환경부 움직이자, 대기업과 언론이 '공포감' 조성... 실제는 달랐다

다른 시각에서 정부 조세재정정책의 이면을 들여다보려 합니다. 세금과 예산은 민주정치의 전제이자 결론이며, 대한민국이 나아갈 방향을 결정하기 때문입니다.[기자말]

환경부가 온실가스 배출권거래제의 발전부문 유상할당 비율을 50%까지 늘리겠다고 하자, 재계 반응은 벌집 쑤신 듯 난리다. '전기요금 폭탄'에 제조업 경쟁력이 수직 하락하고, 결국 국가 경쟁력에 악영향을 미칠 것이라며 일제히 성토한다. 긍정적인 조치라는 평가는 가뭄에 콩 나듯 드물다. 대한민국의 여론 지형이 얼마나 산업계의 이해에 포섭돼 있는지를 확인할 수 있는 장면이다.

그러나 여론 지배력이 주장의 온당함을 보장하지는 않는다. 환경부의 유상할당 50% 확대안조차도 산업계의 단기적인 이해에 포섭된 안이다. 실제로는 2030년까지 100%로 확대하는 것도 무리가 아니라는 생각이다.

배출권거래제를 시행하는 대부분의 국가나 지역은 발전부문 유상할당 100%를 시행한다. 탄소가격 증가에 따라 무역경쟁력 하락이나 사업장 이전 우려가 없는, 이른바 '탄소누출'을 걱정하지 않아도 되는 발전부문은 배출권거래제를 통한 오염자 부담 원칙 관철의 기둥 역할을 해야 하기 때문이다. 그래야만 자연스럽게 에너지가격을 통해 배출주체들이 합당한 탄소가격을 부담하고, 정부는 그 재원으로 에너지전환과 산업전환을 가속화하는 선순환을 만들어 낼 수 있다.

대한민국은 배출권거래제 시행 10년 동안 이 기초적인 영역조차도 확보하지 못한 채 이제서야 본격적인 확대 첫 발을 내디뎠지만, 바로 거센 반발에 직면해 있는 현실이다. 정말로 산업계가 말하는 대로 엄청난 부담인지 제대로 살펴볼 필요가 있겠다.

＊온실가스 배출권거래제는 매년 정부가 각 기업이 배출할 수 있는 온실가스 양을 정해주고 (배출권 할당), 기업은 그 기준에서 초과하거나 모자란 양을 거래할 수 있도록 만든 제도다. 그런데 현재까지 정부는 온실가스 배출권의 90%는 무상으로 할당하고, 10%만을 유상으로 할당해 왔다.

발전부문 유상할당 50%, 월 전기요금 2000원 올리는 수준

▲ 김성환 환경부 장관이 지난 8일 서울 여의도 국회에서 열린 기후위기특별위원회 전체회의에서 업무보고를 하고 있다. 이날 김 장관은 "발전 부문의 탈탄소와 재생에너지 전환을 촉진하도록 유상할당 비중을 현재 10%에서 2030년 50%까지 단계적으로 상향하겠다"라고 밝혔다. 연합뉴스

우선 배출권거래제 발전부문 유상할당 확대가 전기요금을 어느 정도 올리는지 확인해 보자. 유상할당은 돈 내고 '쓰레기 봉투'를 사서 온실가스 배출을 하라는 것이다. 즉, 유상할당 비율을 높이는 일은 쓰레기봉투에 담아서 버리는 온실가스 비율을 높인다는 의미다. 유상할당 비율이 50%라면 배출 중에서 절반은 봉투를 사서 버리라는 것이고, 100%라면 배출량 전부를 봉투를 사서 버려야 한다. 그러니 유상할당 비율이 높아지면 발전사들의 배출권 구입 비용이 덩달아 높아지게 되고, 이 비용은 전력시장을 거쳐 전기 소비자들이 부담하는 요금에 반영될 것이다.

