봄철이면 더욱 심각해지는 미세먼지. 연일 울리는 비상저감조치 안내 문자와 마스크, 공기청정기가 일상생활에서 대안이 될 수 있을까요? 뾰족한 답은 없지만 그렇다고 마냥 내버려 둘 수만은 없는 미세먼지 문제. <월간참여사회>는 미세먼지 문제 해결의 어려움과 한계들을 객관적으로 짚어보고 대책 마련 논의의 첫 단추부터 다시 꿰어봅니다. - 기자 말

미세먼지 국가간 협력, 무엇을 목표로 할 것인가

최근 한중협력 및 동북아 환경협력에 관한 대중의 관심이 크게 높아졌다. 관심사의 핵심은 중국에서 발생한 미세먼지의 영향과 중국의 행동을 강제화하는 방안이다. 먼저 미세먼지의 장거리 이동과 한국의 대기오염에서 차지하는 비중이다. 1990년대 중반부터 동북아의 황산화물의 장거리 이동과 국가 간 상호영향에 대한 모델링이 학계에서 진행되었다. 한·중·일의 정부 차원에서도 이러한 연구의 필요성이 논의되어 2000년 '한중일 장거리 이동 대기오염물질 공동연구사업(LTP)'이 시작되었다.

초기 5년간은 모델링과 모니터링 기반, 배출량 자료 데이터베이스를 구축했다. 이후 황산화물, 질소산화물을 대상으로 한 배출원-수용지 관계(Source-receptor relationship) 모델링을 진행하였다. 중국을 위도에 따라 3개 권역으로 나누고, 한국과 일본을 2개 권역으로 하여 5개 권역 간 대기오염 물질의 상호 영향을 분석했다.

<동북아 장거리이동 대기오염 사업(LTP) 평가>의 최종보고서를 보면, 질소산화물에 대한 연구에 대한 2012년 한중일 간의 결과는 상당한 근사치를 보였다. 한국에 대한 중국 중부권역의 영향분석 결과는 중국 측의 연구 결과가 한국 측의 결과에 비해 더 높게 나오기도 했다. 이러한 연구 결과는 과학적 연구의 '탈정치화'를 보여줬다.

이후 초미세먼지(PM2.5)를 공동연구의 대상물질로 포함하고, 중국을 5개 권역으로 세분화한 연구를 2016~2017년에 진행하였다. 결과는 미세먼지의 영향분석이 정치적으로뿐 아니라 과학적으로도 훨씬 복잡했다. 중국 측은 세부결과를 발표하지 않았고, 중국 미세먼지의 한국 기여도에 대한 한일의 연구 결과도 계절에 따라 25%에 가까운 차이를 보였다. 

황산염, 질산염, 유기물질, 검댕 등 다양한 물질의 혼합체인 미세먼지의 복잡한 화학적 특성과 미세먼지에서 더 큰 비중을 차지하는 2차 생성 미세먼지의 발생 과정의 복잡성은 모델링의 불확실성을 높이게 된다. 이러한 불확실성을 줄이기 위해 과학적 연구는 지속해야 하지만, 한편으로는 상호영향을 한두 개의 수치로 단순화하는 것이 국가 간 협력의 전제조건은 아니다. 

1979년 체결된 유럽의 '장거리 월경성 대기오염물질에 관한 협약(CLRTAP)'과 이후 채택된 황산화물, 질소산화물, 휘발성 유기화합물 등에 관한 8개의 의정서는 국가 간 상호영향에 대한 공통된 인식을 기반으로 했다. 그러나 국가 간 영향의 정량화가 협력 조건은 아니었다. 아세안이 2002년 체결한 '월경성 연무오염 협정'도 마찬가지다. 특히 기여도에 대한 정량화가 상대방에 대한 책임요구나 비난의 근거가 되고, 반대로 책임회피의 방어 논리로 쓰일 경우 협력의 촉진제가 아닌 장애물로 작용하게 된다. 

이미 중국 환경 당국의 입장이나 학자들의 연구는 상호영향을 충분히 인식하고 있다. 따라서 실질적 환경협력을 위해서는 상호영향의 정량화를 조건으로 내세우는 것보다 협력 과정의 과학적 연구 의제로 하는 것이 바람직하다.
 

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▲  2018년 6월 24일, 한중일 3국은 중국 쑤저우에서 열린 제20차 한·중·일 환경장관회의에서 동북아청정대기파트너십을 발족하기로 합의하였다？
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대기오염, 발 빠르게 대응한 유럽과 중국은?

