트럼프의 재등장, 지금 '식량주권'이 중요한 까닭

▲ 도널드 트럼프 대통령이 2025년 3월 13일 워싱턴 DC 백악관 오벌 오피스에서 마르크 뤼터 나토 사무총장과 회동하고 있다. UPI/연합뉴스

지금 세계는 기후위기와 미국의 보호무역 기조 등 때문에 정책을 바꾸고 있습니다. 미국 트럼프 대통령은 관세정책을 통해 보호무역을 적극적으로 추진하고 있습니다. 어느 때보다 식량주권이 중요해지고 있습니다.

식량주권은 식량안보 개념의 한계를 보완하기 위해 규정되었습니다. 근대사회 이후, 세계 경제의 흐름을 역사적으로 보면 보호무역과 자유무역이 주기적으로 순환해 왔습니다. 트럼프 대통령이 관세를 이용한 보호무역을 추진하면 무역분쟁이 발생해 국가간 수출규제나 수입규제 등이 초래될 가능성이 있습니다.

우리나라처럼 식량을 주로 수입에 의존하고 있는 나라의 경우에 이상기후와 국제정세의 변화에 따라 세계 식량 생산량이 부족하게 되면, 식량 조달이 어려워질 수도 있습니다. 또 식량 무기화가 등장할 가능성도 간과할 수 없습니다. 그래서 선진국들은 식량의 해외 의존도를 낮추는 것을 국가경쟁력의 하나로 인식하고 있습니다.

유엔 식량농업기구(FAO)에 따르면, 식량안보(food security)란 모든 사람이 어느 때라도 활동적이고 건강한 삶을 위해 충분하고 안전하며 영양가 있는 식량을 얻을 물리적·경제적 접근성이 존재하는 상태를 말합니다. 그런데 식량안보 개념은 자유무역을 전제하고 있으므로 보호무역 시대가 되면 식량의 가용성·안전성·접근성 등에 한계가 있을 수 있습니다.

그래서 식량주권이란 개념이 등장하게 됐습니다. 식량주권(food sovereignty)이란 국가가 식량의 생산, 유통, 소비 체계에 있어서 세계적인 곡물 메이저나 수출국의 요구에 휘둘리지 않고, 독립적인 결정권을 갖는 것입니다.

즉 식량주권은 일상적인 생산과 소비 활동의 전 과정에서 생산자와 소비자, 그리고 국가가 식량과 관련해 독자적인 결정권을 확립하고 행사하는 권리입니다. 모든 국민은 안전한 식량을 안정적으로 소비할 수 있고, 국가는 이런 식량의 자급력을 갖추어야 한다는 의미입니다.

세계무역기구(WTO) 출범 이후 본격적인 세계화·개방화 시대가 시작됐음에도 국가 간에는 비관세장벽을 통한 무역규제와 식량 수출국의 수출규제 등이 엄연히 존재해 왔습니다.

이제 미국이 보호무역을 선도하고 있습니다. 또 이상기후로 인한 흉작으로 식량 수출국이 수출을 제한하는 사례도 나타나고 있습니다. 그래서 자유무역을 전제로 한 식량안보의 개념은 국민의 식량을 안정적으로 조달하는 데에 한계가 있을 수 있습니다. 식량을 해외에 의존하기보다는 개별국가 차원에서 식량자급률을 높여 식량주권을 확보해야 하는 시대입니다.

'식량주권법' 제정이 필요하다

환경부 보고서에 따르면, 농업이 기후 위기에 큰 영향을 받고 있다는 사실을 알 수 있습니다. 기후변화에 따른 기온상승과 일조량 감소, 이상기상의 빈도 증가 등은 채소와 과일의 수량과 품질에 영향을 주고 있으며, 재배 지역은 점차 북상하고 있습니다. 주로 남부 지역의 기온상승으로 고랭지 배추와 무 재배 면적은 2000년대 이후 매년 계속 감소해 절반으로 축소되었다고 합니다.

또 기온이 상승함에 따라 고추 역병과 탄저병, 양파 흑색썩음균핵병 등의 발생률이 증가하고, 월동 해충과 외래해충의 발생이 증가하고 있습니다. 이러한 기후변화로 인한 자연재해로 생산량 감소와 가격상승(기후플레이션)은 세계적인 현상이며, 국내외에서 동시에 발생할 수 있습니다. 따라서 국내 생산기반의 유지와 신품종 개발, 병해충 방지 등을 통해 식량의 안정적 생산을 도모해야 합니다.

미국은 2024년 농업법 논의에서 식량안보와 기후변화 대응을 강조하고 있습니다. 최근 국제정세가 불안한 상황을 반영하여 농업법에서 식량안보를 강조하는 방향으로 논의가 이루어지고 있는 것입니다. 일본은 2024년 6월에 농정의 근간이 되는 식량·농업·농촌기본법을 대폭 개정했습니다. 상시적인 식량안보 강화, 친환경 식량시스템 구축, 인구감소 시대를 대비한 안정적인 농업 생산, 합리적인 식량 가격 책정 등을 주요 내용으로 하고 있습니다.

중국은 2023년에 식량안보보장법을 제정하여 2024년 6월부터 시행하고 있습니다. 이 법의 목적은 효과적인 식량 공급과 국가식량안보를 보장하는 것으로서 식량안보 위험을 예방하고 대응할 수 있는 능력을 향상하는 데 있습니다.

우리나라도 기후 위기와 국제정세의 변화, 보호무역주의에 대응하기 위해 식량주권법을 제정할 필요가 있습니다. 현 정부는 국정과제의 하나로 식량주권 확보를 설정한 바 있습니다. 그 목표로 기초 식량을 중심으로 자급률을 제고하고 안정적인 해외 공급망을 확보하는 것으로 하고 있습니다. 이것은 식량을 해외에 의존하는 것을 담고 있어서 식량주권이라기보다는 식량안보에 가까운 내용입니다.

또 그 목표치를 달성하지도 못했습니다. 곡물자급률(사료용 곡물을 포함한 식량자급률)은 2023년에 22.2%로 감소했습니다. 식용 및 사료용 곡물의 해외 의존도가 높아지고 있습니다. 식량주권법을 제정해 쌀, 보리, 밀, 콩, 옥수수 등 식량작물 자급률의 향상을 종합적으로 추진해야 합니다. 식량자급률 목표의 설정과 이행 전략 추진, 이행결과에 대한 점검을 법제화하는 것입니다. 식량안보의 기축인 쌀 생산의 안정성을 전제로 하여, 현재 시행하고 있는 전략 작물 직불금 지급단가를 대폭 올려 다른 식량작물 생산량을 증가시켜야 합니다.

식량주권의 확보에 가장 핵심적인 요소인 농지를 보전하는 대책을 수립해야 합니다. 농지법을 개정해 농지는 농업용으로만 사용(농지 농용)하는 원칙을 수립해야 합니다. 농지의 감소와 타 용도로의 전용을 최소화해야 합니다. 비농민의 투기적 수요를 방지하기 위해 농업진흥지역 농지의 소유를 금지하고 농지 특히, 농업진흥지역의 전용을 금지해야 합니다.

그리고 농업진흥지역으로 지정되면 농지 가격상승에 제약요인이 되므로, 소유자의 자산가치 상승이 억제돼 상대적으로 손해를 보게 됩니다. 따라서 이 손해에 대해 보상을 해줘야 합니다.

덧붙이는 글 글쓴이 김호 씨는 단국대 교수, 경실련 전 상임집행위원장입니다.

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