"대통령 권한 분산시키고 국회는 더 많은 권한 가져야"

18일 이재명 더불어민주당 후보가 4년 연임제 개헌 공약을 내놓았다. 또한 국무총리를 국회가 추천하고 중립적 기관장 임명 시 국회 동의를 얻도록 하자고 제안했다. 이에 반해 김문수 국민의힘 후보는 4년 중임제 개헌 공약 내놓으며 국회의원 불체포특권과 면책특권 폐지를 들고나왔다.

이재명 후보와 김문수 후보의 개헌 공약을 비교해 보고자 지난 23일 민주사회를 위한 변호사모임 사법센터 부소장 맡고 있는 법무법인 지향의 박용대 변호사와 전화 연결했다. 다음은 박 변호사와 나눈 일문일답을 정리한 것이다.

"대선과 총선 교차로 하는 게 바람직하다 생각"

- 대선을 앞두고 주요 정당 후보들이 개헌 공약 내놓았는데 현재 상황 어떻게 보세요?
"개헌이라는 건 굉장히 중요한 사항입니다. 그런데 마지막으로 개헌한 때가 1987년이잖아요. 38년이 지났죠. 그동안 우리 사회는 많이 바뀌었고 정치적인 환경이나 시민들의 민주적인 시민 의식들도 많이 바뀐 것 같아요. 87년 헌법이 현재 변화한 현실에 맞지 않기 때문에 개헌해야 한다는 이야기가 나온 지가 꽤 된 것 같아요. 이번에 특히 12월 3일 계엄 사태를 맞이해서 잘 극복해 왔지만, 계엄의 선포 요건과 절차, 헌법재판관 임명 문제가 부각되었죠, 그 문제들을 시급히 해결해야 된다는 의견들이 많이 제시됐잖아요."

- 그런데 헌법이 문제없으니까, 대통령이 파면된 거 아니냐는 말도 있잖아요.
"그렇죠. 헌법 관련해서 그런 규정들이 있었고 그 헌법 규정을 지키지 않은 대통령의 행동에 대해 잘못됐다고 해서 파면이 된 거잖아요. 근데 그 계엄을 선포하는 그 과정 내에서 예컨대 국회의 사전 승인받자는 이야기도 나오고 저도 그 부분에 동의합니다. 계엄 선포 절차와 요건에 관한 사항들은 헌법에 나와 있거든요. 그렇기 때문에 만약에 그것을 고치려면 개헌해야 하는 상황이고요."

- 만약에 전쟁이 날 경우에 시급하잖아요. 하지만 계엄을 국회 동의 받도록 하면 시간이 걸리잖아요
"그건 생각해 볼 수 있죠. 그런데 현재는 계엄 선포 후 통보하게 되어 있고 국회에서 계엄 해제하는 결의를 하게 되면 대통령이 해제하게 되어 있어요. 38년 전에는 그렇게 해도 되는데 지금은 핸드폰도 있고 통신 수단도 굉장히 많이 발달되어 있기 때문에 사전 승인받는 게 그렇게 어렵지는 않죠. 만약 시급한 상황이 있다고 이야기하면 대통령이 먼저 계엄 선포 후 24시간 내에 국회의 승인 받지 못 하면 그 계엄은 자동 해제되는 걸로 절차를 강화할 수도 있죠."

- 이재명 후보는 4년 연임제를 내놓은 반면 김문수 후보는 4년 중임제를 내놓았는데 연임제와 중임제의 차이가 뭔가요?
"두 후보가 내놓은 게 임기와 관련한 사항입니다. 현재는 (대통령 임기가) 5년 단임제인데 그 임기를 4년으로 하자는 건 같은 의견으로 보이고요. 그리고 연임이나 중임 모두 한 차례 더 대통령 임기를 할 수 있다는 게 같은 의미인데 연임제는 바로 이어 하지 않으면 앞으로 그 기회 안 주겠다는 의견이고요. 중임은 바로 이어하지 않더라도 이후 기회 주겠다는 견해예요.

가장 대표적으로 미국의 트럼프 대통령이 2017년에 미국 45대 대통령 됐거든요. 그런데 연임에는 실패했잖아요. 46대 대통령은 바이든이었고 4년이 지나고 다시 출마해서 47대 대통령이 됐거든요. 만약 연임제라면 트럼프 대통령 같은 경우 연임하지 못했기 때문에 이후에도 출마할 기회 안 주겠다는 거예요. 김문수 후보가 말하는 4년 중임제는 연임에 실패했더라도 지금 트럼프 대통령처럼 한 번 쉬고 난 후 다시 출마할 기회 주겠다는 겁니다."

