LH공사의 부실과 공공임대주택 공급 감소

2009년 주택공사와 토지공사를 합병하여 출범한 LH공사는 출범 직후부터 과도한 부채문제가 제기되었다. LH공사 발족 직후 인 2010년 6월 말 현재 LH공사의 부채는 117조 원이며, 이중 금융부채는 84조 원으로 하루 이자가 99억 원에 달하는 것으로 발표되었다.

LH공사는 부채 증가의 원인으로 ① 국민임대주택 건설, 혁신도시 조성 등 재무 역량을 초과한 과도한 정책사업 수행, ② 임대주택사업의 구조적 문제, ③ 지역 현안 사업에 대한 경쟁적 참여, ④ 부동산 경기침체에 따른 미 매각 재고 증가와 보상비 및 간선시설비 상승, 수익기반 악화 등을 지목하였다.

2010년 LH공사는 경영정상화 방안으로 연간 사업투자규모를 45조 원에서 30조 원 수준으로 30% 조정하는 계획을 발표하였다. 이에 따라 LH공사가 추진하고 있던 택지개발사업은 보상이 착수된 사업지구에 대한 사업기간 조정, 미착수 신규 사업에 대한 사업 중단, 신규 택지개발사업 중단 등으로 계획이 변경되었다.

LH공사의 사업투자규모 축소 계획이 집행되면서 LH공사가 공급하던 공공임대주택 공급도 큰 폭으로 감소한 것으로 나타났다. LH공사의 공공임대주택 공급실적은 2008년 9만4788호에서 2012년 3만8216호로 급감하였으며, 2013년 이후에도 2008년도 공급량의 50%에 미치지 못하고 있다.

좌초된 국민임대주택 100만호 공급계획과 보금자리주택


2003년 출범한 참여정부는 민간임대시장의 전∙월세 가격 상승이 도시 저소득층의 주거불안으로 연결되고 있는 문제를 해결하기 위한 새로운 정책을 제시하였다. 민간임대시장에서의 반복적 충격 흡수 및 저소득층의 주거안정 실현을 위한 이 정책은 바로 '공공이 소유하면서 장기적으로 임대로만 사용하는 주택 확보'였다.

이를 위해서 참여정부는 2003년부터 2012년까지 10년간 100만호의 국민임대주택을 공급하여, 공공임대주택의 재고를 전체 주택재고의 10% 수준으로 확대하는 계획을 수립하였다.

참여정부는 국민임대주택 100만호 공급 목표를 달성하기 위하여 '국민임대주택 건설 등에 관한 특별조치법'을 제정하고 이를 기초로 국민임대주택단지를 조성하여 주택을 공급하는 방법을 꾀하였다.

국민임대주택단지는 개발·공급되는 용지에서 국민임대주택이 50% 이상인 주택단지로 계획되었다. 또한 택지개발사업을 통하여 조성된 택지에서 국민임대주택용지를 25% 이상 확보하도록 규정, 택지개발지구에서도 국민임대주택을 공급하는 계획도 세웠다.


하지만 참여정부의 국민임대주택 100만호 공급계획은 2008년 출범한 MB정부에 의하여 좌초되었다. MB정부는 국민임대주택 공급계획을 전면적으로 수정하여 보금자리주택으로 재편하였다.

보금자리주택계획에 따라 2009년 10월 국민임대주택단지 15개 지구를 보금자리주택지구로 전환하였다. 2009년 12월 '보금자리주택건설 등에 관한 특별법'이 시행되어 국민임대주택은 보금자리주택의 한 유형으로 분류되었다.

MB정부의 보금자리주택정책은 공공임대주택의 공급을 축소하고 분양주택의 비중을 늘리는 것을 목적으로 하였다. 보금자리주택지구에서 공급되는 주택은 장기공공임대주택 15～25%, 공공임대주택 10～20%, 분양목적 국민주택규모 이하의 주택 30～40%로 계획되었으며, 공공이 장기간 보유하면서 임대주택으로 임대할 수 있는 주택의 비중은 15~25%수준으로 감소되었다.

