"지역 대표라는 게 사실상 '골목 대표'가 돼 버렸다."

최형두 국민의힘 의원은 현행 소선구제의 폐해를 이렇게 지적했다. 인구 과밀화로 좁게 나뉘어진 수도권 선거구가 국회의원의 역할을 지나치게 지엽적으로 만들었다는 취지다. 국회의원이 국정과 관련한 거시적인 의제를 등한시하고, 대신 "님비를 부추"기거나 "지역구에 붙어서 향우회나 이통장 관리"한다는 것.

그는 중대선거구제 도입이 최선의 대안이라고 여러 차례 강조했다. '지역주의 완화는 물론이고 소수정당의 원내 진출도 용이해질 수 있다', '각 정당에 다른 지역 출신들 의원들이 늘어나면서 개별 정당의 의견 쏠림도 줄어든다', '이 같은 변화는 결국 정당 간 격렬한 대립을 줄이고, 협치를 가능하게 한다', '득표와 의석의 편차가 감소하면, 시민들의 정치 효용감도 높아지고 극단적인 시위나 집회 역시 줄어들 것이다'고 말했다.

그만큼 그는 정치개혁에 '진심'이었다. 작년부터 국회 정치개혁특별위원회에 이름을 올린 그는, 최근 구성된 '초당적 정치개혁 의원모임'에도 이름을 올리며 열심히 공부하고 있다. 최 의원은 이번이 선거제도 개혁을 위한 최적의 시기라 보고 있다. 윤석열 대통령이 <조선일보>와의 신년 기자회견에서 운을 띄우고, 더불어민주당 출신 김진표 국회의장도 화답하면서 여의도에 다시 정치개혁에 관한 논의가 불 붙고 있기 때문.

18일 국회 의원회관에서 그가 생각하는 현행 소선거구제도의 폐해, 그가 대안으로 제시하는 중대선거구제와 도농복합선거구제에 대해 자세하게 이야기를 나눠 봤다. 아래는 그와의 대화를 일문일답으로 정리한 것이다.
 

도농 복합선거구제 : 도농 복합선거구제는 전체 지역구에 동일한 선거제를 적용하는 게 아니라, 인구밀도가 높은 도시와 밀도가 낮은 지방의 선거구를 다른 방식으로 운용하는 제도이다. 인구 과밀 지역인 수도권 지역은 중대선거구제로 운용해 한 선거구에서 여러 명의 의원을 선출하고, 지방에서는 현행 소선거구제를 유지해 한 선거구에서 한 명의 의원을 선출하는 방식이 대표적이다. 부분적 중대선거구제로도 불린다.

"소선거구제, 국회의원을 이·통장 관리하는 골목 대표로 만들어"

- 현행 소선거구제가 대한민국 정치문화에 끼치는 가장 안 좋은 영향이 뭐라고 보나? 왜 선거제도를 바꿔야 하는가?

"소선거구제의 무서운 점은 이른바 '쓰나미'현상이다. 한 번 확 쓸리면 완전히 다 자빠진다. 지난 총선에서도 그게 제일 극대화됐다. 더불어민주당과 국민의힘의 득표차가 8.5%p였다. 그런데 그 8.5%p 차이로, 지역구 160석은 민주당, 국민의힘은 80석을 가져갔다. 수도권은 더 심하다. 서울·경기·인천의 양당 득표율 차는 11~13%p 정도 된다. 그런데 의석수 차이는 몇 배가 났나? 5배가 넘는다. 121석 중 정의당 1석 빼고, 103대 17이다. 그러다보니까 수도권의 경우에 더 괴리가 크게 생긴 것이다.