- 국민의힘이 이재명 후보 비판하면서 주장하는 게 러시아 푸틴 대통령처럼 장기 집권하기 위해 연임제를 주장하는 거라고 주장하는데.
"그건 맞지 않은 것 같아요. 왜냐하면 이재명 대표 측이나 더불어민주당이 연임에 실패하면 다시 기회를 안 주는 거라고 분명히 이야기했거든요. 그렇기 때문에 연임에 실패하고 그다음에 나올 수 없도록 분명하게 기재하면 되는 거거든요. 그렇기 때문에 이재명 후보가 하지 않은 이야기를 국민의힘이 비판하는 거 같아요. 그건 정확하게 뜻을 확인해서 헌법을 개정하면 되는 거거든요."

- 변호사님 보기에 4년 연임제와 중임제 중 우리나라에 맞는 건 뭘까요?
"저는 대통령 임기를 4년으로 하고 실질적으로 연임하지 못하면 다음 선거에 출마할 수 없도록 하는 것도 충분히 생각해 볼 수 있다고 생각합니다. 왜냐하면 연임에 실패했다는 이야기는 국민에게 선택을 받지 못 했다는 이야기잖아요. 그렇기 때문에 이재명 후보가 이야기하는 것처럼 만약 선택을 받지 못했으면 다음에 다시 나올 필요성이 그리 크지 않을 거라고 저는 생각이 들어요. 물론 중임제라고 이야기해 놓으면 지금 미국처럼 트럼프가 한 번 건너뛰어서 나올 수 있는 상황이 되는데 그렇게 제도를 만드는 게 좋은 건지 아니면 연임이 안 되면 다시 기회를 안 주는 게 좋은 건지 생각은 해볼 필요가 있죠, 개인적으로는 연임이 안 되면 4년으로 마치는 것도 괜찮은 제도라고 생각합니다."

- 이번 대통령은 임기 3년으로 줄이고 2028년에 총선과 대선 같이 치르자는 주장을 김문수 후보가 하잖아요. 하지만 대선과 총선 같이 치르면 여대야소만 될 거니 안 된다는 주장도 있는데.
"저는 대선과 총선을 동시에 하는 것보다 교차로 하는 게 바람직하다고 생각합니다. 왜냐하면 대통령제에서 대통령은 지금도 제왕적 대통령제라고 이야기할 정도로 대통령에게 굉장히 권한이 집중되어 있습니다. 그러니 대통령제에서는 대통령의 권한을 분산하고 견제하는 게 굉장히 중요하다고 생각합니다. 그런 점에서 만약에 대통령제를 하고 있는데 대선과 총선을 동시에 하게 되면 이 기자님 말씀하신 것처럼 여대야소가 돼서 대통령 배출하는 당이 국회에서도 다수당이 될 가능성이 많아요. 만약에 대통령과 국회의원의 임기가 4년으로 똑같다면 4년 내내 여대야소가 돼서 실질적으로 대통령을 배출한 정당이 행정부와 입법부 권한을 모두 가지게 돼요. 그 경우 만약에 국정운영을 잘못하게 되면 누군가는 견제도 하고 해야 되는데 4년 동안 그렇게 할 기회가 없는 거예요. 그러면 이것은 상당히 문제죠. 그렇기 때문에 대통령제하에서는 국민들이 대통령과 국회의원을 교차로 선출하고 평가 받도록 하는 게 민주주의 원리에 보다 부합한다고 생각해요. 그래서 저는 동시에 선거하면 안 된다고 생각해요."

- 미국은 한번에 국회의원 뽑는 게 아니라 2년마다 반절씩 뽑는 거로 아는데.
"그렇게 하려면 국회의원 임기를 2년으로 줄이거나 아니면 국회의원을 4년으로 하되 반반씩 뽑아야 할 것입니다. 그거에 관한 장점이 도대체 뭘까라는 걸 생각해 볼 필요가 있을 것 같아요. 예컨대 저는 대통령제에서 국회의원 선거제도를 복잡하게 설계하는 것보다는 대통령과 국회의원 임기에 대해 4년으로 하고 2년 주기로 교차 선거 먼저 해본 뒤에 그걸로는 부족하다고 판단이 되면 그때 다른 제도들을 고민 해보면 좋겠다는 생각입니다."

