큰사진보기
▲  미국 대통령의 거처와 집무실이 있는 백악관.
ⓒ Wikimedia Commons	관련사진보기

미국의 선거제도는 왜 그렇게 복잡할까? 미국의 대선 관련 보도는 알기 어려운 용어로 가득 차 있다. "프라이머리," "코커스," "본선거," "선거인단 투표"처럼 말이다.

우리가 잘 아는 사실은, 미국의 대통령 선거가 직선제가 아니라는 것이다. 다시 말해 미국 유권자는 대통령에게 직접 표를 던지지 않는다는 것이다. 미국은 '선거인단(Electoral College)'이라는 대리인들이 국민을 대신해서 대통령을 선출한다.

하지만 좀 이상하다. 미국 유권자들이 사용하는 투표용지에는 분명히 대통령 후보들의 이름이 적혀 있기 때문이다. 미국의 대통령 선거가 간접선거라면 국민들이 대선후보 이름 옆에 표시해서 투표함에 넣는 것은 무엇일까?

질문은 꼬리를 잇는다. 국민들이 선거일에 투표장에 가서 원하는 후보를 고르는데 이것이 왜 '간접선거'일까? 선거가 끝난 뒤 41일 뒤에 '선거인단'이라는 사람들이 모여 다시 투표를 하는 까닭은 무엇일까? 이 번거로운 과정을 생략하고 그냥 유권자들의 표를 세어 대통령을 결정하면 안 되는 것일까?

이 혼란스러운 상황에서 위안을 주는 두 가지 사실. 하나는 미국인들조차 자신들이 간접선거에 참여한다는 사실을 모르는 경우가 허다하다는 사실이다. 미국의 많은 유권자들은 자신들이 대통령을 선출한다고 믿고 있다. 두 번째는, 미국의 역사를 잠깐 살펴보는 것만으로 미국의 복잡한 선거를 쉽게 이해할 수 있다는 사실이다.

큰사진보기
▲  본선거에서 유권자들이 사용하는 투표용지. 지역마다 형태가 다르지만, 투표용지에는 대선 후보의 이름이 적혀 있다. 비록 지지하는 후보의 이름에 표시해서 투표함에 넣지만, 이 표는 후보의 득표수로 직접 연결되지 않고 선거인단의 수를 계산하는 목적으로만 사용된다. 사진은 2000년 선거 당시 문제가 되었던 플로리다 주 팜비치 카운티의 '나비투표용지.' 유권자들의 혼란과 오판을 유도한다는 주장이 제기되기도 했다.
ⓒ Wikimedia Commons	관련사진보기

미국은 하나의 나라가 아니었다

모두 알고 있는 대로, 미국의 공식호칭은 '미합중국(United States of America)'이다. 미국이 자치권을 가진 여러 개의 주로 이뤄진 데서 붙은 이름이다. 미국의 50개 주는 별도의 정부(주정부)와 군대(주방위군) 그리고 법률을 갖추고 있다.

미국의 각 주는 '연방정부(Federal Government)'라 불리는 중앙정부와 협력하면서 일정한 통제와 지원도 받지만, 미국인들의 삶에 결정적 영향을 끼치는 것은 주 단위로 구성된 사회조직이다. 세금이 없는 주가 있는가 하면, 이중 삼중으로 세금을 붙이는 주도 있으며, 연방정부의 방침까지 거부하고 동성간의 결합을 합법적 결혼으로 인정하는 주도 있다.  

중앙정부의 기능이 잘 발달된 현재가 이러니, 과거에는 상황이 어떠했을지 짐작할 수 있다. 1776년 독립을 선포했을 때조차 미국은 하나의 나라가 아니었다. 13개 식민지로 나뉜 드넓은 땅에 부산 인구보다 적은 사람들이 흩어져 살고 있었다.

큰사진보기
▲  독립 당시 미국의 13개 식민지들. 동쪽 해안을 따라 길게 늘어선 모습(붉은 색으로 표시)이 보인다.
ⓒ Wikimedia Commons	관련사진보기

13개 식민지에는 부와 권력을 쥔 유지들이 포진해 있었다. 이들 가운데는 영국에서 독립하면 자기가 지배하는 지역이 독립하는 줄 아는 이도 있었다. 이들은 별개의 화폐를 만들고 멋대로 세금을 징수하는 것은 물론, 개별적으로 다른 나라와 외교관계를 맺기도 했다.

