지난 4월 15일 실시된 제21대 국회의원선거는 거대양당이 직접 비례대표 출마를 하지 않고 위성정당을 통해 비례대표 후보를 내면서 혼란스럽게 끝났다.
그러나 비례대표 의석을 계산하는 공식에서 중요한 부분이 모호하여 혼란을 부르고 있다.
문제가 되는 것은, '의석할당정당'에 지역구국회의원선거에만 참여해 5 이상의 의석을 얻은 정당이 포함되는지와, 공직선거법 본문에 의하지 않고 부칙을 통해 시행된 선거에서 공직선거법 제189조 '제2항의 비례대표국회의원선거 득표비율은 각 의석할당정당의 득표수를 모든 의석할당정당의 득표수의 합계로 나누어 산출한다. <개정 2020. 1. 14.>'가 준용되는지이다.
연동형 비례대표 도입 이전 기존의 선거법에서도 '의석할당정당'에 지역구국회의원선거에만 참여해 5 이상의 의석을 얻은 정당이 포함되는지 여부는 모호했지만, 지역구 5석을 거둘만한 인지도를 갖춘 정당이 비례대표 선거에 불참한 전력이 없었고, '의석할당정당'에 포함되는지 여부가 실제 의석 배분에 아무런 영향이 없기 때문에 문제되지 않았다.
그러나 이번 선거에서는 '의석할당정당'이 아닌 정당이 당선시킨 지역구 국회의원의 수를 의원정수에서 뺀 값을 바탕으로 연동의석을 규정했으며, 거대 양당이 연동형비례제 취지를 훼손시켜 비례대표 선거에 불참한 뒤 위성정당을 통해 비례대표 선거에 참여하면서 '의석할당정당'이 어디까지인지가 의석에 영향을 미칠 수 있게 되었다.
의석할당정당에 대한 공직선거법의 기준은 다음과 같다.
① 중앙선거관리위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정당(이하 이 조에서 "의석할당정당"이라 한다)에 대하여 비례대표국회의원의석을 배분한다. <개정 2020. 1. 14.>
1. 임기만료에 따른 비례대표국회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당
2. 임기만료에 따른 지역구국회의원선거에서 5 이상의 의석을 차지한 정당
글자 그대로 해석하면 비례대표 국회의원선거에 아예 불참하고, 지역구국회의원선거에서 5 이상의 의석을 차지한 정당도 포함될 수 있는 반면에, 비례대표 선거에 불참한 정당을 비례대표국회의원의석을 배분대상정당에 일단 포함시킨다는 것도 이상하기 때문에, 비례대표 국회의원 선거에 불참한 정당은 "의석할당정당"이 아니라고 해석할 수도 있다.
중앙선거관리위원회는 더불어민주당과 미래통합당을 의석할당정당에 포함시켜 연동의석을 계산하여 의석을 배분한 것으로 전해졌다.
두번째 모호성은 공직선거법 제189조 3항, ③ 제2항의 비례대표국회의원선거 득표비율은 각 의석할당정당의 득표수를 모든 의석할당정당의 득표수의 합계로 나누어 산출한다. <개정 2020. 1. 14.>
조항이 적용되는지 여부가 모호한데서 온다.
이번 공직선거법 부칙 제4조는
① 2020년 4월 15일 실시하는 비례대표국회의원선거에서는 제189조제2항의 개정규정에도 불구하고 비례대표국회의원 의석정수를 다음 각 호에 따라 의석할당정당에 배분한다.
② 2020년 4월 15일 실시하는 비례대표국회의원선거에서 제189조제6항, 제194조제4항, 제197조제7항의 개정규정에 따라 의석을 배분하는 경우에는 제189조제1항부터 제3항까지의 개정규정에도 불구하고 제1항에 따라 비례대표국회의원의석을 배분한다.
라고 규정하고 있다.
제189조제2항에 따라 배분한 것이 아니니 공직선거법 제189조 3항이 계속 적용되지 않는다고 볼 수 도 있고, 공직선거법 제189조 3항이 준용된다고 볼수도 있다.