"대통령 견제할 수 있는 권한을 국회에 많이 주는 게 좋아"

- 이재명 후보는 국무총리를 국회가 추천하고 수사 기관장 임명 시 국회 동의를 얻도록 하자고 제안했는데.
"대통령제를 가지고 있으면 대통령의 권한이 더 클 수밖에 없어요. 그렇기 때문에 대통령에게 집중된 권한들을 어떻게 분권할 거냐가 주된 과제입니다. 물론 대통령 권한을 분권화할 때 당연히 국민들에게도 권한 많이 주도록 제도 설계할 뿐만 아니라 대통령에 대해 견제할 수 있는 권한을 국회에 많이 주는 게 좋다고 생각합니다. 그런 의미에서 이재명 후보가 국무총리를 국회가 추천하도록 하거나 수사 기관장 등 정치적 중립성 가져야 그런 권력기관들의 수장 임명함에 있어서 국회 동의 받자는 건 실질적으로 행정부의 권한들은 분산시키고 국회의 권한들을 강화시켜주는 것이기 때문에 저는 좋다고 생각해요."

- 그러나 일각에서는 너무 국회가 너무 힘 가지는 것 아니냐는 주장도 있잖아요.
"그건 맞아요. 근데 대통령제를 보게 되면 최근에 와서 국회가 줄 탄핵도 하고 그다음에 여러 법률도 만들어내기 때문에 국회의 권한이 많이 세다고 이야기하지만, 객관적으로 행정부 권한과 입법부 권한을 비교해 보면 행정부가 절대적으로 커요. 예컨대 대통령이 임명할 수 있는 인사만 해도 2만 명이 넘는다고 하잖아요. 그렇기 때문에 겨우 국회가 자기 권한을 가지는 현상일 뿐이지 실질적으로 행정부가 가진 힘에 비하면 상당히 미미합니다. 대통령의 권한들을 분산시키고 국회가 지금보다 더 많은 권한을 갖는 게 저는 필요하다고 생각해요.

물론 그 권한을 갖는 게 행정부의 어떤 행정 활동들을 못 하도록 방해하거나 행정 마비되는 정도까지 이르지는 않는다고 생각하는데 만약에 줄탄핵을 하거나 아니면 잘못된 법률을 만들면 다음 총선 때 국민들이 심판할 거로 생각해요. 그렇기 때문에 오히려 지금은 국회의 권한이 많아지는 게 문제가 아니에요. 그동안 계속 문제 되었던 대상인 제왕적 대통령제처럼 대통령의 권한이 너무너무 센 게 문제거든요. 그렇기 때문에 대통령의 권한을 견제하기 위해 국회의 권한을 지금보다 강화하는 건 필요하고 앞으로 계속 그렇게 가야 된다고 생각이 들고요."

- 김문수 후보는 국회의원 불체포특권과 면책특권 폐지를 들고나왔는데.
"저는 그 주체에 관해 신중했으면 좋겠다고 생각합니다. 국회의원 불체포 특권이나 면책 특권의 제도는 대통령의 행정부를 견제하기 위해서 만들어진 특권이거든요. 왜냐하면 행정부 같은 경우는 수사기관도 가지고 있고 처벌할 수 있는 권한을 가지고 있기 때문에 실제로 국민들은 대통령의 권한 앞에서 마음대로 행동하거나 발언하지 못하죠, 하지만, 국회의원들은 어쨌든 대통령 비위행위에 대한 제보가 들어오거나 자기가 확인한 사항이면 말해서 대통령의 잘못된 행동 또는 권한 남용에 대해서 자꾸 견제했습니다. 그런 의미에서 이 제도들은 역사적으로 도입된 내용이거든요. 근데 언젠가 좀 더 민주화가 되면 이 제도들은 폐지될 거로 생각합니다. 근데 지금 시기는 만약에 폐지된다고 하면 대통령이나 행정부는 경우에 따라서 자기한테 싫은 소리하는 국회의원들한테 형사 처벌을 할 수 있는 위험이 발생할 수 있어요. 그러면 오히려 행정부의 권한 남용과 비위행위에 대하여 견제가 미약해질 수 있어요. 어떤 측면에서 특권을 내려놓는다고 하니까 국민들에게 좀 좋게 보일 수는 있지만 행정부의 권한과 입법부의 권한을 서로 비교를 해보면 저는 이 특권들은 지금 시기에 폐지까지 할 필요는 없을 것으로 생각합니다."