앨리스테어 쿡은 <아메리카>에서 당시의 상황을 이렇게 표현한다.

"(영국과 싸워 이긴) 전승의 기쁨이 사그라지자, 그들을 묶어주던 유대감도 느슨해졌다. 재난의 피해자들이 경험하듯, 신체적 위험만큼 사람간의 연대를 강화하는 것도 없다.

그러나 폭풍우가 사라지자 그들은 각자 제 갈 길을 갔다. 그들은 주권을 쟁취한 기쁨에 젖어 있었으나, '미국인'으로서 그런 것이 아니었다. 각기 뉴욕인으로서, 조지아인으로서, 메릴랜드인으로서, 버몬트인으서 그러했다. 각 지역이 독립국처럼 행동하게 된 것도 당연했다." (<앨리스테어 쿡의 아메리카>, 127쪽)

이들의 관심은 어떻게 자신이 속한 지역의 이익을 확장할 것인가였다. 유일한 전국조직이라고는 지역 대표들이 모인 '대륙회의'라는 느슨한 모임이었다. 지역 대표들은 공동 규약을 정하고 대표를 뽑아야 한다는 데는 동의했으나, 어떤 방식으로 하든 자신들이 지역에서 누리고 있는 권리와 이익을 훼손해서는 안 된다고 굳게 믿고 있었다.

그들은 왜 직선제를 거부했나

미국의 선조들은 군주제와 공화제를 두고 씨름한 결과 공화제를 선택했으나, 그렇다고 문제가 해결된 것은 아니었다. 대통령을 어떻게 뽑을 것인가도 큰 문제였기 때문이다. 가장 중요한 것은 중앙정부에 권력을 이양하고 싶지 않은 주정부와 이들을 통제해야 할 운명을 지닌 중앙정부 사이의 타협이었다. 여기에 주들 사이에서 벌어지는 신경전도 고려하지 않을 수 없었다.

직선제는 별로 바람직한 대안으로 보이지 않았다. 교통도, 언론도 발달해 있지 않은 상황에서 유권자들은 자기가 잘 아는 지역 후보를 고를 것이 틀림없었기 때문이다. 이렇게 되면 인구가 많은 주의 후보가 대통령직을 독점하는 문제가 발생할 것이다. 이리저리 흩어져 사는 유권자들이 한꺼번에 모여 투표하는 것 자체도 상상하기 어려운 일이었다.

게다가 대륙회의의 참석자들은 대중의 판단력을 잘 믿지 못했다. 오늘날처럼 잘 교육받은 국민도 무시하는 게 정치인들이니, 공교육이라는 것이 존재하지 않고 일반 대중이 책이나 언론매체를 통해 지식을 쌓을 기회도 많지 않던 18세기 후반에는 어떠했을지 짐작할 수 있다. 게다가 얼마 후에 들려온 프랑스 혁명 소식은 미국 지도자들의 간담을 서늘하게 했다.

미국의 대통령 선거 방식은 조금씩 바뀌어 왔지만, 최초의 철학은 변함없이 유지되고 있다. 그것은 유권자와 후보 사이에, 주와 중앙정부 사이에, 그리고 주와 주 사이에 '완충지대'를 두는 것이다. 그 결과 나타난 것이 선거인단을 통한 간접투표다.

중앙정부는 선거인단 선발을 주의 재량에 맡김으로써 자치권을 보장했다. 각 주의 선거인단 규모는 인구비례로 정하되 작은 주에도 최소의 수(현재 3석)를 보장함으로써 머릿수로 밀어붙일 때 생길 수 있는 피해를 최소화하는 장치도 마련했다.

큰사진보기
▲  성조기. 13개의 줄은 독립 당시의 13개 식민지를, 50개의 별은 현재의 주를 나타낸다. 간접선거로 치러지는 미국의 대통령 선거는 13개주였던 18세기부터 50개주로 확장된 현재까지 그 틀을 유지하고 있다.
ⓒ Wikimedia Commons	관련사진보기

미국 대통령, 어떻게 뽑나

미국 선거는 크게 세 가지 단계로 나눌 수 있다. 첫 단계는 각 당에서 경선을 통해 후보를 고르는 과정이다. 여기에는 '프라이머리(Primary)'와 '코커스(Caucus)'라 불리는 유권자 참여 행사가 포함된다. 각 당의 후보가 결정되면 국민들이 참여하는 본선거(general election)가 열리고, 마지막으로 선거인단이 이 결과를 확인하는 형식적인 투표를 한다.

