풀뿌리 민주주의 염원 속에 30년 만에 다시 부활한 지방의회. 1991년 3월 시·군·구의회 의원 선거에 이어 6월에 시·도의회 의원 선거가 실시된 지 올해로 30년이 됐다. 지방자치가 정착되면서 지방분권에 대한 목소리가 커지고 있다. 그러나 지방자치단체와 비교해 시민들의 대변자로 자청하는 지방의회에 대한 관심은 덜하다.

4년마다 지방의회 의원을 선출하는 선거가 실시되고 있지만, 지방의회가 어떤 곳이고, 지방의원이 어떤 일을 하는지 모르는 주민들이 적지 않다. 우선 지방의원에 대한 불투명한 공천과정에서 그 이유를 찾을 수 있다.

정당이 후보자를 추천하기 시작한 것은 2006년 5월에 치러진 제4회 전국동시지방선거부터다. 사실상 내천이라는 비판을 받긴 했지만, 그 이전에는 무소속으로 출마해야 했다. 이 때문에 정당공천제가 실시된 후 처음 치러진 4회 선거에는 공천에서 탈락한 이들이 무소속으로 출마하며 최근 실시된 선거 중 가장 많은 18명이 무소속으로 출마했다.

그러나 5회 때부터 정당공천제가 자리 잡으면서 무소속 후보자는 5명으로 크게 줄었다. 2018년 실시된 7회 선거에서 무소속 출마자는 단 3명뿐이었다. 책임정치라는 측면에서 정당공천제에 대해 긍정적으로 보는 이들이 있다. 하지만 지역을 기반으로 지역사회에서 활동하거나 기여해온 이들의 경우 주요 정당 활동 경력이 없으면 사실상 지방의회 진출이 쉽지 않다는 비판의 목소리가 크다.

후보자 추천을 위한 공천헌금 비리가 대표적인 부작용 사례다. 실제 2012년 전 국회의원 A씨와 전 시의원 B씨 등이 공천헌금을 주고 받은 혐의로 유죄 판결을 받았고, 2018년에는 전 국회의원 C씨의 공천헌금 수수 비리가 터져 나오기도 했다.

상향식 민주주의 가로 막는 정당공천제

하향식 권위주의 체제 극복의 상징 중 하나가 지방자치제도의 부활이다. 상향식 풀뿌리민주주의를 통해 성숙한 민주주의로 나아간다는 국민적 열망의 반영이 지방자치제도라는 점에서 정당공천제의 부작용이 여실히 드러난 사건이다. 정당공천제 실시 이후 정당에 관계없이 지역사회에서 신망 받는 사람들의 나설 기회가 좁아졌다. 선거 때만 되면 중앙정치권의 계파 간 나눠먹기로 지역정치를 왜곡시키는 결과를 가져왔다는 지적이 나오는 이유다.

이는 지역의 일꾼을 뽑는 주민들의 무관심이 작용하고 있기 때문이라는 분석이 지배적이다. 용인시의회 의원을 지낸 D씨는 "정당이 지방자치에 큰 관심을 갖고 있을 것이란 건 착각이다. 전문성을 지닌 지역의 신망 받는 인물을 찾으려는 노력을 하지 않는다"면서 "공천을 받은 사람 역시 정당의 이익과 공천을 준 공천권자에 대해 줄서기를 하려는 것은 유권자들의 눈치를 볼 필요가 없기 때문"이라고 말했다.

지역의 일꾼을 뽑는 지방선거에서 유권자들은 정책이나 전문성, 지역사회에 대한 기여도나 도덕성 등을 갖춘 인물인지에 대해 알기 쉽지 않다. 후보자에 대한 정보 부족으로 정당과 경력 등을 보고 표를 던진다는 의미다. 정책과 인물이 중요한 선택 기준이 돼야 하지만, 현실에선 제대로 작동하지 않는다는 게 시민사회와 지역정치인들의 공통적인 견해다.

늘고 있는 여성의 정치 참여도 여전히 풀어야 할 과제다. 최근 들어 정당의 여성에 대한 가산점을 도입하며 여성 후보자와 당선자 비율이 늘어나고 있지만 여성에 대한 가산점과 앞선 기호 부여라는 한계는 극복해야 할 과제로 남아 있다.

여성의 정치참여 기회 확대 긍정적 변화
 
누가 용인지역 일꾼이 됐을까. 1995년 6월 치러진 제1회 전국동시지방선거부터 2018년 6월 실시된 7회 선거까지 후보자의 성별·직업별 현황을 분석했다.