- 이재명 후보는 결선 투표제 도입을 공약했는데.
"선거 제도에서 결선투표제는 꼭 도입돼야 된다고 생각합니다. 그건 민주주의 원리에 상당히 부합하는 거고 지금 서구 선진국에서도 많이 도입되어 있는 거죠. 왜 그러냐 하면 후보가 딱 2명만 나오는 게 아니잖아요. 여러 명이 나오면 실질적으로 과반수 획득하지 못 하고 당선되는 경우가 많습니다. 후보자들 좁혀져 두 사람인 경우 선거권자들이 어떻게 투표할 것인가라는 판단해야 하는 거고 이게 결선 투표가 되면 외국의 사례들도 그렇지만 2위가 1위를 이기는 경우가 제법 있거든요. 왜 그러냐면 투표권자들은 다수 여러 명의 후보가 나왔을 때 내가 지지하는 후보를 뽑는데, 이게 사표가 되고 나서 후보자가 2인으로 축소되어 두 사람 중에 누가 더 나은 거냐고 평가할 때는 아까 말한 것처럼 나는 국힘은 싫으니까 이재명을 지지할 거나야. 아니면 반대가 되는 거죠. 그러면 최소한은 그 투표한 사람의 과반수를 얻은 사람이 국회의원도 되고 대통령도 되도록 하는 거거든요."

- 지금 행정수도 이전도 공약으로 나왔잖아요. 행정수도 이전은 개헌 사항이죠?
"맞아요. 왜냐하면 2004년도에 헌법재판소에서 신행정수도 건설을 위한 특별조치법에 대한 헌법 소원 심판 사건에서 위헌 결정 했잖아요. 그때 관습 헌법을 근거로 서울이 수도라 판단했어요. 때문에 지금 수도를 옮기는 것과 관련해 위헌 시비가 있는 겁니다. 그 내용과 관련해서 이번에 개헌한다면 행정수도 이전과 관련한 것도 개헌에 넣어서 대한민국 수도는 법률로 정한다고 정하면 되거든요."

- 정치권에서 개헌은 권력 구조에 대해 얘기 많은데, 기본권에 대한 내용도 필요하다는 주장도 있는데.
"기본권에 대한 사항도 대단히 중요하고 헌법학자들과 시민사회도 현재 87년 헌법에 적혀 있는 기본권 규정을 고쳐야 한다고 이야기하고 있습니다. 그래서 제가 정치권에 제안 드리고 싶은 건 헌법 개정에 관해서 2단계 개헌으로 하면 좋겠다고 생각합니다. 1차 개헌은 조금 시급한 거 먼저 하고 그다음에 2차 개헌은 조금 더 국민들의 여론 모아 토론을 해 봐서 합의점 도출해야 하는 거죠. 왜냐하면 개헌이라는 건 말 그대로 집의 가장 중요한 기둥과 대들보를 개조하는 거잖아요. 그렇기 때문에 누가 일부 세력만 주도해서 할 수 있는 문제는 아닐 거로 생각합니다. 또 한 번 바뀌고 나면 한 30년 동안 안 바뀌기 때문에 실제로 어떤 게 필요하고 개정해야 할 사항인지 심사숙고해서 개정이 이루어져야 되거든요. 그래서 저는 차기 정부에서 2단계 개헌을 하길 바랍니다."

- 앞으로 전망은 어떻게 하세요?
"지금 모든 대통령 후보자가 공약으로 개헌 이야기를 했기 때문에 공감대는 크다고 생각합니다. 근데 각론으로 가면 다들 조금씩 차이가 있잖아요. 문재인 대통령 때도 개헌안이 나왔는데 어쨌든 야당에서 반대해서 하지를 못했단 말이에요. 저는 더 늦어지면 상당히 문제라는 생각이 들어요. 그래서 어떡하든 이번 기회에는 최소한 꼭 필요하다고 생각되는 내용들은 개헌이 되면 좋겠습니다. 그래야지만 우리 사회의 민주주의도 한 단계 발전할 거로 생각합니다.

덧붙이는 글 이 기사는 전북의소리에도 실립니다.

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