공직선거법 제189조 3항이 계속 적용되지 않는다고 보게 되면 의석이 달라지게 된다.
의석할당 정당에 거대양당이 포함되는 경우를 1, 거대양당이 제외되는 경우를 2라 하고, 공직선거법 제189조 3항을 적용하는 경우를 A, 적용하지 않는 경우를 B라 하면,
1A, 1B, 2A, 2B 4가지 해석이 가능하다.
선관위의 의석 배분 결정은 1A에 해당한다.
▲ 공직선거법 189조 3항을 준용하고, 거대 양당을 의석할당정당에 포함시킬 경우 연동의석 배분 ⓒ 박동휘
▲ 공직선거법 189조 3항을 준용하고, 거대 양당을 의석할당정당에 포함시키지 않을 경우 연동의석 배분 ⓒ 박동휘
▲ 공직선거법 189조 3항을 준용하지 않고, 거대 양당을 의석할당정당에 포함시킬 경우 연동의석 배분 ⓒ 박동휘
▲ 공직선거법 189조 3항을 준용하지 않고, 거대 양당을 의석할당정당에 포함시키지 않을 경우 연동의석 배분 ⓒ 박동휘
분석 시뮬레이션 결과에 따르면, 이번 선거의 결과에 따르면 다행히도 해석 A B 각각의 경우의 의석은 의석할당 정당에 거대양당이 포함되든 아니든 변하지 않으나, 이번 선거보다 한 정당의 정당득표수가 달라질 경우에는 해석 1과 해석 2 사이에 의석배분이 변하는 경우가 존재했다.
▲ 21대 총선 비례대표 배분 의석은, 제189조 3항을 준용할지 배제할지에 따라 달라지게 된다.
앞부터 미래한국당:더불어시민당:정의당:국민의당:열린민주당 순이다. ⓒ 박동휘
아울러 A의 해석을 따를 경우 미래통합당 19석, 더불어시민당 17석, 정의당 5석, 국민의당 3석, 열린민주당 3석이 되는 반면에
B의 해석을 따를 경우 미래통합당 18석, 더불어시민당 17석, 정의당 5석, 국민의당 4석, 열린민주당 3석이 되어 의석 배분이 달라지게 되었다.
▲ 국민의당이 5만표 더 득표한 가상적인 경우, 공직선거법 189조 3항을 준용하고, 거대 양당을 의석할당정당에 포함시킬 경우 연동의석 배분 ⓒ 박동휘
▲ 국민의당이 5만표 더 득표한 가상적인 경우, 공직선거법 189조 3항을 준용하고, 거대 양당을 의석할당정당에 포함시키지 않을 경우 연동의석 배분 ⓒ 박동휘
만약 국민의당이 사표가 된 정당으로부터 5만표를 더 얻었다고 가정하면, 의석할당 정당에 거대양당이 포함되는지 여부에 따라 공직선거법 제189조 3항을 준용하는 경우의 의석이 달라지는 것 또한 확인할 수 있었다. 이 경우 1A, 2A, 2B에서는 미래통합당 18석, 더불어시민당 17석, 정의당 5석, 국민의당 4석, 열린민주당 3석이 되는 반면, 1B에서는 미래통합당 19석, 더불어시민당 17석, 정의당 5석, 국민의당 3석, 열린민주당 3석이 되어 의석이 달라진다.
이렇게 4가지 방법으로 해석이 가능하여 모호한 비례 배분 규정에 대해, 중앙선거관리위원회는 어떻게 안내했는지 찾아보았다.
