"연동형은 이상적", 문제는 두 가지

▲ 남인순 정치개혁특별위원회 위원장이 5일 오전 국회에서 열린 정치개혁특별위원회 전체회의에서 의사봉을 두드리고 있다. ⓒ 연합뉴스

연동형 비례대표제는 장점이 많지만, 한국은 비례의석수가 너무 적고 정치권에서 '비례성'이라는 제도의 목표를 제대로 숙지 못한 탓에 원활히 작동하지 못했다는 분석이 나왔다. 진영 대결 구도는 흔들림 없지만 정당 체계는 변동이 많은 점도 연동형의 작동을 저해하는 요인으로 꼽혔다.

국회입법조사처는 지난 22일 <연동형 혼합선거제의 운영 현황과 작동 조건>이라는 보고서를 냈다. 이에 따르면 한국의 국회의원 선거제도는 다수제로 뽑는 지역구 선거와 정당명부에 따라 선출하는 비례제가 동시에 존재하는 혼합비례제(MMP, Mixed-Member Proportional)로, 지역구 선거에서 과소 대표된 정당에 비례의석으로 부족한 의석을 채워주는 '연동형 혼합선거제'에 속한다. 다만 이때 정당득표율의 절반만 반영하기 때문에 '준연동형'이라고 불리고 있다.

연동형 혼합선거제는 전문가들이 다수제와 비례제의 '이상적인 조합(Best of Both Worlds)'으로 꼽은 제도이기도 하다. 2003~2004 전 세계 선거제도 분야 전문가 170여 명이 참여한 선거제도 선호조사에서 연동형은 1위를 차지했다. 2012년 미국정치학회에서 비슷한 조사를 했을 때도 선거제도 선호는 연동형 혼합제, 개방형 비례제, 대안투표제, 단기이양식, 폐쇄형 비례제, 절대다수, 단순상대다수, 병립형 혼합제 순이었다.

그런데 입법조사처 분석에 따르면, 2000년대 들어 전 세계 선거의 20%가량을 차지하는 혼합형 선거제 안에서 병립형이 차지하는 비율은 계속 커지고, 연동형은 줄어들고 있다. 지난 10여 년간 혼합형으로 치러진 선거 가운데 71%는 병립형이었다. 입법조사처는 그 이유를 "연동형이 선거제도의 여러 가치를 두루 충족시키는 좋은 제도임에도 극복하기 어려운 취약점이 있기 때문"이라며 위성정당 등 "전략적 분할투표로 인한 득표-의석 전환의 왜곡 현상"이 나타나서라고 진단했다.

한국도 마찬가지였다. 2020년 불완전한 형태로나마 연동형이 도입됐지만, 더불어민주당과 옛 미래통합당이 위성정당을 만들면서 유명무실화했다. 입법조사처는 그런 면에서 뉴질랜드에 주목했다. 뉴질랜드는 오랜 공론화 과정을 거쳐 두 차례의 국민투표까지 실시한 끝에 연동형을 도입했고, 2011년 한 번 더 국민투표로 제도를 유지하기로 했지만, "대부분의 국가에서는 정치적 변동에 대한 대응책으로 연동형이 도입되었고, 오랫동안 존속하지 못했다"고 짚었다.

▲ 뉴질랜드 수도 웰링턴에 위치한 국회의사당. 뉴질랜드 총선은 독일식 혼합형 비례대표제를 채택하고 있다. 한국의 총선처럼 지역구 국회의원을 뽑는 '제1투표'와 지지 정당을 뽑는 '제2투표'로 1인 2표제를 실시하고 있다. 지역구 72석(지역 65석+마오리족 대표 7석), 비례대표 48석으로 의회를 구성한다. 다만 선거 결과에 따라 초과의석이 발생할 수도 있다. ⓒ 유성호

정당 제도화는 '선진'인데, 정당 내부는 '불안'한 한국

입법조사처는 또 "연동형이 정착된 국가는 모두 정당체계가 안정된 선진민주주의 국가인 반면, 연동형 도입 이후 다른 제도로 변경된 국가는 신생민주주의 내지는 정당체계가 요동치던 국가였다"고 봤다. 한국은 어떨까. 정당의 제도화란 측면에서는 1점 만점에 0.9점을 기록할 정도로 '선진국'이었지만 정당체계의 변동성은 레소토, 베네수엘라 등과 비슷한 수준이었다. 양대 진영 구도는 안정적이지만 그 내부에서 창당, 합당, 분당 등이 자주 일어나는 불안정한 상태란 뜻이다.

입법조사처는 한국에서 연동형이라는 좋은 제도가 힘을 못 쓰는 또 다른 이유로 '지나치게 적은 의석수'를 꼽았다. 현재 연동형을 채택한 나라 중 정당명부 의석수(비례대표)가 의원정수의 절반 이상인 나라는 독일과 베네수엘라뿐이지만, 대부분은 30% 이상을 차지하는데 한국은 그 비율이 약 16%다. 소선거구제를 채택하는 많은 국가들은 인구수 변동에 따라 선거구를 재획정할 때 전체 의석을 늘렸지만, 한국은 '총 300명'에 고정한 채 비례를 줄여 인구 기준을 맞췄기 때문이다.

결국 연동형이 제대로 작동하려면 "비례성이라는 제도적 목표를 정치권이 공유하는 한편, 정당(체계)이 잘 제도화 되어야 하며 비례대표 의석수가 일정 정도 확보"되어야 하지만 "우리나라는 이러한 조건을 충족하지 못한 조건에서 연동형을 도입"했다는 게 입법조사처의 결론이다.

국회는 그 해법이 현행 제도가 잘 작동할 수 있도록 위성정당 방지법 등 보완책을 마련하는 것인지 아니면 도입 4년 만에 다시 과거의 병립형으로 돌아가는 것인지 고심 중이다. 한국처럼 정당 제도화 점수는 높지만, 정당체계가 불안정한 탓에 1994년 연동형을 도입하고도 수시로 선거제도를 바꾼 나라로는 이탈리아가 있다. "새로운 정당의 약진과 퇴조가 반복되었고, 이는 매번 제도개혁의 정치로 이어졌"던 이탈리아는 지난해 총선 결과 극우정당이 집권세력으로 자리매김했다.

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