(득표율과 다른) 급격한 의석편차와 기울어진 (정치)지형은 집회로 이어진다. 우파 진영에서는 자신들이 그렇게 많이 표를 찍었는데도 전혀 대표되지 못하게 된 것 아닌가? 그러니까 시위가 더 나오는 것이다. 민주당 쪽도 '절대 의석을 가졌는데 왜 안 하느냐'고 강성 지지자들로부터 압박에 시달린다. 양극단의 충돌이 커진다. 대한민국의 여론이 집중되는 지역 내에서 오히려 극단적인 여론을 중화·결합·발전시켰다기보다는, 더 극단적인 상태로 서로를 강화하는 양상이 됐다."

- 여러 가지 대안이 있을 수 있는데, 그 중에서도 '중대선거구제'를 최선이라고 생각하는 이유는 무엇인가?

"물론 대통령도 그 제안을 했지만, 김진표 국회의장이나 우리 정치학자들, 많은 분이 현실적인 대안으로 중대선거구제를 제시하고 있다. 득표율과 실제 의석수 사이의 편차를 줄이는 게 제일 중요하다. 국민들이 이렇게 투표를 했다는 건, 그게 국민들의 생각이 아닌가? 그렇다면 득표율대로 의석수를 가져가야 한다.

아일랜드 같은 경우에는 인구가 500만 명밖에 안 되지만 정말 갈등과 대결이 밀집된 지역이다. 북아일랜드와 아일랜드가 분단되어 있고, 신교와 구교의 갈등이 계속되고 있다. 그래서 여기에서 오래전부터 택한 제도가 대선거구제이다. 200명 정도의 국회의원을 뽑으니, 인구 2만5000명 당 1명의 대표를 뽑는 거다. 결과적으로 인구 12만5000명 정도가 하나의 선거구에서 5명씩 뽑는다. 그 덕분에 아일랜드는 오래전부터 협치 시스템을 운영해올 수 있었다.

민주당은 비례대표제를 강조하지만, 사실은 지난 총선 때 위성정당을 만들면서 자기들이 스스로 말을 어기지 않았나? 그리고 비례대표의 가장 큰 문제는, 비례대표 후보를 누가 뽑느냐의 문제가 생기는 거다. 지금 소선거구제의 경우는 어쨌거나 유권자들이 다 후보 하나하나를 보고 심판한다. 각각 경선을 치르기 때문에, 또 후보를 고르는 과정까지도 거친다. 그런데 비례대표 후보 명단은 유권자들이 모르는 후보들이 갑자기 단체로 나타나는 거다. 심할 경우 후보의 투명성 문제가 발생한다."

- 중대선거구제가 기존 소선거구제에 비해 지역 대표성이 약화할 수 있다는 지적도 있다.

"수도권의 인구가 너무 밀집돼 있다 보니, 선거구도 인위적으로 너무 잘게 쪼개놨다. 예컨대 서울의 한 구(區)에 세 명의 국회의원이 있다. 그런데 한 구청장 관할 내에 2명 또는 3명 이상의 의원이 나와서 서로 상반된 주장을 하면, 그게 지역 발전에 도움이 되겠는가?

그리고 국회의원은 국정도 대표해야 한다. 광역의 이해관계를 조율하고, 인구·주택·산업·교육·빈부격차 같은 대한민국의 핵심적인 문제를 짚어야 한다. 그런데 한 지역구에 3명씩 몰려있는 국회의원들이 국정을 대표하느냐? 전부 지역에 와서는 자기 동네 뭐 하나 더 남기고, 님비(지역이기주의) 부추기는 것밖에 안 하잖느냐? 청년·젠더·인구 문제 같은 건 자기 일 밖이라고 생각하는 거다. 그 작은 지역구에서의 득표만 중요하니까.

거기다 선거구가 편린화 되다 보니, 지역 대표라는 게 사실상 '골목 대표'가 돼 버렸다. 이거는 원래 시·군·구 기초의원 혹은 도나 시의 광역의원들이 해야 하는 일이다. 그런데 지역 의원들이나 구청장 같은 기초단체장이 할 일을 다 빼앗아 국회의원의 역할로 만들어 버린다. 그러니까 맨날 지역구에 붙어서 의원들이 하는 게 향우회 관리하거나, 이·통장 관리하는 거다. 그런 동네 가면, 국회의원들이 그런 걸 왜 하냐는 소리도 듣고 그런다."

