 구간이 많은 데다 장거리를 운행하며 그 선형 또한 간선노선보다 더 곧은 노선이 상당해 기존 간선·좌석 노선과 직접 경쟁하고 있다.
이름을 밝히지 않은 한 교통전문가는 "인천에는, 옥련동~동인천역 구간에서의 16번과 521번, 인하대후문~주안역 구간에서의 41번과 511번 등과 같이 지선 노선이 운임도 저렴하면서 더욱 곧은 선형을 보이는 구간이 상당하다. 노선 개편을 시행할 경우, 간선노선의 굴곡도가 해소되면서 이러한 역설적 매력이 사라지며 승객이 줄어들 것이기에, 지선 버스노선 운영업체는 전 업체가 연합하여 노선 개편을 극렬히 반대할 수밖에 없다"라고 밝혔다.

유호민 인천광역시 건설교통국 버스개선기획단장도 "현재 인천 지선노선 중 일부 노선은 하루 수익금이 수도권을 통틀어 최고 수준에 해당하는 70만원이 넘는 상황이다. 이 상황에서 어떤 지선버스 업자가 현재 1년간 벌 수익을 10년에 걸쳐 벌려 할 것인가?"라고 말한다.

더불어 "현재 지선버스업체는 재무구조가 매우 취약한 간선버스업체와 달리 재무구조가 우량한 상황이다. 그 과정에서 지선버스업체는 간선버스 노선 상당수를 인수한 상태이다. 아무리 간선버스업체 전체가 찬성한다고 해도 지선버스업체가 동의하지 않으면 노선 개편은 물거품이 된다. 따라서 시에서도, 지선버스업체가 만족할만한 방안을 찾아 그들에게 여러 방안을 제시하며 다각도로 설득하고 있다"라고 현재의 상황을 설명한다.

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▲  현재 인천광역시에서는 마을버스업체로 시작한 지선형 시내버스 업체에서 보유하고 있는 간선형 시내버스 노선이 상당히 많다. 수익성이 매우 양호한 우량업체를 중심으로 간선형 시내버스 업체가 경영난으로 힘들 때 노선을 인수한 이래, 현재 간선형 시내버스 노선의 1/3 이상이 지선형 시내버스업체에서 운영중이다
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이와 함께 "시는 다각도로 방안을 찾고 있지만 (반대업체들은)'사유재산의 침해'라며 강력히 반박하고 있으며, 이것이 악화되어 만약 법적 다툼과 집단 파행 운영까지 갈 경우 그 피해는 시민에게 가기에 조심스러운 상황이다. 우선은, 2월 15일을 마지노선으로 놓고, 지선버스업체 측에 최후 공문을 보낸 상태이다"라고 조정이 매우 어려움을 밝혔다.

이와 관련 준공영제를 반대하는 버스업체들의 의견을 듣고자 일부 업체에 전화 연락을 시도했으나 담당자가 없거나 답변을 거절했다.

인천광역시 측은 준공영제와 노선조정을 기필코 시행한다는 입장이다. 오는 2009년 1월 1일부터, 현재 준공영제를 찬성하는 업체만이라도 이끌어 (향후 준공영제를 목표로 사전시행되는 형태인) 전면적인 간선·좌석 버스노선개편을 실행한다는 방침이다.

참여업체들로부터 노선을 반납받은 후, 해당 노선이 지나는 지역을 중심으로 노선을 전면 개편하며, BRT 노선 및 고속간선 노선을 비롯한 신규로 생길 노선은 모두 해당 업체를 대상으로만 배분하는 형태이다. 또한, 적자 노선은 손해 전액 보조를 전제로 입찰한 후 그래도 아무 버스업체도 입찰에 참여하지 않을 경우 현재 인천종합터미널을 운영하고 있는 인천교통공사 측에서 직영하는 형태로 운영할 예정이다.

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▲ 인천광역시청 앞으로 인천광역시청이 어떠한 조치를 취하여, 굴곡 버스노선 개편을 시행하고 준공영제 시행 및 수도권 통합요금제 진입 등을 이뤄낼 지, 인천광역시민 및 인천광역시에 자주 오가는 사람들의 관심이 크다.
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