▲ 국민의당이 5만표를 더 얻은 가상 시나리오의 경우, 위성정당을 대신 참여시키고 비례대표 선거에 불참한 거대양당이 할당정당에 포함되느냐에 따라서도 의석 배분이 달라지게 된다. ⓒ 박동휘
아울러 선관위의 연동형 비례대표제 안내 책자(https://nec.go.kr/portalVt/bbs/view/B0000338/40415.do)와 동영상(https://www.youtube.com/watch?v=G4jYpy_meHs)에도, 의석할당정당이 아닌 정당이 정당득표를 하는 경우 어떻게 되는지, 비례대표 국회의원 선거에서 불참한 정당이 지역구 5석 이상을 득표하는 경우 의석할당정당이라 연동의석 계산에 고려되는지에 대한 내용을 찾을 수 없었다. 선거관리위원회 안내문과 안내영상은, 지역구 당선인을 5석이상 낸 정당은 비례대표에 참여했으며, 무소속이나 기타정당의 득표비율은 0이라는 전제 하에서 의석배분에 대해 안내하였다.
▲ 중앙선거관리위원회의 비례대표 의석배분 안내 영상 ⓒ 박동휘
이는 20대 총선 이전의 선거에서는, 의석할당정당이 아닌 정당이 정당득표를 하는 경우 제외하고 다시 비례대표 득표비율을 정한다고 안내한 것(https://www.nec.go.kr/portal/bbs/view/B0000245/3363.do)과 상반된다.
선거관리위원회에서도 의석 배분 규정이 전면 개정된 뒤 부칙을 통해 연동형 캡을 씌워 계산하도록 한 이번 선거의 의석 배분에 공직선거법 제189조 3항이 적용되는지 , 비례대표 선거에 불참한 정당이 지역구 5석을 거두는 경우 연동의석 배분에서 어떻게 고려되는지 여부에 별다른 생각이 없었던것 아니냐는 가능성이 있다고 볼 수 있는 대목이다.
이와 관련해서 1석 차이로 낙선자로 결정된 국민의당 김근태 후보와 인터뷰를 진행했다. 김근태 후보측은 이번 선거 의석 배분 규정을 보니 189조 3항이 적용되지 않는게 맞는거 같다는 생각이 있어, 당과 대처 방안에 대해 논의중이라는 입장을 밝혔다.
당선자가 잘못 결정되었다고 판단하는 후보자나 정당은 4월 16일부터 30일 후인 5월 16일까지 대법원에 당선무효소송을 낼 수 있다.
한편 4월 17일 오늘 경제정의실천연합은 위성정당이 참여한 비례대표 국회의원 선거는 무효라는 취지로 선거무효소송을 냈다.
비례대표에 불참한 정당이 지역구 5석 이상 당선시키는 상황은 통상적인 선거에서는 등장하기 어렵지만, 거대양당의 꼼수로 등장하게 된, 입법자가 대비하지 못한 전례없는 상황이다. 왜냐하면, 지역구 5석 이상 당선시킬 여력을 보유한 정당은, 3%를 못넘기더라도 비례대표선거에 출마만 하면 비례대표를 당선시킬 수 있기 때문에 비례대표에 출마하는게 일반적이기 때문이다.
입법자가 이런 일이 생길 경우 어떻게 해석할지를 분명하게 규정하지 못해 비례 의석 산출 기준이 모호해져 혼란을 불러 일으키고, 입법 취지와 다르게 과실을 가져가는 정당이 생겨나고, 189조 3항이 준용되는지 여부가 모호해 당선자에 변동을 가져오게 된 이번 선거에 대해 법원이나 헌법재판소가 어떤 결정을 내릴 지 관심이다.
추후 연동형 비례대표제가 유지되는 경우, 비례정당을 이용한 꼼수를 예방하고, 선거법 해석에 따라 의석 배분이 달라질 가능성이 없게 개정할 필요가 있어 보이며, 다른 비례대표제를 채택하더라도 법의 틈새를 이용한 꼼수가 불가능하게 하고, 선거법 해석에 따라 의석 배분이 달라지지 않도록 해야 할 것으로 보인다.
- 이 기사는 생나무글입니다
- 생나무글이란 시민기자가 송고한 글 중에서 정식기사로 채택되지 않은 글입니다.
- 생나무글에 대한 모든 책임은 글쓴이에게 있습니다.