"영남 민주당과 호남 민주당은 다를 것... 양당을 다당제적 포괄 정당으로"
 
- 여러 국민의힘 의원들이 이야기하는 '도농복합선거구제'는 수도권에 중대선거구제를 도입하되, 지역구는 소선거구제를 유지하는 방안 아닌가? 왜 둘을 구분하는가?

"생각해 보라. 노원·도봉·강북 지역구 주민들은 같은 지하철로 다 연결이 되어 있다. 은평·서대문·마포를 서로 다른 지역이라고 할 수 있는가? 사실상 같은 생활권이다. 은평 이마트를 은평구 주민만 가나? CGV가 은평구에 들어갈 때, 은평구민만 보고 진출했겠나? 실제로 선거운동하는 사람들은 자기 선거구가 아닌데도 가서 선거운동하는 사람들이 많다. 우리 정치가 권역을 전혀 대표하지 못하고 너무 세밀하게 나눠진 탓이다.

반면에, 지역은 사정이 다르다. 소선거구제로 갈 수밖에 없다. 경남 전체 인구가 330만 밖에 안 된다. 지금 (국민의힘)조해진 의원 지역구를 봐라. 경남 밀양시·의령군·함안군·창녕군까지 4개를 합쳤다. 이 넓이가 어떨 것 같나? 여기서 인구수에 따라 지역구를 더 넓히는 건 사실상 불가능하다. (국민의힘)김태호 의원 지역구인 경남 산청군·함양군·거창군·합천군은 소멸 위기의 지역이다. 인구수가 적다고 무시해버리면 주민의 민심을 아무도 대변을 못한다. 누군가는 대표를 해줘야 한다.

우리가 상원이 있고 하원이 있으면 다르게 운영해볼 수 있겠지만, 우리나라는 단원제를 할 수밖에 없다. 소멸 위기의 지역, 인구가 적고 면적이 넓은 지역을 대표할 방법은 소선거구제밖에 없다. 대신 영남 지역에도 진보당이 10%씩 지지율이 나오는 지역구들이 있으니, 병립형 비례대표제 같은 보완적인 방식을 취하면 된다."

- 원래 민주당이 유리했던 수도권은 국민의힘 진출을 쉽게 하고, 원래 국민의힘이 우위를 점하고 있는 지역구에서는 국민의힘이 기득권을 유지하려는 것 아니냐는 시선도 존재한다.

"전국의 인구 편차로 봐야 한다. 전라남북도와 광주도 마찬가지다. '영호남 텃밭'이라고 하는데, 영호남 자체가 굉장히 쇠락해서 쪼그라들고 있다. 그리고 영남의 경우엔 지금 민주당이 상당히 많이 약진하고 있다. 국회의원도 그렇고, 지방자치단체장도 수없이 많이 나왔다. 호남은 (영남처럼) 그렇지 않지 않은가.

또 지금 현행 선거구제에서 수도권의 의석수가 121석으로 사실상 전체 전국 지역구의 절반이다. 그런데 대한민국 인구는 계속 줄고 있다. 지방의 인구가 빠르게 줄면, 수도권에 지역구가 또 생길 수 있다. 반면에 지역은 전북의 무진장(완주군·진안군·무주군·장수군) 보다 더 넓어야 20만 명을 채우는 그런 선거구가 나온다. 이런 문제를 해결하려고 하는 것인데, 이것을 진영 논리로 가져가는 건 민주당이 수도권에서 (의석을) 뻥튀기 해낼 수 있는 선거제도를 포기하지 않으려고 만든 궤변이다. 민주당이 이 문제에 대해서는 솔직해야 된다."

- 과거 선거관리위원회에서 지역구 소선거구제와 비례대표제를 유지하되, 지역구 200석과 비례대표 100석으로 총 300석을 유지하는 대안을 제시한 바 있다.