먼저 역대 시장·도·시의원을 뽑는 지방선거에서 여성후보자는 전체 468명 중 60명으로 12.8%에 불과했다. 이 가운데 여성시장 후보는 1명이었다. 도의원은 16.9%, 시의원은 12.4%로 10%대에 머물러 있다. <표1 참조>

지방의회 중 시의원 선거만 따로 떼어 보면, 여성후보 비율은 꾸준히 증가하고 있다. 여성의 정치 참여는 사실상 정당공천이 처음 실시된 4회 선거부터다. 당시 전체 후보자 59명 중 7명이 등록하며 11.9%가 여성이었다.
 
이후 5회 때 한 자릿수로 내려가긴 했지만 6회 때 전체 46명 중 11명(23.9%)이 여성 후보였고, 2018년 7회 선거에는 17명(35.4%)으로 늘었다. 현재 8대 시의원 29명 중 14명(48.3%, 비례대표 2명 포함)이 여성 의원일 정도로 여성 의원 비율이 증가했다. <그래프 참조>

반면 도의원 선거의 경우 여성 후보자 비율은 시의원 선거보다 낮다. 6회 때 여성 후보자 비율 15.8%에서 7회 23.5%로 높아지긴 했지만 당선자는 0명이었다. 여성의 정치 참여와 관련, 비례대표인 용인시의회 전자영 의원은 "여성 당대표가 나올 정도로 여성의 정치 참여 기회는 확대되고 있으며, 광역의원도 기초의원처럼 기회가 더 생기게 될 것"이라고 말했다.

전 의원은 그러나 "여성의 경우 육아와 보육문제, 청년 여성의 경우 불안한 미래 등 때문에 사회참여 기회가 적다보니 여성들의 의회 진출 여건은 녹록치 않다"며 "여성과 청년의 진입장벽 문제는 정당이 풀어야 할 과제이며, 선순환구조로 풀뿌리 정치가 뿌리 내려야 국회 진출로 이어질 수 있을 것"이라고 강조했다.

정치인 등 특정 직업군 쏠림 심화

지방의원들의 경력은 다양했다. 정치인, 공무원, 교육자, 회사원, 자영업자, 기업체 대표, 농민, 건설업 등 다양한 경력의 정치 지망생이 출마했다. 하지만 일정 직업군의 쏠림 현상이 두드러졌다. 용인시의 성장과 변화에서 직업군의 변화도 엿볼 수 있다.

역대 도의원 선거 출마자의 경우 정치인(정당인)과 지방의원 비율이 가장 높았다. 정치인은 전체 89명 중 22명으로 24.7%를 차지했고, 지방의원은 11.2%였다. 나머지 교육자, 회사원, 농축산업, 공무원, 건설업 등의 비율(4.5~5.6%)은 비슷했다.

시의원은 지방의원(18.3%)과 정치인(15.7%) 비율이 가장 높았다. 도·농복합도시이지만 도시보다 농촌 비중이 높았던 2000년 초반까지 농축산업을 직업으로 둔 후보자 비율이 전체 306명 중 42명으로 13.7%에 달했다.

눈에 띄는 것은 정당공천제 도입 이후 정치인과 지방의원 비율이 크게 높아졌다는 점이다. 5회~7회 정치인과 지방의원은 전체 후보자 139명 중 70명으로 50.3%를 차지할 정도다. 실제 정당공천을 받은 지방의원 출마자 상당수는 사회단체뿐 아니라 정치 경력을 빼곡히 채웠다.
 
시장을 포함해 전체 지방선거 후보자 직업을 보면, 전체 420명 중 정치인과 지방의원이 각각 19.0%, 15.7%로 가장 높은 비중을 차지했다. 농축산업도 11.2%로 비교적 높았다. 이어 회사원, 건설업, 공무원, 교육자 순이었다. 당선자의 직업만 분류하면 정치인과 지방의원 비율은 더 높아진다. <표2 참조>

전자영 의원은 "시대가 변화하고 다양한 목소리를 내기 위해선 정당이 사회에서 소외된 직업군을 발굴하는 노력을 해야 한다"며 "특정 이익을 대변하는 것이 아닌 각계 다양한 목소리를 낼 수 있고, 풀뿌리 지방자치를 육성하고 시민 편에서 목소리를 낼 수 있는 사람들을 찾아내려고 노력해야 지방자치가 살 수 있을 것"이라고 말했다.

<왜 지방자치인가?>의 저자인 정해동 전 처인구청장은 "시민단체 활동가 등 다양한 계층과 직업군의 지방의회 진출을 막는 것은 정당공천제 때문"이라며 "이는 정당문화가 뿌리내리지 않아서 생기는 문제로, 긍정적인 측면이 없지 않지만 민주적이고 투명하지 못한 정당구조가 바뀌어야 지방자치가 뿌리내릴 수 있을 것"이라고 강조했다.