이재명 정부, '정책 독점'의 유혹에 빠지지 않으려면

▲ 대북·대남방송 중단 일주일을 하루 앞둔 18일 오전, 접경지역인 인천 강화군 송해면 당산리에서 바라본 대남방송이 이뤄지던 북한 지역. 소중한

이재명 정부 출범과 함께 접경지역에서 울려 퍼지던 대북·대남 방송이 사라졌다. 정권교체의 효과가 가장 극적으로 나타난 사례다. 적극적인 북한의 호응에 우리 정부도 한반도에서 긴장을 완화하고 남북 대화를 재개하기 위한 방안을 조심스럽게 모색하고 있다.

최근 이재명 정부는 국정기획위원회(위원장 이한주)를 출범하고 분야별 국정과제를 수립하는 절차를 밟고 있다. 이 기사에서는 정부가 대북·통일정책 수립과 집행에서 절차적 민주성을 회복하고 참여민주주의를 실현하기 위해 무엇을 할 것인지 제안한다.

오래된 유혹, 정부의 대북·통일정책 독점

보수·진보를 떠나, 지금까지 대한민국 정부는 대북·통일정책에 있어 배타적인 권한을 행사해 왔다. 절차적 민주성을 거부하는 정책 독점은 대북·통일정책의 왜곡과 대북 정책의 정치적 악용을 가져왔다. 그 극단적 모습이 지난 윤석열 정부 3년이었고, 그 결과는 한반도 분단체제의 약한 고리를 이용해 민주주의를 파괴하려 한 비상계엄으로 나타났다.

대통령실(청와대)과 정부 부처의 정책 독점은 어제오늘의 문제가 아니다. 다만 대북·통일분야는 그 정도가 더 심하다. 정부의 배타적인 정책 독점은 한반도 문제의 민감성, 즉 '국가 안보'나 '보안'상 필요성으로 정당화됐다. 물론 민주 정권에서 행정부의 정책 독점을 일부 완화하고 시민사회와 의회의 역할을 제고하기 위해 노력했지만, 제한적이었으며 지속되지도 못했다.

이제 이재명 정부가 출범했다. 정부는 이 오래된 유혹, 대북·통일정책에서 배타적 정책 독점을 완화하고 시민사회와 의회가 참여하는 민주적 정책 프로세스를 구현할 수 있을까? 다행히 이재명 대통령은 지난 대선에서 "지속가능한 대북정책, 통일정책 추진을 위한 국회와 협력을 제고"하고 "대국민 소통, 사회적 대화 기구 구성 추진"을 공약한 바 있다.

과연 정부는 이 약속을 지킬 수 있을까? 구체적으로 어떤 노력이 필요할까? 우선 우리 시민사회가 제시한 새 정부의 대북·통일정책을 들여다보자.

시민사회의 대북·통일정책 협약, 무엇이 담겼나

▲ 이재명 대통령이 13일 경기도 파주시 장단면 행정복지센터에서 접경지 주민 간담회를 하고 있다. 2025.6.13 [대통령통신사진기자단] 연합뉴스

지난 대선에서 남북협력민간단체협의회와 민족화해협력범국민협의회 그리고 시민평화포럼은 이재명 더불어민주당 대선후보 직속 글로벌책임강국위원회 산하 한반도평화협력위원회와 정책협약서를 체결한 바 있다. 동 정책협약서는 남북관계 개선과 한반도 평화 정착 그리고 이를 위한 시민사회의 역할을 높이기 위해 노력할 것을 제안하고 있다. 아래와 같은 내용이다.

첫째, 남북 간 우발 충돌 방지와 주민 안전을 위하여 접경지역과 군사분계선 일대에서 전단 살포를 규제하고 대북 확성기 방송과 군사 훈련을 중단하며, 남북 군사 핫라인과 9.19 군사합의 복원을 추진한다.

둘째, 남북간 적대의 해소, 교류협력, 인도적 문제 해결 등 통일부의 대북 정책의 일관성을 확보하고 업무를 효율화하며, 유관 부처의 업무를 통합적으로 조정하기 위해 대북·통일 정책 추진체계 개편을 추진한다.

셋째, 남북 교류협력 민간참여 확대와 활동의 안정성, 지속성, 자율성을 보장할 수 있는 법적 제도적 방안을 마련하고 행정절차의 간소화를 추진한다.

넷째, 무력이나 압박에 의한 일방적 흡수통일 배제를 천명하고, 평화적 단계적 통일을 지향하면서 남북 간 상호존중에 기초한 평화 공존과 협력을 안정적으로 이끌어갈 수 있도록 대북·통일 정책 및 제도 정비를 추진한다.

다섯째, 남북관계와 이념을 둘러싼 사회갈등을 완화하고 사회적 합의 기반을 마련하기 위해 시민이 직접 참여하고 정치인과 시민사회가 초정파적으로 협력하는 '평화와 통일에 관한 사회적 대화'를 제도적으로 보장하고 기존 통일교육을 평화통일 교육으로 확대 개편하는 방향으로 법과 제도의 개선을 추진한다.

