윤석열 3년간 거덜난 국가 재정, 이 대통령의 결단 필요하다

다른 시각에서 정부 조세재정정책의 이면을 들여다보려 합니다. 세금과 예산은 민주정치의 전제이자 결론이며, 대한민국이 나아갈 방향을 결정하기 때문입니다.[기자말]

▲ 이재명 대통령이 9일 서울 용산 대통령실 청사에서 열린 비상경제점검 2차 태스크포스(TF) 회의에서 발언하고 있다. 2025.6.9 [대통령실통신사진기자단] 연합뉴스

새 정부는 새 세상을 열 수 있을까? 현실적으로나 경험적으로나 특별한 기대는 거두는 게 순리라는 생각이다. 민주화 이후의 정권들을 역순으로 떠올려 보라. 기대와 열망의 끝은 대체로 실망과 좌절, 때로는 쓰라린 배신과 분노로 이어지지 않았던가. 정권의 의지나 능력, 대통령의 인격 같은 요소를 낮추어 본다는 말이 아니다. 이를 뛰어넘는 '구조적 제약'에 대한 이야기다.

무엇보다 이재명 정부는 '내란 이후의 정부'라는 점에서 심대한 정치적 제약이 있다. 이재명-김문수 후보의 약 200만 표 차이를 만든 가장 큰 이유는 윤석열의 실정과 그 화룡점정인 '불법계엄' 사태다. 지난 대선 이후 근본적 정치지형의 변화나 재구성은 없었고, 이는 49(이재명):49(김문수+이준석)라는, 지난 대선의 이념 지형과 큰 차이가 없는 구도로 귀결되었다. 따라서 이재명 정부는 '내란세력과의 단절'과 '정상성으로의 복귀'를 염두에 두는 조심스러운 국정운영을 기본으로, 단기적 성과를 통해 점진적으로 국정동력을 형성할 가능성이 높다.

소위 '중도보수' 선언은 이런 냉엄한 현실의 반영이다. 국민의 신뢰와 87체제의 기본 원칙을 배반한 국민의힘이라는 보수세력은 더 이상 '적통' 보수세력이 될 수 없다고 선언하고, 민주당이 새로운 대한민국 지배엘리트로서의 정통성을 주장해 새로운 안정적 과반을 구성하겠다는 기획이다. 일종의 '역(逆) 3당 합당'이다. 이러한 기획의 지향은 낡은 세계의 안정적 온존일 수는 있으되 새로운 세상의 문을 열어젖히기는 어렵다. 규제 풀고 투자 촉진해서 고성장을 달성하겠다는 공약 방향성은 우리에게 이미 익숙한 보수적 세계관의 공식이 아닌가.

새 정부를 제약하는 것은 이러한 정치 지형의 한계에만 있는 것은 아니다. 트럼프 시대의 도래와 새로운 세계질서를 둘러싼 대외적 불확실성도 그런 요소일 수 있다. 한편으로는 윤석열 정부를 거치면서 수술을 방치한 채 거듭 악화된 국가재정의 문제를 간과할 수 없다는 생각이다. 여기서는 이 부분에 돋보기를 들이대 보려 한다.

하던 대로 하기만 해도 적자는 필연

▲ 지난 2023년 6월 28일 당시 윤석열 대통령이 청와대 영빈관에서 열린 2023 국가재정전략회의에서 발언하고 있다. 연합뉴스

윤석열 시대의 유산은 민주주의 훼손과 헌정질서 교란만이 아니다. 미래의 가능성을 심각하게 제약하는 세원의 축소와 재정의 악화를 그대로 던져두고 떠났다. 임기 중 국세수입 15% 감소, 2년간 87조 원의 세수결손, 105조 원의 관리재정수지 적자, 모두 21세기 이래 초유의 일들이다.

