주요 20개국(G20) 정상회의가 화려하게 열린 서울 한복판에 몸을 돌리기도 힘든 쪽방들이 있다. 하루 6000원짜리 쪽방도 형편이 안 되는 사람들은 3000~5000원을 내고 만화방, 다방 등에서 쪽잠을 잔다. 그 마저 감당할 수 없는 이들은 지하도 기둥 아래 노숙으로 내몰린다. 판교 신도시 개발 때문에 세 들어 살던 집과 공장에서 내쫓긴 뒤, 다섯 번의 겨울 추위를 뜨거운 물통을 안고 버텨야 했던 중년 여인도 있었다.

지하셋방에서 물난리를 만나 망연자실한 노인, 방음이 안 되는 고시원에서 숨죽여 살아야 하는 청춘, 화재 위험에 전전긍긍하며 사는 비닐하우스촌 사람들도 있었다. 바로 1인당 국민소득 2만 달러, 세계 14위의 경제규모를 자랑하는 대한민국의 '주거 빈민'들이다.

<단비뉴스> 기획취재팀이 돌아본 빈곤층의 주거 현실은 '집은 곧 인권'이라는 구호를 되돌아보게 했다. 인간답게 살 공간을 확보하지 못한 이 땅의 빈곤층, 전세값 상승과 주택대출금 부담 등으로 허리가 휘는 서민에게 희망을 줄 수 있는 대안은 무엇일까? 전문가들의 의견을 모았다.


중앙대 하성규 교수(도시계획학)는 국가가 모든 국민에게 '주거권'을 보장해야 한다고 주장했다. 하 교수는 '헌법과 국제인권규범을 통해서 본 주거권과 적절한 주거 확보방안(한국사회정책 제 17집)' 논문에서 "주거권은 인간다운 주생활을 누릴 수 있는 권리이며, 적절한 거처에서 생활할 권리"라고 정의했다. 이어 "국가는 인간다운 주거환경을 확보하지 못한 국민에 대해 책임을 지고, 적절한 거처가 없는 사람에 대해서는 임시 거처를 마련하거나 주거안정을 누릴 수 있는 대책을 마련해야 한다"고 강조했다.

시민단체인 주거권운동네트워크의 미류 활동가도 "정부 주택정책의 가장 기본적인 질문은 살만한 집에 살지 못하는 사람들과 집이 필요한 저소득층에게 어떻게 적절한 주거를 보장할 것인가가 되어야 한다"고 주장했다. 그런데 우리 정부는 주택 문제를 시장에 맡기면서 시장에서 스스로 적절한 주거를 획득하지 못한 사람들을 외면하고 있다는 게 그의 비판이다.

미류 활동가는 "주거권이 충분히 보장되지 못한 사람들에 대한 실태조사를 바탕으로 각각의 문제들을 해결할 대책을 세워야 한다"며 "최저 주거기준에 미달하는 가구의 상태를 어떻게 개선할 것인지, (비닐하우스 등) 주거지가 불안정한 사람들의 주거권을 어떻게 법적으로 보장할 것인지, 임대료 때문에 생활이 어려운 사람들의 부담을 어떻게 낮출 것인지 등이 주택 정책의 과제가 되어야 한다"고 주장했다.

세종대 변창흠 교수(부동산학과)도 이명박 정부가 규제완화와 조세감면, 자금지원 등을 통해 건설업체들을 적극 지원하면서 주택시장 팽창 정책을 추진한 반면 서민의 주거안정에는 소홀했다고 지적했다. 현 정부 출범 후 단행된 수십 차례의 크고 작은 부동산 대책이 '경제위기 극복' '경기 부양' 목적 등과 맞물리면서 미분양아파트 매입, 건설사 유동성 지원, 재개발재건축 규제완화 등 건설사와 부동산 자산가를 지원하는 데만 관심을 쏟았다는 것이다.

변 교수는 "주택정책은 시장에서 주택이나 주거서비스를 구입할 능력이 없는 세입자들의 주거안정에 초점을 맞추어야 한다"며 "특히 세입자의 주거안정은 주택공급만 늘린다고 보장되는 게 아니라 주거복지 차원에서 특별한 투자와 세심한 제도를 마련해야 한다"고 주장했다. 특히 세입자 대부분이 민간임대주택에 사는 현실을 고려할 때 부족한 공공 임대주택을 늘리고, 임대계약 갱신청구권을 부여해 안정적인 거주를 가능케 하며, 저소득 계층을 위해서는 (보조금 성격의) 주거급여제도를 조속히 도입해야 한다"고 덧붙였다.