'프라이머리'와 '코커스'는 정당에서 대통령 후보를 결정하는 경선행사다. '프라이머리'는 당원이 아닌 일반 유권자들도 참여해 후보에게 표를 던질 수 있는 반면, '코커스'는 정당 차원의 행사로서 당원들을 대상으로 치러진다. 후보들이 전국을 돌며 자질과 지지 상황을 시험받는 동안, 각 주에서는 투표에 참여할 선거인단이 모집된다.

선거인단 자격은 주마다 다르다. 주정부 관리부터 후보와 개인적 친분을 갖춘 개인들까지 다양한 사람들이 참여하지만, 이들은 모두 특정 정당을 지지하는 성향이 뚜렷한 사람들이다. 각 주는 인구에 따라 적게는 3석에서 많게는 55석까지 선거인단 수를 배정받는다.

각 주의 선거인단 수는 주 내의 상원의원(인구에 관계없이 한 주에 2명)과 하원의원(인구비례) 수를 합한 수다. 수도인 워싱턴 디시는 '주'는 아니지만 최소 숫자인 3석을 배정받았다. 2008년 대선의 총 선거인단 수는 538명이다. 이 가운데 270명 이상의 지지를 받는 대선후보가 대통령으로 선출되는 방식이다.

각 정당은 경선을 마무리한 후 전당대회를 통해 후보를 결정한다. 11월에 본선거가 치러진다. 이것은 전국의 유권자들이 참여하는 가장 중요한 선거다. 앞에서 말한 대로, 유권자들은 후보 이름이 적힌 투표용지에 기표해서 투표함에 넣는다. 그러나 이것이 후보의 득표수로 직접 연결되지는 않는다. 유권자 표는 후보의 선거인단 수를 계산하는 자료로만 활용되기 때문이다.

큰사진보기
▲  선거인단 지도. 각 주에 표시된 숫자가 할당된 선거인단 수. 이 숫자는 각 주의 상원의원(2명)과 하원의원(인구비례)의 수를 더한 것이다.
ⓒ Wikimedia Commons	관련사진보기

선거인단은 어떤 역할을 할까

이해를 돕기 위해 '미니 미합중국'을 가정해 보자. 오직 세 개의 주로 이루어져 있고, 유권자 수와 선거인단 수가 같다고 하자. 18명의 유권자들이 본선거에 참여했다. 이 가운데 10 명이 공화당에, 8명이 민주당 후보에게 표를 던졌다고 하자.

만일 이것이 직접선거라면 당연히 공화당 후보가 당선자가 될 것이다. 그러나 미국식 간접투표에서는 정반대 결과가 나올 수 있다. 한 표라도 많은 후보가 각 주의 선거인단을 모두 갖는 '승자독식(winner-takes-all)' 규정으로 인해 <가>주의 9석과 <다>주의 3석은 모두 민주당 후보의 몫이 되기 때문이다. (현재 메인과 네브래스카를 제외한 모든 주가 이 규칙을 따르고 있다.)

따라서 민주당은 <가>와 <다>주를 모두 더한 12석(파란색), 공화당은 <나>주의 6석(빨간색)을 차지하게 된다. 직선제에서는 10대 8의 승리가 미국식 간선제에서는 이처럼 12대 6의 패배로 반전될 수 있다. 결국 유권자의 표는 주 전체의 결과로 통합되고, 각 주의 결과가 종합되어 대통령이 결정되는 것이다. <나>주의 유권자들이 몰표를 던졌지만 <가>와 <나>에서 고루 득표한 후보가 승리하는 것을 보면 나름의 합리성을 갖춘 방식임을 알 수 있다.   

큰사진보기
▲  유권자의 표는 합산해서 계산되지 않고 각 주마다 선거인단 수로 계산된다. 한 표라도 더 얻은 후보는 그 주의 선거인단을 모두 확보한다. 그 때문에 직접선거제에서는 승리할 수 있는 후보가 패배자가 되기도 한다. 그림에서 보듯, 직선제에서 10대 8로 당선될 수 있는 후보가 미국식 간선제에서는 12대 6으로 패자가 된다.
ⓒ 강인규	관련사진보기

이렇게 해서 확보된 각 후보의 선거인단은 본선거로부터 41일이 지난 후 수도에 모여 다시 투표를 한다. 이미 선거인단 수가 밝혀진 이후이기 때문에 이들의 투표는 다분히 형식적이다. 이들은 이미 특정 후보에게 표를 던지기로 약속한 사람들이기 때문에 결과가 뒤바뀔 가능성은 거의 없다.