문제는 이러한 세수의 침식과 상관없이 행정부가 의무적으로 지출해야 하는 비용은 날로 증가하고 있다는 점이다. 지급하기로 한 연금을 안 줄 수는 없고, 물가에 따라 급여를 올려주지 않을 도리가 없다. 이렇게 법령에 따라 규모가 제약되는 '의무지출'의 규모는 하루가 다르게 부풀어 오르고 있다. 2024년 기준 이러한 의무지출은 총지출의 절반을 넘어서 339조 원에 달했는데, 국회예산정책처는 추후 10년간 의무지출이 연평균 6.4%씩 증가할 것으로 봤다.

하지만 현실적으로 총수입은 이 증가폭을 따라가기 어렵다. 대부분이 기금수입인 국세외수입(전체의 약 30~40%)은 시장금리 수준을 크게 벗어나지 않는다. 나머지 60~70%인 국세수입 역시 명목경제성장률을 약간 상회하는 정도로 오르는 것이 보통인데, 익히 알려져 있다시피 경제성장률 전망 자체도 매우 부정적이다(한국개발연구원 추계 2025년 0.8%, 2026년 1.6%).

국회예산정책처 전망에 따르면 새 정부 첫 예산안을 편성하는 2026년 시점의 총수입은 671조 원이다. 그런데 의무지출은 394조 원까지 늘어난다. 균형재정을 운용한다고 보면, 행정부가 재량으로 지출할 수 있는 재원은 277조 원에 그친다. 2024년의 정부 재량지출 규모는 이보다 18조 원이 많은 295조 원이었다.

시간이 흘러도 상황은 나아지지 않는다. 신임 대통령의 임기가 종료되는 2030년 예상 총수입은 789조 원인데 반해, 의무지출은 501조 원까지 부풀어 오른다. 재량으로 사용할 수 있는 지출은 288조 원에 머무른다. 임기 첫 해의 재량지출 규모와 별 차이가 없다. 정리하자면, 새 정부는 대규모 재정적자를 감수하지 않는다면 임기 내내 재량으로 쓸 수 있는 재원을 늘리기가 어렵다는 것이다.

재량지출을 정책적 판단에 따라 온전히 쓸 수 있느냐 하면 그것도 아니다. 한국조세재정연구원에 따르면 재량지출 중에서도 국방비·인건비·사회보장성 지출 등 경직성 지출이 전체의 절반 이상인 174조 원(2024년)이었다. 이런 경직성 지출의 증가까지 고려하면, 새 정부가 편성할 수 있는 재량지출의 폭은 더더욱 감소한다. 매년 4%씩 경직성 지출이 늘어난다고 보면, 2030년 시점 균형재정 운용 시 조정이 가능한 재량지출의 규모는 68조 원으로 2024년의 56% 수준으로 떨어지게 된다. 전체 총수입의 9%만 정부의 정책적 결정을 위해 조정될 수 있다는 것이다.

윤석열의 재원조달방식을 답습한 '이재명 후보'의 공약

▲ 2024년 8월 22일 당시 최상목 부총리 겸 기획재정부 장관이 정부세종청사 민원동 브리핑실에서 2025년 예산안 및 2024~2028 국가재정운용계획에 관해 사전 브리핑하기 위해 입장하고 있는 모습. 연합뉴스

이런 계산은 대선 공약을 전혀 반영하지 않은 것이다. 김문수나 이준석이 대통령이 되었어도 마주해야 할 건조한 현실이다. 공약까지 반영한다면 어떨까.

한국매니페스토 실천본부에 제출한 자료에 따르면, 이재명 후보는 국정공약 247개, 지역공약 124개를 제시했고, 필요 재원은 210조 원이라고 했다. 이를 받아들인다면 연평균 42조 원의 추가 지출이 소요된다는 이야기가 된다.

그러나 재원 조달 방식은 재량지출 10% 구조조정, 기금 여유재원 활용, 성장률 제고를 통한 세수입 증대, 비과세·감면 정비, 탈세 방지 제도 개선 정도를 언급했다. 증세나 신규 세원 발굴과 같은 대책은 찾아볼 수 없다. 이는 2022년 윤석열 후보가 매니페스토 운동본부에 제출한 조달계획이나 윤석열 정부가 임기 중에 활용한 재원 조달 방식과 큰 차이가 있다고 보기 어렵다.