재개발, 민간이 아닌 공공기관과 주민 참여 형태의 조합이 담당해야

한동안 신도시, 행정도시, 혁신도시, 뉴타운, 재정비촉진사업 등 다양한 개발 사업들이 많은 사람들을 설레게 했다. 도시환경이 개선되고 주거생활의 질이 높아지며, 개발 과정에서 돈을 벌 기회도 많을 것이란 기대 속에 '뉴타운공약 정치인'들에게 표가 쏠리기도 했다. 그러나 삶의 터전을 잃게 된 원주민들의 신음 소리는 갈수록 커져만 갔다. 낡고 오래된 판잣집 대신 깨끗한 아파트가 들어서고 좁고 가파른 골목길 대신 반듯한 도로가 놓였지만 가난한 사람들은 더 이상 그 동네에 살 수 없었다. 밀려난 사람들은 더 허름하고 낯선 동네로 떠나야 했다. 이렇게 '밀려나는' 행렬은 지금도 이어지고 있다.


민간연구기관인 한국도시연구소의 김윤이 연구원은 "우리나라 재개발 재건축 사업은 해당 지역의 원주민 재정착률이 매우 낮다는 게 가장 큰 문제"라고 말했다. 최근 국토해양부가 발표한 자료에 따르면 수도권 주택재개발사업의 원주민 재정착률은 평균 34%다. 서울의 경우 재정착률이 더 낮아서, 입주가 마무리된 서울 길음뉴타운의 경우 원주민 재정착률이 17%에 불과하다. 재정착의 의미는 원래 살던 곳에서 거주하고 싶은 사람들이 개발 이후에 되돌아와 사는 것이다. 개발 이후에도 재정착이 가능할 때 비로소 원주민들의 주거권이 보장되었다고 볼 수 있는데, 우리 현실은 그렇지 못한 것이다.

김 연구원은 "원주민의 재정착률을 높이기 위해서는 재개발 과정에서 소형 평형과 임대주택의 공급을 늘리고, 소득규모별로 주택 임대료를 차등 지원하며, 순환재개발이나 단계적 개발 등을 통해 이주 수요를 분산시켜야 한다"고 지적했다. 이를 위해서는 재개발재건축을 민간에 맡길 것이 아니라 공공부문이 사업을 추진하거나 지원할 필요가 있다는 것이다.

김 연구원은 특히 "재정착하고자 하는 거주민이 임시주거대책을 필요로 하는 경우, 사업시행자나 정부가 의무적으로 대책을 마련하도록 제도화해야 한다"고 주장했다. 그는 또 소득수준을 반영하지 않은 임대료 부과체계 역시 저소득층의 재정착을 어렵게 하는 요인이 되기 때문에 공공 임대주택의 임대료는 소득수준에 따라 달리 적용할 수 있는 제도를 도입할 필요가 있다고 제안했다. 소득이 너무 적어 주거비 부담이 과도한 가구에 대해서는 일정 금액의 임대료를 보조하는 정책이 필요하다고 지적했다.

주거권운동네트워크 미류 활동가는 재개발을 민간 영역에 맡기는 조합개발방식이 달라져야 한다고 강조했다. 정비사업을 통한 대규모 개발이 필요한 곳에 대해서는 공공 재정을 투입해 주거권 실현 차원에서 체계적인 개발을 추진해야한다는 것이다. 이 과정에서 주민들에게 충분한 정보를 제공하고 성실하게 협의하는 등의 절차가 마련되어야 할 것이라고 그는 강조했다.

세종대 변창흠 교수 역시 "개발사업의 궁극적인 목적이 지역의 종합적인 재생이라면, 사업은 공공기관이 직접 추진하거나 공공기관과 주민의 참여를 통해 구성된 조합이 수행하는 것이 바람직하다"고 말했다. 또 정보의 불평등을 막기 위해서 전문가들로 구성된 재개발사업지원 전문가단을 조직해 재개발사업 구역별로 파견할 필요가 있다고 지적했다. 이들이 세입자나 비동의 조합원의 이익을 대변하는 공익적 역할을 하도록 해야 한다는 것이다.

전월세인상률 제한제 등 선진국형 임대차보호 제도 도입 필요

최근의 전세난이 악화하면서 월세 방식의 임대차가 급속히 늘고 있다. 월세의 증가는 저소득계층의 생활에 더 큰 압박이 되고 있다. 한국보건사회연구원의 복지패널 조사에 따르면 우리나라 최저소득계층은 수입의 거의 절반을 임대료로 지출하고 있는 것으로 나타났다. 최근 4년간 저소득층은 '자기 집에서 전세, 전세에서 월세로 내려가는 주거 하향 이동'이 뚜렷하다는 게 이 조사의 내용이다.