"그것도 좋은 방법이다. 그런데 그러려면 지역구에서 한 50석 정도를 어떻게 조정할 것인가의 문제가 남는다. 민주당이나 우리 당이나 지역적으로 강화된 정당 기반이 있지 않은가? 지역에는 다선 의원들이 많다 보니 그 정당의 기반 자체를 다소 허물어뜨린 데 대해 저항이 굉장히 심하다. 50명 가까운 의원들을 설득하기 위해서 뭔가 당장에 할 수 있는 방법이 필요한데, 그게 쉽지 않다."

- 정의당 등에서는 국회의원 세비의 전체 규모를 유지하되, 현 지역구 의석을 유지하고, 비례를 100석 가량으로 늘려서 의석을 360석으로 확대하자는 제안도 한다.

"비례대표제도의 비례성을 더 확보하려면 의석수를 좀 늘려야 하는 게 맞다. 나도 여러 의원들한테 '그러면 한 30석만 더 늘려보자'라고 한 적이 있다. 지역구를 240석 정도로 조정하고, 비례대표는 80석 정도로 늘려서 총 330석으로 가는 거다. 비례대표가 80석만 되더라도 지금보다는 충분히 비례성을 확보할 수 있지 않겠나? 그런데 기본적으로 우리가 지금 전체 의석수를 더 이상 늘릴 수가 없다. 1석 늘리기도 어렵다. 그걸 늘리자고 하는 순간 모든 선거법 논의는 그냥 다 침몰한다. 본말이 전도되어서 이 개혁도 못 하게 된다.

의석수를 늘리기 위해서는 국회가 빨리 국회의원 세비 총량도 줄이고, 국회 전체 예산 구조라든가 인력에 대해서도 여러 특혜를 내려놓는 대대적인 자정 노력부터 해야 된다. 그런 쇄신을 보여준 뒤에 국민들이 국회를 믿어줄 정도가 되어야 한다. 하지만 그 시차가 꽤 클 것이다. 한 몇 년 뒤에나 가능할 수 있을까? 이번에 하려고 하면 국민적 저항에 직면한다. 국회의원을 아주 쓸모없는, 정쟁과 당파의 도구로 보고, 돈만 많이 쓰는 하마로 보고 있기 때문이다."

- 중대선거구제를 실시하게 되면 미국식 양당제보다는 유럽식 다당제에 가깝게 국회가 재편될 가능성이 커진다. 유럽식 다당제가 더 적합한 방향이라고 보는 건가?

"반드시 양당제가 나쁘고 다당제가 좋다고 하기는 어렵다. 다만 양당제에서 정당 내부가 너무 굳어서 화석화되는 건 폐해가 크다. 그런데 중대선거구제를 실시하면 각 정당 내부가 더 다양해질 수 있다. 양당제라 하더라도 다당제적 포괄 정당이 될 수 있다. 내부에서 오히려 다양한 '다이내믹스'를 만들어낼 수도 있다.

예컨대 '영남 민주당'은 '호남 민주당'과 좀 다르지 않겠는가? 또 '수도권 민주당'하고도 다를 것이다. 왜냐하면 자기 지역구 유권자들의 상당수가 이런 여론인데, 그런 것들이 오히려 다양하게 드러날 수 있다. 일종의 '뉴뎀(뉴 데모크라시, 미국 민주당 내 신민주당)'이 될 수가 있다. 국민의힘도 지금 편중이 너무 치우쳐져 있어서 수도권이 강화될 필요가 있다. 우리도 수도권 출신 국민의힘 의원과 영남에서 당선되는 의원들의 정책 방향이 다를 수 있지 않은가?"

"소선거구제의 폐해 때문에 부정 선거 음모론에 갇힌다"
 
- 매번 국회에서 선거구제 개편 이야기가 나올 때마다 군불만 떼다가 성과를 못 내는 경우들이 많았다. 21대 국회가 끝나기 전에 마무리를 해야 할 목표가 있다면 무엇일까?