여섯째, 한반도의 평화정착 및 핵 위협 해소를 위해 대화와 협상을 위한 노력을 지속하고, 적대관계 해소와 군사적 신뢰구축과 상호위협 감소조치를 통한 한반도 비핵화를 추진하며, 한중 한러 관계를 개선하고 북미·북일 간 관계 개선을 지원한다.

시민사회는 정부의 대북·통일정책 수립과 남북 교류협력 과정에서 민간의 정책 참여와 이를 안정적으로 지속할 수 있는 법제 개선을 요구하고 있다. 정부는 이 약속을 무겁게 받아들여야 한다. 정부가 시민사회와의 약속을 지키기 위해서는 스스로의 권한을 일부 양보하고 정책 결정의 프로세스에서 시민사회의 역할을 보장하는 조치가 선행돼야 한다.

대북·통일정책에서 국회의 역할은 무엇인가

▲ 당선이 확실시된 이재명 더불어민주당 대선후보가 탑승한 차량이 4일 새벽 서울 여의도 국회 앞을 지나 당사로 이동하고 있다. 공동취재사진

의회는 행정부의 정책 독점을 견제해야 할 1차 책임이 있다. 국회가 정부의 대북·통일정책을 견제할 수 있는 장치는 입법 활동과 정부가 국회에 보고하는 각종 기본(연차) 계획에 대한 심의가 대표적이다. 먼저 국회는 입법 활동을 통해 정부의 대북·통일정책을 견제해야 한다. 무엇보다도 남북관계의 준거 법이라 할 수 있는 '남북관계발전에 관한 법률'과 남북 교류협력의 절차를 규정하고 있는 '남북교류협력에 관한 법률'을 시대적 변화에 맞게 발전시켜야 한다.

다음으로, 국회는 법률에 의거 해 정부가 수립하는 각종 기본계획과 연차계획이 제대로 수립되고 집행될 수 있도록 적극적으로 관여해야 한다. 현행 법률에서 정부는 대북·통일분야의 정책 계획을 국회에 '보고'해야 한다. 문제는 국회가 이 '보고'에 어떤 규제를 가할 권한이 없다는 것이다. 이런 이유로 정부는 이 계획들을 매우 불성실하게 국회에 형식적으로 보고해왔다.

일례로 2023년 윤석열 정부는 남북관계발전 기본계획과 북한인권증진 종합계획을 각각 11월과 12월에 국회에 보고한 바 있다(관련 기사: 늦어도 너무 늦은 계획수립, 통일부 왜 이러나, https://omn.kr/28vbb ). 이와 관련해 국회는 정부가 제출하는 각종 계획에 대해 그저 '보고' 받는 것을 넘어 구체적으로 심의할 수 있는 절차를 제도화해야 한다.

이재명 정부에서 국회의 정책 견제는 또 다른 이유로 시험대에 오를 것이다. 여당인 민주당이 절대 의석을 차지하고 있기 때문이다. 만약 국회가 정부를 제대로 견제하지 못한다면, 이재명 정부는 자율성을 얻겠지만 이는 '독이 든 성배'가 될 것이다. 민주당의 역할이 어느 때 보다 중요한 이유다.

결국 거대 여당이 야당과 대화하고 타협을 통해 합의를 이끌어낼 수 있느냐가 중요한 과제라 하겠다. 만약 국회가 정부를 제대로 견제하지 못한다면 정부는 정책 독점의 유혹에서 벗어나지 못할 것이다.

정부가 정책 독점의 유혹에 빠지지 않으려면

이재명 정부는 이전에 없었던 정책 독점 환경, 즉 행정권과 입법권을 장악하고 있다. 한마디로 이전의 어떤 정부보다도 강력한 정책 권한을 행사할 수 있다. 하지만 우리는 행정부가 참여민주주의를 거부했을 때 어떤 결과를 맞이했는지 윤석열 정부에서 목격했다.

이재명 정부는 내란 세력에 맞서 저항한 국민의 의지로 탄생했다. 이재명 정부가 정책 독점이라는 달콤한 유혹에 빠지지 않으려면 스스로 자신의 권한을 내려놓고 참여민주주의를 실현해야 한다. 분명 어려운 문제일 것이다. 하지만 반드시 달성해야 할 과제이다.

우리는 지난 수십 년간 정권이 교체되면 대북·통일정책이 '리셋'되는 모습을 목격해왔다(관련 기사: 정권 교체하면 '리셋'? 남북관계, 이대로는 안 된다, https://omn.kr/25iiu ). 이재명 정부가 대북·통일정책에서 절차적 민주성을 스스로 복원하고 지속 가능한 대북·통일정책을 시민사회 그리고 의회와 함께 만들어 가길 기대한다.

덧붙이는 글 글쓴이 정일영씨는 서강대학교 사회과학연구소 연구교수입니다. 관심분야는 북한 사회통제체제, 남북관계 제도화, 한반도 평화체제 등으로, <한반도 리빌딩 전략 2025>, <한반도 오디세이>, <북한 사회통제체제의 기원>, <북한경제는 죽지 않았습니다만>, <평양학개론> 등을 집필했습니다.

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