고교 무상교육 정부 지원 3년 연장, 아직 불씨 남아

2024년 12월 31일, '지방교육재정교부금법' 개정안이 본회의를 통과했다. 표결 결과는 289명이 참석한 가운데 찬성 181명, 반대 107명, 기권 1명이었다(국회 홈페이지). 개정안 핵심 내용은 2024년 12월 31일로 끝나는 '중앙정부의 고교 무상교육 예산 지원'을 2027년까지 3년 연장하는 것이다.

고교 무상교육 재정 부담 방식은 지방교육재정교부금법 제14조 특례 조항에 규정돼 있다. 규정에 따르면, 중앙정부가 47.5%, 시·도교육청 47.5%, 시·도 지방자치단체가 5%를 각각 부담한다(지방교육재정교부금법 제 14조 제1항). 이 특례 조항은 2024년 12월 31일까지 효력이 있다고 규정돼 있었다(지방교육재정교부금법 제14조 제2항).

교육부는 2024년 9월 법률안 개정 요구도 없이 고교 무상교육 중앙정부 지원 예산을 9.4% 삭감했다. 정부와 여당은 특례 조항의 기한 연장에 반대했다. 결국, 고교 무상교육 예산 절반을 지방정부와 시·도교육청에 모두 떠넘긴 것이다.

"지난 16일 정부에서 공개한 '2025년도 예산안 및 기금운용계획안 사업설명자료'에 따르면 내년도 고교 무상교육 중앙정부 예산은 52억 6700만 원으로, 올해 9439억 원에서 99.4% 줄어들었다." - <오마이뉴스> 2024년 9월 23일, '고교 무상교육 예산 99% 삭감, 왜? 특례 일몰 앞두고 발등에 불' (https://omn.kr/2a8ug)

여당과 정부는 지방정부가 고교 무상교육 예산을 부담할 수 있다고 주장했다. 2024년 12월 31일 국회 본회의 표결에서 반대표를 던진 대다수가 여당 의원들이었다. 강원의 경우, 국민의힘 소속 지역구 의원 7명은 모두 반대표를 행사했다.

시도별 재정 자립도 그래프는 2024년 시도별 재정 자립도 현황이다. — **▲시도별 재정 자립도** 그래프는 2024년 시도별 재정 자립도 현황이다. 김홍규

통계청 'e-지방지표'에 따르면, 2024년 전국 평균 재정자립도는 43.3%이다(통계청 국가통계포털 KOSIS, 2025년 1월 2일 검색). 재정자립도가 절반을 넘는 지역은 74.0%로 가장 높은 서울을 포함해 17개 시·도 가운데 단 세 곳에 불과하다. 두 번째로 높은 세종은 57.5%, 세 번째인 경기는 55.1%이다. 내가 사는 강원은 25.2%다. 전북 23.5%, 전남 24.4%, 경북 24.6%, 강원 25.2%로 30%도 되지 않는다. 강남 3구를 제외하면 지방자치단체가 스스로 재정 수요를 해결하는 것은 불가능하다.

'교육재정 수요가 증가하고 있는 현실에서 고교 무상교육에 대한 국가의 경비 지원이 중단될 경우 각 지역의 교육재정 운영에 어려움이 가중될 우려가 있으므로… 이에 고등학교 등의 무상교육 경비 부담에 관한 특례의 유효기간을 2027년까지 3년 연장하여 고등학교 등의 무상교육이 안정적으로 지속되도록 하려는 것임.' - 국회 교육위원회 법률안 제안 이유 일부(국회 홈페이지)

복잡하고 불안정한 지방 교육재정

17개 시·도교육청 교육예산은 특별회계로 편성되며, 중앙정부 교부금, 지방자치단체 일반회계 전입금, 시·도교육청 자체수입 세 가지다(지방교육재정교부금법 제11조 제1항).

가장 중요한 재원은 중앙정부 교부금으로, 지방 교육재정의 70% 이상을 차지한다. 지방교육재정교부금법 제3조에 따라 교부금은 보통교부금과 특별교부금으로 나눈다. 보통교부금은 내국세 총액의 20.79%의 97%에 교육세 세입액을 더한 규모이다. 특별교부금은 내국세 총액의 20.79%의 3%이다.

보통교부금은 인건비, 시설비 등 경직성 예산이 대부분이다. AI 교육, 고교학점제 등 국가 시책 사업은 특별교부금 형태로 지원한다(지방교육재정교부금법 제5조의2). 특별교부금은 교육부 재량권이 존재하며, 용도 제한도 가능하다. 지방 교육 재원 대부분은 중앙정부에 의존한다.

시·도 지방자치단체가 교육청에 지원하는 재원은 두 가지다. 시·도 일반회계 전입금과 교육경비보조금이다. 지방교육재정교부금법 제11조에 따르면, 담배소비세, 시·도세, 취득세, 등록면허세, 주민세, 자동차세, 레저세액의 일정 비율과 학교용지 부담금 등이 시·도 일반 지방자치단체 일반회계 전입금에 해당한다. 이외에 학교에 직접 지원할 수 있는 교육경비보조금이 있다.

지방자치단체 일반회계에 의한 지원이나 지방 교육경비 보조금은 지방세 수입을 토대로 한다. 결국, 지방자치단체의 재정 여건, 재정자립도에 따라 지역 간 불평등이 발생할 수 있다.

지방 교육 재원 구조는 여러 문제를 안고 있다. 첫째, 중앙정부에 대한 의존이 지나치게 큰 비중을 차지한다. 안정적 재원확보라는 장점이 있지만, 중앙정부에 의한 지방 교육의 통제를 강화한다. 둘째, 이번 고교 무상교육 재원 논란에서 보듯, 일몰제 형식의 일시적 확보 방안으로 인해 재원 수입 구조가 불안정하다. 3년 후, 고교무상 교육 재원 부담 주체 논란은 반복될 것이다. 셋째, 시·도 일반회계 전입금의 세원이 지나치게 복잡하다. 담배소비세나 레저세 등 교육과 거리가 먼 세원의 적정성도 문제다. 넷째, 서울과 비서울 지역 사이의 경제적 불평등이다. 근본적으로 지역 균형 발전 문제를 해결하지 못하면 지방 교육재정 확보 논란은 계속될 수밖에 없다.

2023년 말 기준으로 중학교 졸업생의 고등학교 진학률은 99.6%이다(교육통계서비스, 2025년 1월 2일 검색). 이제 고교 과정은 의무교육이라고 봐야 한다. 이에 맞는 법 제도 정비와 안정적 교육재정 확보 대책이 시급하다.

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