후보들은 늘 불요불급 예산의 지출구조조정을 만병통치약처럼 내세우지만, 통상 연 10조 원 이상을 만들어내기는 쉽지 않다. 전 정부처럼 '마른수건을 비틀어 짜면' 20조 원가량을 해내기도 하지만, 상당액은 매년 발생하는 불용예산을 더 조기에 인식한다거나 하는 회계적 방식에 가까운 것이어서 실질적 예산 절감도 아니다.

실질적인 지출구조조정은 정치적 투쟁을 수반하는 고도의 의사결정이고, 이미 그것 자체가 국가자원의 재배분을 뜻하는 초대형 공약이다. 지출구조조정을 한다면 무슨 예산을 삭감할 것인지 말해주는 게 책임감 있는 방식이다. 다가올 2026년 예산 편성에서 지출구조조정 사업내역을 공개하는지 유심히 볼 필요가 있겠다.

'기금 여유재원'에 대해서는 먼저 기재부 관료들에게 물어보고 싶다. 여유 재원이 있었다면 지금까지 왜 안 쓰고 묵혀놓았는지 말이다. 대규모 관리재정수지 적자는 문재인 정부에서도 있었고 윤석열 정부에서도 있었는데 왜 관료들은 윤석열 정부에서 기금의 여윳돈 수십조 원을 갑자기 꺼내 왔는지 알다가도 모를 일이다. 기재부가 도깨비 방망이를 휘둘러 꺼내오는 돈을 무슨 근거로 공약 재원으로 인정해 줘야 하는지 의문이다. 국민에게 '기금 여유재원'의 의미를 세분화해서 통계로 제시하는 일부터 선행해야 한다.

'성장률 제고를 통한 세수 확보'에 대해서는 그다지 논할 말이 없다. 윤석열 정부가 감세를 하면서 내세웠던 논리였는데, 세수는 세수대로 깎여나가고 성장률은 성장률대로 바닥을 치는 결과로 이어졌다. 낙관적으로 성장률을 설정한 예정처의 추계에서도 부풀어오르는 의무지출과 경직성 지출하에서, 적자 없이 재량지출을 확보하는 것은 불가능하다는 점을 기억하자. 성장률로 추가 세수를 확보한다면 거의 마법 수준의 경기사이클 운용이 나와 줘야 한다.

'비과세·감면'은 더 늘어나지 않으면 다행인 실정이다. 이재명 후보의 공약집에는 세금감면이나 세액공제 같은 단어들이 쉴 새 없이 나온다. 반도체 생산세액공제 10% 공약만 해도 연 수조 원의 추가 세금 감면이 필연적인데, 어디서 이만큼의 감면을 줄인다는 것인가? 2025년 국세감면율은 이미 법정감면율을 초과한 상태고, 이재명 후보는 국세감면 법정한도를 준수하겠다고 약속했다. 7월 정부가 발표할 세법개정안이 그 의지를 판단하는 시금석이 될 것이다.

어려운 '억강부약'의 길, 쉬운 '징악부강'의 길

▲ 이재명 대통령이 지난 4일 오전 서울 여의도 국회 의사당에서 열린 제21대 대통령 취임선서식에서 취임선서를 마치고 있다. 이 대통령 뒤로 봉황 문양이 보인다. 국회사진기자단

결론적으로 새 정부는 임기 내내 대규모 적자재정을 감수해야 하는 상황으로 보인다. 별다른 조치가 없다면 그 규모는 윤석열 정부의 관리재정수지 적자 폭에 가까운 연평균 60~100조 원 수준일 것이고, 필요에 따라 추경 등으로 확장재정의 규모를 키운다면 그 이상을 기록할 수도 있다. '尹정부 세수결손 비난하더니 李정부 사상 최대 재정적자' 같은 보수언론의 무자비한 헤드라인 공세를 감내해야 할 수 있다.