2030년 유상할당을 50%로 늘린다고 한다면, 배출권 비용은 발전부문 온실가스 배출량 × 유상할당비율 50% × 배출권 평균가격이 된다. 정부가 2023년에 세운 탄소중립국가기본계획 목표를 달성한다고 한다면, 발전부문 배출량은 1억 4590만 톤이 될 것이고 상정한 배출권 가격이 톤당 6만 1400원이니 전체 부담은 4조 5000억 원 수준이 된다. 이 비용이 그대로 전기요금으로 전가된다면 요금 인상 폭은 7원/kWh가 된다.

이 정도 요금 인상은 어느 정도의 부담일까? 가구당 월 전기요금을 2000원 정도 끌어올리는 수준이다(2023 에너지총조사에 따르면 2022년 가구당 연평균 전력소비량은 3529kWh). 연간으로 보면 2만 5000원 수준인데, 이는 가구중위소득(2023년 가계금융복지조사 기준 3757만 원)의 0.1%에도 미치지 못한다. 가장 가난한 그룹(월소득 100만 원 이하)의 월 전기요금에 대해서는 약 1800원의 부담이 더해지는 것이고 이는 구간중간소득의 0.4%에도 미치지 못하며, 그마저도 에너지복지 확대를 통해 충분히 해소할 수 있는 비용이다.

국민들이 전기요금 부담에 예민한 것은 사실이지만, 그렇다고 해서 추가 부담의 의사가 없지도 않다. 기후정치바람(2025)의 조사에서는 전기요금 인상이 불가피하다는 데 54.8%가 찬성했다. 기후솔루션이 한국리서치에 의뢰한 조사(2025)에서도 응답자의 50.1%가 탄소중립 정책에 따른 전기요금 인상은 수용 가능하다고 답변했다. 기후정치바람(2025) 조사에서 개인의 추가 부담액 응답 수준을 전체 인구에 가중하여 계산하면 월평균 8691원(최소 5,406원 최대 1만 2392원)을 지불할 의사가 있는 것으로 보인다. 유상할당 비율 확대에 따른 월 2000원 수준의 인상은 이를 한참 하회하는 수준이다.

영업이익 2%도 안 되는 제조업 부담, GDP는 심지어 증가

▲ 공장들이 집결되어 있는 경남 창원시 마산회원구 마산자유무역지역 일대 연합뉴스

제조업 부담은 어떨까. 2030년 산업별 전력사용량이 2022년에 비해 8% 늘어난다고 가정해(11차 전력수급기본계획의 추정발전량 증가 수준에 비례) 2023 에너지 총조사 결과에 기반해 전기요금 인상부담액을 추정해 보면, 유상할당 50% 시나리오에서 전체 제조업이 부담해야 하는 추가 전기요금은 2.2조 원이다.

조 단위 숫자가 나오니 부담이 커 보일 수도 있겠다. 그러나 대한민국의 제조업 규모는 이를 압도할 수준으로 거대하다는 사실을 유념해야 한다. 통계청 전국사업체조사의 2021년 제조업 총 매출액은 2171조 원이었고 2024년은 2422조 원이었던 점을 감안하면, 2.2조 원은 매출 대비 0.1%도 되지 않는 미미한 수준이다. 제조업의 매출영업이익률이 5.7%(한국은행 2022년 기업경영분석)인 점을 고려하면, 해당연도의 제조업 영업이익은 124~138조 원 수준으로 보이는데 2.2조 원의 전기요금은 이의 1.6~1.8%에 지나지 않는다. 이를 제조업의 존립을 위태롭게 할 수준의 부담으로 볼 수 있는지는 의문이다.