하지만 이들이 본래 지지하기로 한 후보를 고르지 않고 상대방의 후보를 고르면 어떨까? 이 경우 어떤 일이 일어날까? 이론적으로는 충분히 가능하다. 미국의 헌법에는 선거인단이 특정 후보에게 투표해야 한다고 강제하는 규정이 없기 때문이다. 몇몇 주에서는 이 '반란표(faithless vote)'를 던진 선거인에게 벌금을 매기거나 이들의 표를 인정하지 않는 규정을 갖추고 있지만, 이 법률로 처벌받은 사람은 아무도 없다.

그러나 반란표가 대통령을 바꾼 경우는 없다. 접전상황에서 반란표가 발생해 후보를 긴장시킨 적은 몇 번 있었지만, 결국 역사를 바꾸지는 못했다. 선거인단 자체가 특정 정당에 높은 충성도를 지닌 사람들 사이에서 선발되기 때문에 반란표가 발생하는 경우는 드물다. 

계속되는 논란 속에서도 살아남다

선거인단에 의한 간접투표 방식은 미국 내에서 계속 논란의 대상이 되어왔다. 절차상의 개선 요구에 따라 몇 차례 관련 헌법이 개정되기도 했다. 그러나 일부는 '개선'이 아니라 아예 폐기하고 직선제로 바꾸어야 한다고 목소리를 높이기도 한다.

그러나 간선제의 장점을 계속 지켜갈 것을 주문하는 찬성파도 많다. 비록 간접선거이기는 하지만, 대중이 참여할 여지를 계속 늘려온 탓에 아직 유권자들의 큰 저항을 받지는 않고 있다. 특히 정당의 대선후보를 결정하는 과정에 일반인을 참여시키는 '프라이머리'는 대선에 국민의 관심을 집중시키는 핵심적인 원동력이 되어왔다. 

후보들이 전국을 돌며 국민의 지지를 요구하는 행사에 참석해 보면 콘서트장에라도 온 기분이 든다. 집권 정당이 바뀐다고 국민의 삶이 치명적으로 바뀌지는 않는 '안정된'(혹은 고착된) 정치지형 때문이기도 하겠지만, 어쨌든 미국인들은 파티에 가는 기분으로 이런 행사에 참여한다. 미국 대선 결과로 (문자 그대로) '죽고 사는' 것은 오히려 미국과 이해관계를 맺고 있는 약소국들이다.     

큰사진보기
▲  일반 유권자들이 참가하는 '프라이머리' 행사. 정당의 후보 결정 과정부터 대중을 참여시키는 이 제도는 유권자들의 정치적 관심을 자극하는 효과를 발휘한다.
ⓒ 강인규	관련사진보기

미국 대통령 선거는 계속되는 논란 속에서도 현재까지 질긴 목숨을 유지해 왔다. 비록 미국 대통령 선거가 현재와 다른 사회적, 역사적 환경 속에서 탄생하기는 했지만 말이다. 미국의 건국과 제도 마련에 핵심적인 역할을 했던(그래서 10불짜리 미국 지폐의 모델이 된) 알렉산더 해밀턴은 대통령 선거에 대해 다음과 같은 말을 남겼다.

"직접선거에 참여하는 사람들은 국가를 이끌 지도자의 자질을 예리하게 분석할 눈이 필요하고, 행동에 앞서 심사숙고할 줄 알아야 하며, 타당한 후보를 고를 이성적 판단과 동기를 두루 갖추고 있어야 한다."

흥미롭게도, 해밀턴이 200년 전에 남긴 말은 미국인 후예들보다 오히려 한국 유권자들에게 더 절실하게 들린다. 직선제가 더 간단하고 효율적이라는 것은 누구나 알지만, 직선제가 더 나은 지도자를 보장하지 않는다는 것 또한 다 아는 사실이다.

그렇다고 간선제로 돌아갈 수는 없는 일. '국민의 대표'가 어떤 지적 능력을 보여주었는지 우리 모두 잘 알지 않는가? 그렇다면 대안은 하나다. 다행히 이 답을 아는 것은 미국 대선만큼 복잡하지도 않다.

큰사진보기
▲  미국 '건국의 아버지' 가운데 한 명인 알렉산더 해밀턴. 미국 10불 지폐의 모델이기도 하다.
ⓒ 강인규	관련사진보기