세종대 김수현 교수(부동산학과)는 "우리나라 임대차제도는 월세에 대해 사실상 무방비 상태"라며 "임대차보호법이 기본적으로 전세금 반환에 중점을 둔 제도이기 때문에 월세 인상을 억제하거나 지나치게 높은 월세를 낮출 수 있는 장치가 없다"고 말했다. 실제로 누가 누구에게 월세를 얼마나 받고 있는지 파악조차 못하고 있는 실정이다.

김 교수는 따라서 전월세 인상률 제한제와 자동계약갱신제 등 선진국형 임대차보호 제도를 도입해야 한다고 지적했다. 전월세인상률 제한제는 계약을 갱신할 때 임대료를 연간 5% 이상 올릴 수 없도록 하는 것이다. 자동계약갱신제는 세입자가 계약 갱신을 원할 경우 일정한 사유가 없으면 1회에 한해 반드시 재계약이 이뤄질 수 있도록 하는 제도다. 집주인이 재계약을 거절할 수 있는 사유를 명시해서 이런 조건에 저촉되지 않는다면 가급적 임대차 계약을 지속시킨다는 취지다.

김 교수는 또 본격적인 월세 시대를 앞두고 다양한 공공임대주택 확충이 필요하다고 강조했다. 특히 오래 된 다세대, 다가구 주택을 정부가 매입하고 손질해서 임대 용도로 활용할 필요가 있다고 제안했다. 이와 함께 재개발, 뉴타운 사업은 서민용의 저렴한 주거 공급을 늘리는 기회로 활용해야 한다고 강조했다. 또 부채 때문에 본연의 기능을 못하고 있는 한국토지주택공사(LH공사)를 빨리 정상화시켜 저소득층 지역의 주거환경개선 사업을 재개해야 한다고 덧붙였다.

세종대 변창흠 교수는 주택 임대를 민간에 맡겨두지 말고 공공 임대주택을 대폭 늘릴 것을 촉구했다. 변 교수는 "현재의 민간임대사업자들은 집을 팔아 차익을 챙길 목적이나 상속, 사업자등록을 통한 가계지출 경비 절감 등을 위해 일시적으로 임대사업을 추진하는 경우가 많아 민간임대주택 사업자가 늘더라도 전세가격은 안정되기 어렵고, 사업자는 낮은 임대수익률 대신 월세를 선호할 것"이라고 분석했다.

그는 주택공급이 확대되고 미분양이 누적되더라도 집을 살 능력이 없는 세입자 문제는 남아 있을 것이라며 분양주택의 양을 늘리기보다 공공임대주택을 확충하거나 환매조건부주택 같은 공공자가주택을 늘려야 한다고 지적했다. 환매조건부주택이란 정부가 무주택서민에게 싼 값에 주택을 공급한 뒤 되팔 때는 반드시 정부가 되사서 또 다른 무주택서민에게 혜택을 주는 공공주택이다.

영국, 네덜란드 등 선진국들은 공공부문에서 많은 임대주택을 공급하고 있다. 또 임대료를 함부로 올릴 수 없도록 하고 임대차보호기간을 길게 보장하며 세입자에게 계약갱신청구권을 주는 등 세입자들의 주거권을 보장하기 위한 여러 장치를 마련하고 있다. 영국의 경우 임대인의 적정이윤을 보장하되, 세입자의 재계약권을 보장한다.

독일은 임대료를 인상할 경우 인근 유사주택의 임대료 수준을 감안한 '비교임대료' 수준으로 제한하고 있다. 또 임대료 부담이 큰 가구에 주거비를 일부 보조하는 정책을 시행하고 있다. 미국은 소득순위 50% 이하 가구를 대상으로 주정부가 정하는 한도 내에서 쿠폰형식으로 임차료를 지원하고 있고, 뉴질랜드는 주택 임차료나 주택대출 상환금의 일부를 정부에서 조세환급의 형태로 각 가구에 지원해주고 있다.


선진국들은 임대주택 정책이 성공적으로 정착하기 위해서는 임대가구끼리 고립되어 슬럼(빈민지역)화 하는 것을 방지하는 게 중요하다는 인식을 갖고 있다. 그래서 캐나다 등은 공공임대주택을 공급할 때 중산층과 저소득층의 혼합 입주를 유도하고 있다. 미류 활동가는 "한국에서도 이와 같은 제도가 도입되어야 한다"고 말했다.

거주민 형편 고려해 다양한 형태의 임대주택 공급해야

가장 열악한 환경에 있는 사람들에게 가장 먼저 관심이 주어져야 한다. 그런 의미에서 쪽방과 비닐하우스촌 등에 사는 이들의 주거 대책은 매우 시급하다.