업종별로 봐도 마찬가지다. 역시 '2023 에너지 총조사'를 기반으로 전기요금 인상 부담을 추정해 보면 25개 업종 중 5000억 원 이상의 부담이 발생하는 업종은 없다. 가장 많은 부담이 있을 것으로 추정되는 업종이 반도체가 속한 전자부품 제조업인데, 4400억 원 정도의 비용 증가가 있을 것으로 보인다. 2022년 하이닉스의 매출원가가 24조 원, 삼성전자는 190조 원에 달했다는 점에서 수출경쟁력을 좌우하는 핵심 변수가 될 수 있을지는 의문이다. 석유화학산업의 추가 부담은 3000억 원 이상이 될 것으로 보이는데, 현재 석유화학산업의 위기는 에너지가격과 무관한 중국 석유화학산업의 가격 공세에서 비롯된 것이므로 별도의 구조조정 지원과 산업 재편이 필요한 것이지 낮은 전기요금 유지가 근본적인 해결책은 될 수는 없다.

마지막으로 전체 경제의 총산출을 줄이는지 살펴볼 필요가 있다. 발전부문 유상할당 비율을 2030년까지 매년 20%씩 끌어올려 100%를 달성하는 시나리오를 모형을 구성해 분석한 최근 연구(김용건, 2025)에 따르면, 현재 정책을 그대로 유지하는 것에 비해 국내총생산이 0.2~0.4%p 높게 나타났다. 유상할당 확대가 총산출을 도리어 더 높이는 효과가 있다는 것이다.

이는 유상할당 확대의 부정적 영향에 비해 산업부문 감축 부담 감소와 유상할당 수입의 산업 및 에너지 재투자에 따른 고용 및 투자 효과, 전력 수요 및 발전량의 감소에 따른 부담 완화 효과가 더 크게 나타나기 때문이다. 탄소중립국가기본계획(2023)에서도 유사한 분석을 제시한 바 있다. 온실가스 감축경로를 이행하면서 탄소가격이 2030년 6만 1400원 수준까지 올라가도 탄소가격의 세수를 고용지원에 투자하는 경우, 고용은 오히려 늘어나고 경제성장률은 거의 변동 없이 유지된다는 결론이다.

비용 부담이 아닌 자원 분배의 정상화

▲ 기후위기비상행동 회원들이 지난 6월 11일 오전 서울 종로구 광화문광장에서 ‘새 정부가 기후정의 원칙에 기반한 2035년 국가 온실가스 감축목표(NDC)를 과학적 근거와 국제적 기준에 맞게 수립하고 기후위기 대응의 실효성을 담보할 수 있도록 ‘2035NDC 정의롭게 수립’ ‘탄소중립기본법 전면 개정’ ‘많이 배출하는 자, 많이 책임져라’ ‘탄소중립녹색성장위원회 재구성’ 등을 촉구했다. 이재명 대통령 가면을 쓴 한 참가자가 ’온실가스 감축’을 선택하는 퍼포먼스를 하고 있다. 권우성

재계 측의 연구는 지나치게 전기요금의 인상 폭을 과장한다. 대표적으로 한국경제인협회가 제시한 산업계 전기요금 연간 인상폭이 연간 2조 5000억 원이다(신동현, 2025). 이는 탄소가격을 탄소중립국가기본계획이 제시한 6만 원도 아닌 3만 원이라는 낮은 가격으로 임의로 가정했음에도 지나치게 과다한 비용으로 추계되었는데, 50% 가까이 감축되어야 할 2030년 발전부문의 배출량이 아닌 2023년 배출량을 적용했기 때문에 배출권 비용이 높게 책정된 것이다. 이런 엉뚱한 가정, 즉 낮은 탄소가격과 줄어들지 않는 배출량을 미래의 전망으로 설정한 데서 재계가 과연 에너지 전환과 탄소배출 목표 달성에 협조할 생각이 있는지 우려스럽다.

전기요금 인상을 비용으로만 보는 태도도 문제다. 기업에 부담이라면 무엇이든 비용을 다 줄여주는 것이 능사는 아니다. 조세와 부담금과 정책으로 부담과 신호를 주지 않는다면 시장은 망가진다. 특정 분야에 대한 특혜는 다른 분야에 대한 혁신의 기회를 축소시키고 자원배분의 효율성을 감소시킨다.