보금자리주택의 폐기와 공공임대주택 리츠 

박근혜정부가 출범하면서 보금자리주택은 공공주택으로 그 명칭이 변경된다. 2014년 1월 '보금자리주택건설 등에 관한 특별법'은 폐기되고 '공공주택건설 등에 관한 특별법'이 시행되었다.

MB정부 시기 지정되었던 보금자리주택지구는 공공주택지구로 명칭이 변경되었다. 공공이 주변 시세의 80% 이하의 낮은 가격으로 공급하는 보금자리주택도 자취를 감추게 되었다.

문제는 공공이 분양하는 주택이 사라진 것이 아니라 공공임대주택공급을 위한 택지공급도 함께 중단된 것이다. 정부는 2014년 9.1부동산 대책의 일환으로 '택지개발촉진법'을 폐기하고 2017년까지 3년 동안 LH공사가 공급하는 대규모 공공 택지 지정을 중단하는 계획을 발표하였다.

공공임대주택을 공급하기 위해서는 공공택지가 필수적인데 정부는 공공택지 신규 공급을 전면적으로 중단하고 있는 상태이다.

정부는 공공임대주택 공급을 위한 공공택지 공급 중단과 더불어 공공임대주택 공급도 민간자본을 끌어들이는 방식으로 재편하였다. 2014년 정부가 발표한 공공임대리츠는 주택기금과 LH공사가 공동으로 리츠를 설립하여 LH임대주택용지를 매입하고, 10년동안 공공임대주택을 건설∙공급하는 방식으로 계획되었다.

민간투자자는 리츠에 자금을 대여하거나 자본 투자를 통하여 연간 5% 정도의 수익을 배당 받고 임대기간 종료 후 임대주택을 매각하여 투자금과 이익금을 회수하게 되는데, 이는 현재 국공채 이자율을 감안하면 자금조달측면에서도 훨씬 불리한 조건이다.

민간자본투자는 상환우선주로 선순위의 지위를 가지게 되며 LH의 투자금은 보통주로 후순위 지위를 가지는 것으로 설계되었다. 또한 매각시점에 시장상황이 어려워져 임대주택이 매각되지 않을 경우 LH공사가 임대주택을 환매하여 민간투자의 위험을 회피하는 규정을 두고 있다.

결국 공공임대리츠는 공공임대주택 공급에 필요한 자금을 민간투자로 조달하기 위하여 사실상 최소 운용수익 보장(Minimum revenue guarantee)과 유사한 제도로 계획되었다. 공공임대리츠에 투자하는 민간투자자는 사실상 사업에서 어떤 위험도 부담하고 있지 않다.

운영기간에 임대수익을 통하여 안정적으로 배당을 받을 수 있으며 임대기간이 종료되면 임대주택을 분양하여 원금과 수익을 우선 배당 받을 수 있으며, 설사 임대주택이 매각되지 않아도 LH공사와 맺은 환매특약에 따라 어떠한 손해를 볼 가능성이 없는 구조이다.


민간자본 투자를 통한 공공임대주택공급은 재정투입을 줄이고 LH공사의 재무부담을 줄인다는 명분으로 시도되고 있다. 하지만 공공임대주택공급에서 재정을 투입하지 않으면 그 피해는 고스란히 임대주택 거주자들에게 돌아갈 수 밖에 없다.

LH공사가 공공임대리츠로 활용하는 토지들은 택지개발사업을 통하여 조성된 임대주택용지로 최초 국민임대주택을 공급하기 위한 목적으로 조성되었다. 국민임대주택은 저소득층의 주거안정을 위하여 공급되는 임대주택으로 주변시세의 60% 내외로 임대료가 책정된다.