"누구나가 승복하는, 그 명분과 그 압력에 저항할 수 없을 만한 원칙을 하나 만들자는 거다. 그게 바로 '사표를 최소화하자'이다. 국민들의 의사를 100% 정확히 반영하는 구조를 만들기는 불가능하다. 그냥 이론상 가능할 뿐이다. 그렇다 하더라도 이렇게 큰 편차가 나도록 하지는 말아야 한다. 제일 중요한 것은 이번 기회에 우리 정치가 왜 이렇게 민심과 떨어져서 극단화되었는지 본격적으로 토론을 해보자는 것이다.

사람들의 부정 선거 음모론이 거기서 나오는 거다. 내가 요즘 우리 당 내에서 부정 투표를 주장하는 적극적인 지지자들에게 이렇게 말한다. '한 표, 한 표 지키는 거 중요하다. 그러나 근본적으로는 이 부정한 선거 제도를 고치지 않고서는, 한 표만 뺏겨도 이렇게 뒤집어진다'라고. 사람들이 '아니 8.5%p 차이로 의석수가 두 배 차이가 났나?'하고 놀란다.

사람들이 부정 선거라는 큰 오해와 음모론에 자꾸 갇히는 이유도 그런 거다. 이렇게 큰 의석 차이가 났는데, 주변 여론을 들어보면 그렇게까지 의견 차이가 많이 안 나는 것이다. '주변 의견은 비슷비슷한데 어떻게 160석과 80석이 차이가 날 수가 있지? 내 주변에 보면, 내가 만나는 사람들은 전부 민주당 욕하는데 어떻게 서울이 민주당 천하가 됐지?' 그러니까 이제 사람들이 '선거 제도를 믿을 수 없다. 여기에 뭔가 부정이 있다'라고 생각하는 거다. 그런 의혹과 음모론을 해소하기 위해서라도 이번에는 선거제도를 바꿔야 한다."

- 최근에 초당적 정치개혁 의원 모임에도 이름을 올렸다. 정개특위 활동도 하면서 초당적 의원 모임에 동참하게 된 계기는 무엇인가?

"정개특위가 정개특위 위원끼리만 하는 논의가 됐다. 사실 이거는 게임의 룰에 관한 문제이기 때문에 국회의원 300명이 전부 관심이 많은데, 국회의원 300명이 여기에 관심을 표시할 방법이 없었다. 논의가 중간에서 어떻게 됐는지 알 수가 없는데, 선거구 획정 임박해서, 그것도 시한을 어기고 나중에 그냥 얼렁뚱땅 막 되고는 했다.

이번에는 그러지 말고 한번 처음부터 논의를 해보자는 취지였다. 정개특위 위원 숫자를 수십 명 늘릴 수는 없지만, '정개특위 소속 의원들 중심으로 관심 있는 의원들끼리 모여보자'그랬는데 그게 굉장히 불어난 것이다. 여기에 이제 오랫동안 정개특위 활동을 많이 해왔던 다선 중진들, 특히 심상정 정의당 의원 같은 경우 상당히 큰 역할을 할 것이라고 본다. 심상정 의원도 연동형 비례대표제를 추진했다가, 결과적으로 배신당해 본 경험이 있잖느냐? 요즘 이 분의 구호가 '비타민'이다. '비난만 하지 말고, 타협적으로, 그러나 민주주의에 맞게'

이상주의를 고집하다가 하나도 이루지 못하는 것보다는, 이상과 현실을 접목시켜서 조금이라도 바꿔보자는 공감대가 있다. 민주당에서도 3선 이상 중진들, 또 특정 캠프에서 좌장 역할을 했던 분들도 '이러다가 나라가 큰일 나겠다'라는 절박한 심정으로 논의를 모으고 있다. 여기에 국회의장도 그렇고, 드물게 여당의 대통령이 선거제에 관심을 가지고 있다. 대외적인 환경이나 분위기는 확실히 굉장히 긍정적이다."