다음으로 양자 간 혹은 다자간협력을 통해 지역 국가의 행동을 강제화하는 문제가 있다. 장거리 월경성 대기오염물질에 관한 협약의 경우, 1993년까지 황산화물 배출량을 1980년 기준 30% 감축하는 헬싱키 의정서를 1985년에 채택하였다. 1988년에는 질소산화물 배출량을 1987년 수준으로 제한하는 소피아 의정서를 채택하였다. 

그러나 감축 목표치에 대한 강제조항은 두지 않았다. 적절한 국가정책 수립과 정보공유를 요구하는 것이 이행을 촉진하는 수단이었기 때문이다. 미세먼지에 대한 감축 목표는 2012년에 개정된 산성화, 부영양화, 지표 오존에 관한 '예테보리 의정서(Gothenburg Protocol)'에서 처음으로 도입되었다. 

각국의 조건에 따라 미세먼지를 2005년 대비 2020년 및 이후까지 10~46%, 유럽연합 차원에서는 22% 감축을 목표로 하고 있다. 아울러 주요 오염원을 대상으로 한 배출기준치를 규정하였다. 그러나 7년이 지난 지금까지 가맹국 2/3의 비준을 얻지 못해 발효가 이루어지지 않고 있다. 아세안의 연무오염 협정은 계량적 목표 대신 예방, 모니터링, 공동비상대응, 기술협력, 과학연구 등을 회원국의 의무로 규정하고 있다.

대기오염에 대응하기 위해 이러한 협력 틀을 만들어온 유럽이나 아세안과 비교하면 동북아는 지역 혹은 다자간협력의 역사와 경험이 부족하다. 아울러 미세먼지 문제는 다른 오염물질에 비해 지역 경제적, 정치적 함의가 훨씬 복잡하다. 이런 현실을 고려하여 유연한 접근이 필요하다. 

먼저 문제분석과 아울러 실행되는 각국의 대응과 성과에 대한 정확한 인식이다. 중국은 2013년 '대기오염방지행동 계획'을 수립, 2017년까지 전국적으로 초미세먼지 10% 감축, 베이징·텐진·허베이 지역은 25% 감축 목표를 수립하였다. 결과는 목표를 웃돌았다. 

74개 주요 도시의 평균 초미세먼지 배출량은 33%, 황산화물은 54%, 질소산화물은 9.7%가 줄었다. 베이징의 경우 초미세먼지 배출량을 55% 감축하였고, 인근 지역의 미세먼지 유입이 있지만, 연평균 농도는 35.6%가 낮아졌다. 그러나 연평균 농도는 세계보건기구(WHO)의 가장 낮은 연평균 잠정목표 35μg/m3를 훨씬 웃도는 58μg/m3 (2017년 서울의 경우 25μg/m3)이다. 한국 사회가 가장 많은 관심을 두는 산둥 지역의 경우, PM2.5 배출량을 41.8% 감축하였고, 연평균 농도는 2017년 57μg/m3를 2020년에 49μg/m3로 낮추는 것을 목표로 하고 있다.

지역협력을 이끌어내는 네 가지 방향 

지역협력은 이러한 성과를 인식하고 모색해야 한다. 협력의 주요영역은 첫째, 과학적 인식기반 확대이다. 과학자 간 네트워크를 통한 공동 모니터링 및 모델링을 통해 과학적 토대를 강화하고, 아울러 과학자와 정책 당국자 간의 정보 공유 플랫폼을 통해 상호학습을 하여 과학적 정보를 정책으로 만들어 가도록 하는 것이 필요하다. 

둘째, 정보 공유다. 지난 2월 말, 한국은 17개 시·도, 중국은 21개 성·시 예보정보를 공유하기로 합의하였다. '동북아 장거리 이동 대기오염물질 공동연구(LTP) 보고서' 작성을 위해 중국 국가배출량 자료를 받았다. 이러한 정보와 아울러 대기오염 현황과 정책, 기술에 대한 정보 공유도 필요하다. 

셋째, 공동의 목표 설정과 이행을 위한 정책적, 기술적 협력이다. 공동의 목표설정은 '장거리 월경성 대기오염물질에 관한 협약'의 초기방식보다는 각 국가의 자발적 저감 목표를 기준으로 비전과 목표를 공유하는 것이 현실적이다. 파리기후협정처럼 국가의 자발적 기여 혹은 감축 목표를 기반으로 정책 및 기술협력을 실행해 나가는 것이다. 

넷째, 양자협력과 다자협력의 장점을 적절히 배합하고 활용하는 것이다. 한중 환경 장관회담 및 고위급 정책 대화, 한중환경협력센터를 통해 실질적 기술협력을 해나가는 것과 아울러 2018년 10월에 발족한 6개국이 참여하는 동북아 청정대기 파트너십(North-East Asia Clean Air Partnership)을 통해 지역 대기오염 문제에 대한 보다 포괄적인 연구와 협의를 해나가는 것이 필요하다.