주거권운동네트워크 미류 활동가는 "비닐하우스, 쪽방 등에 대한 대책이 없진 않지만, 임대주택의 입주조건이 거주민들의 실제 형편을 고려하지 않고, 또 장기적으로 임대주택을 확대하겠다는 계획도 없이 신청을 받고 집이 있는 만큼만 들여보내고 있어 현실적으로 큰 도움이 되지 않는다"고 지적했다.

미류 활동가는 "정부가 주거권 실현이라는 정책방향을 확실히 잡고 구체적으로 시한을 정해 단계적으로 이들의 주거조건을 개선해야 한다"며 "다가구매입 임대주택 등의 정책을 대폭 확대할 필요가 있다"고 밝혔다. 이는 정부가 다가구 주택을 사들인 뒤 비닐하우스 거주민 등을 대상으로 저렴하게 임대해 주는 방식을 말하는 것이다.

한국도시연구소의 김윤이 연구원은 "쪽방, 고시원 등 1인 거주에 적합한 임대주택 물량을 충분히 공급하고 개인의 수요에 따라 다양하게 선택할 수 있는 주거 수단을 제공할 필요가 있다"고 지적했다. 예를 들어 입지조건은 좋지만 시설이 워낙 낡아서 경쟁력을 잃은 여인숙, 여관 같은 시설을 정부가 사들인 뒤 독신 계층에게 적합한 형태의 주택으로 개조해 임대하는 방법도 고려할 필요가 있다는 것이다. 또 주택 기능을 상실한 노후 건물을 사들여 철거한 뒤 단신 계층용 임대주택을 신축하는 방법도 검토할 만하다는 지적이다.

주거취약계층의 실태를 파악해 온 성균관대사회복지연구소의 김선미 연구원은 쪽방, 고시원, 여인숙, 여관 등 취약계층이 밀집 거주하는 곳을 일제히 철거한 후 재개발을 추진하는 방식은 지양할 필요가 있다고 지적했다. 대신 소화기 설치 등 화재 위험을 낮추고 상하수도와 화장실 시설을 고쳐 주는 작은 투자를 통해 환경을 개선하는 게 큰 도움이 될 것이라고 제안했다.

주거공간 지원과 사회 재통합 프로그램 병행하는 복지 서비스로 접근

만화방, 다방, 피시(PC)방 등을 떠돌거나 노숙자가 된 '비주택 거주민'은 실업이나 사회적 관계 단절 등 여러 가지 어려움을 중첩적으로 가지고 있는 경우가 많다. 사업 실패, 가정폭력, 알코올 남용, 정신보건 문제, 장애, 가족 관계의 붕괴 등 상처를 안고 있을 가능성이 높다.

한국도시연구소 서종균 연구원은 이들을 포용할 수 있는 사회안전망을 강화해야 한다고 주장했다. 먹고 자는 것 같은 기본적인 필요를 충족시키는 것만으로는 부족하고, 심리적 지원, 취업 정보, 재활 상담, 직업 훈련, 노동시장 통합, 영구적인 거처 지원 등이 포함되어야 한다는 것이다. 서 연구원은 "과거에 의식주 등 긴급 지원을 우선할 수밖에 없었다면, 이제는 임시적인 지원을 넘어서 영구적인 거처를 포함한 사회 재통합 프로그램을 발전시키는 것이 중요해졌다"고 말했다.

동덕여대 남기철 교수(사회복지학)도 '비주택 거주민, 홈리스에 대한 접근과 모색' 보고서에서 "홈리스가 경험하는 일상생활에서의 어려움은 단지 '어려움'이나 '번거로움'의 수준이 아니라 사회구성원으로서 사회과정에 참여하는 것을 원천적으로 불가능하게 만드는 생존과 배제의 문제"라고 말했다. 남 교수는 "이들이 인간다운 생활을 유지할 수 있도록 돕는 사회적 서비스와 사회적 박탈감을 최소화할 수 있는 복지서비스로 동시에 접근할 필요가 있다"고 말했다.

노숙인 인권단체인 홈리스행동의 이동현 위원장은 "포괄적인 주거보장의 대상으로서 홈리스 개념을 도입하고 홈리스 예방정책과 인권보호 대책을 추진하라"고 주문했다. 홈리스를 노숙인, 부랑인으로 규정해서 잠재적 범죄자와 동일시하지 말고 주거와 의료, 재활 등의 종합적인 지원을 해 줄 필요가 있다는 것이다. 홈리스 상태에 있는 이들은 건강과 나이 상의 장애로 재활에 필요한 일자리를 찾기 어려운 경우가 많다. 따라서 정부가 이들이 안정적으로 일할 수 있도록 적합한 일자리를 제공할 필요가 있고, 무조건 시설에 입소시키는 대신 안정적인 주거공간을 지원하는 정책으로 전환하는 게 바람직하다는 것이다.