하지만 이러한 토지를 공공임대리츠로 공급할 경우 국민임대주택보다 훨씬 비싼 임대료가 책정될 수 밖에 없다. 또한 공공임대리츠는 10년간 임대주택으로 활용되는 분양전환주택으로, 장기적인 공공임대주택 재고 확충에 기여할 수도 없다.

오히려 조성원가의 60% 공급된 토지가격과 저리로 주택기금 융자자금 등에 사용된 국민들의 세금이 리츠에 투자한 민간자본의 수익률을 충족시키는 도구로 활용되는 문제를 내포하고 있다. 정부의 공공임대리츠는 공공임대주택 공급에서 국가의 역할을 방기하고 대규모 자본의 새로운 사업거리로 전락시키고 있는 행위일 뿐이다.

재정투입 없는 공공임대주택 공급은 허구이다

공공임대주택의 본질은 저소득층의 주거안정을 위하여 공공이 재정을 투입하여 저렴한 임대료로 공급되는 주택이다. 주택시장에서 시장가격보다 낮은 임대료로 주택을 공급하기 위해서는 재정적 보조와 저리의 기금융자 등이 전제되어야 한다.

1990년대 초반 공급되었던 영구임대주택은 국가재정이 85%를 담당하였으며, 국민임대주택은 국가재정이 10~40%를 지원하였다. 영구임대주택과 국민임대주택이 낮은 임대료로 저소득층의 주거안정에 기여할 수 있었던 것은 국가의 재정적 지원이 뒷받침되었기 때문에 가능했다.

2008년 MB정부 이후 재정적 부담과 사업주체인 LH공사의 부실을 이유로 공공임대주택 공급을 지속적으로 축소하여 왔다. 박근혜정부는 공공임대주택 공급에 민간자본을 끌어들이기 위하여 국민세금으로 사실상 보조금을 지불하고 있다.

저소득층을 위한 공공임대주택공급은 본질적으로 적자가 발생하는 사업이며, 이러한 적자는 국가 재정이 부담하여야 할 몫이다. 국가가 공공임대주택 공급에서 재정적 지원을 하지 않으면서 저렴한 임대주택을 공급할 마법은 존재하지 않는다.

국가가 가난한 사람들을 위하여 공공임대주택 공급에 재정적 지원을 하지 않으면 그 피해는 자연스럽게 저소득층의 주거비 부담으로 이어지는 것이다. 정부가 재정적 지원을 하지 않으면서 임대주택을 공급하기 위하여 도입한 공공임대리츠, 기업형 임대주택이 국민임대주택과 비교할 수 없는 높은 임대료로 공급되고 있는 현실이 이를 반증한다.

현 정부가 추진하고 있는 공공임대리츠와 기업형 임대주택은 공공임대주택을 공급할 수 있는 소중한 사회적 자원을 대자본과 대기업의 돈벌이 수단으로 전락시키고 있을 뿐이다. 서울시가 추진하고 있는 2030 청년주택 프로젝트도 재정지원 없이 공공임대주택을 공급하려는 목적을 가지고 있다.

용도지역 및 용적률 상향을 통하여 개발이익을 확대하여 공공임대주택을 공급하겠다는 계획은 본질적으로 기업형 임대주택과 다르지 않다. 시장원리로 공급되는 임대주택은 저렴한 임대료로 공급되는 공공임대주택의 목적을 달성할 수 없다. 오히려 도시계획체계의 혼란을 가중시키고 토지가격의 상승만을 가져올 위험이 크다.

저소득층의 주거안정을 위해서는 저렴한 공공임대주택 공급을 확대하는 것이 유일한 해답이다. 주택가격 상승과 임대료 상승으로 이중의 고통을 겪고 있는 저소득층의 주거안정을 위해서 정부는 저렴한 임대료로 공급되는 공공임대주택을 확대하여야 한다.

공공임대주택 공급을 축소하고 민간자본에 투자수익을 보장하여 저렴하지 않은 임대주택을 공급하겠다는 것은 정부의 책임을 방기하는 처사이기 때문이다.