이미 이재명 대통령도 이러한 현실을 인식하고 있는 것으로 보인다. 대선 후보였던 지난 5월 "새 정부가 국채를 발행한다고 비난해서는 안 된다"라고 발언한 것도 이러한 맥락으로 볼 수 있다. 어려운 국민들을 돕고 내수를 확대하기 위해서는 재정건전성을 일정 수준 포기할 수밖에 없고, 적자재정을 유지할 수밖에 없다는 것이다. 충분히 수긍할 수 있는 인식이지만, 문제는 그 다음이다. 도대체 어느 정도의 재정적자를 용인해야 하는가?

아직 대한민국의 국내총생산 대비 국가채무비율은 OECD 평균에 비해 한참 낮은 수준이므로(비록 해당 척도가 재정건전성을 보여주는 척도인지에 대한 일각의 의문은 있으나) 국채를 복합위기 국면에 재정수단으로 쓰는 것은 납득할 수 있다. 다만 그 규모와 속도가 자본시장의 안정성에 영향을 줄 수 있다는 점에서 만병통치약은 아니다. 일시적 재정투입은 대증요법으로 잠재성장률의 훼손을 막는 수준에서 긍정할 수 있지만, 지속적 재정투입은 재정의 지속가능성을 담보하는 조치를 수반해야 한다.

여기서 중장기적으로 선택할 수 있는 어려운 길과 쉬운 길이 있다. 어려운 길은 '억강부약(抑强扶弱)'의 길, 증세의 길이다. 더 강하고 더 많이 벌어들이는 이들에게 더 많은 세금을 거두어 그들의 힘을 억누르고 재원을 효율적으로 약자와 사회의 공공의 이익을 위해 쓰는 길을 모색하는 길이다. 약자들과의 사회적 동맹을 통해 국가와 사회가 지속가능한 재정적 역량을 확보해 사람들의 삶을 책임지는 사회적 변화를 수반하는 지난한 길이다.

쉬운 길은 '징악부강(懲惡扶强)'의 길이다. 악한 이들을 징벌해 본보기를 세우면서 강자는 더 강할 수 있도록 도와주는 방식이다. 악성 체납자를 단속하고, 전 정부의 부패를 일벌백계하고, 부실한 예산사업들을 몇 개 찾아내 엄단함으로써 대중적으로는 마치 문제가 해결되고 있는 것처럼 느끼게 하는 것이다. 그러나 실제로는 우리 사회의 강자들, 재벌과 고소득자와 자산가들의 이익을 보호하고 세금도 깎아주면서 그들의 반발을 무마하고 결탁하며 임기를 무사히 마무리하는 데 방점을 두는 방식이다. 세상은 변화하지 않는다.

이재명 시대의 재정적 도전은 어디로 향해야 할까? 단순한 경기 부양을 넘어, 불평등 심화와 저성장의 늪에 빠진 한국 경제의 체질을 개선하고 사회 전체의 지속가능성을 확보하는 방향으로 그 시야를 넓혀야 한다. 단기적 성과에만 매몰되지 않고, 증세와 지출 효율화와 예산 프로세스의 개혁을 포함하는 근본적인 재정 개혁을 통해 '억강부약'의 가치를 실현하는 길이다.

단순히 '악을 징벌하는' 행정적 단속이나 단기적인 예산 조정을 넘어, 강자들이 사회적 책임을 다하고 약자들이 더 나은 삶을 영위할 수 있는 시스템을 구축하는 데 재정 정책의 방점을 두어야 한다. 이러한 변화의 시도가 소위 '반통령'의 한계를 넘어 진정한 국민 통합의 리더십을 발휘하고, 실망과 좌절로 점철된 과거 대통령들의 역사를 되풀이하지 않는 길일 수 있다.

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