특혜라는 표현은 결코 과격한 표현이 아니다. 현재 대한민국의 주요 에너지집약적 산업의 성공은, 누군가가 겪고 있는 기후재난과 녹색산업의 기회 억제를 대가로 치르고 있는 것이기 때문이다. 시장경제가 만들어내는 아름다운 자원 분배를 그토록 찬미하면서도, 수십 년째 사실상의 보조금을 통해 싼 에너지로 특정 경제 부문에 특혜를 주는 방식을 열렬히 옹호하는 이들을 어떻게 이해해야 하나?

제조업 비용 부담을 주장하는 연구들은 하나같이 탄소가격이 새로운 산업의 확장을 자극하고, 배출권 비용이 산업에 다시 재투자되며, 감축된 온실가스 배출이 가져올 미래의 편익에 대해서는 애써 외면하려 든다. 총산출의 변화가 없다면, 심지어 증가하기까지 한다면, 유상할당 확대에 따른 전기요금 인상은 일방적 '기업과 가계의 비용 부담'이 아닌 '자원분배의 효율화'라는 정상화 과정으로 보는 것이 합당하지 않은가.

당당하게 배출자들에게 청구서를 내밀 때

앞선 기후정치바람의 조사에서 시민들은 기후변화의 비용 부담을 더 많이 탄소를 배출한 주체, 그리고 더 부유한 주체가 짊어져야 한다고 봤다. 기후위기 대응을 위한 적절한 재원으로 탄소세와 부유세, 법인세라고 답변한 비율이 88%에 달했다. 이런 감각은 인류가 이미 합의한 바 있는 기후위기 대응 책임 부담 원칙에 정확히 부합한다. 1992년 유엔기후변화협약은 '공동의, 그러나 차별화된 책임과 각자의 역량(CBDR-RC)'라는 문구로 이 원칙을 명문화한 바 있다. 더 많이 배출한 이들과 더 많이 버는 이들이 더 많이 책임져야 한다는 것이다.

안타깝게도 대한민국에서 이 원칙은 지켜지지 않고 있다. 배출자들이 지불하는 탄소가격은 형편없이 낮다. 1만 원도 되지 않는 배출권 가격은 EU 배출권의 13분의 1에 불과해 기업들은 감축 노력보다는 배출권을 사들이는 편이 비용효율적이다. 대한민국에서 가장 많이 온실가스를 배출하는 기업이 과잉 할당으로 남은 배출권을 팔아 돈을 벌어들이는 현실이다. 2022~2023년 유류세 감면액은 15조 원에 달했는데 기후대응에 쓰인 배출권 유상할당 수입은 0.4조 원이었다. 교통·에너지·환경세 대부분이 도로건설에 사용되고 기후대응기금에는 교통·에너지·환경세의 단 7%와 전력산업기금 일부만 편입될 뿐이다.

그 결과 기후대응기금은 사업비 규모 2.5조 원 수준을 몇 년째 넘어서지 못하고 있고, 에너지와 산업 전환에 필요한 지원이나 인프라와 시장 구축은 요원한 지경이다. 2018년부터 2024년까지 온실가스 9천만 톤 정도를 감축했는데, 2024년부터 2030년까지 9천만 톤의 최소 두 배를 더 감축해야 하는 상황이다. 투입해야 할 돈은 막대한데, 책임져야 할 이들은 모두 내빼고 있으니 전망은 어둡다.

앞서 확인했듯 발전부문 유상할당 확대는 배출자에게 책임을 확대하면서도 국민들의 적은 부담과 제한적인 제조업 부담으로 총산출의 저하 없이 해낼 수 있는 기후재원 확보의 출발점이다. 주춤주춤 재계 눈치 볼 필요 없다. 당당하게 청구서를 내밀어 협조를 요구하라. 그것이 공정하면서도 국민경제 전체에 바람직한 길이다. 최근 한 연구는 대한민국의 상위 10대 기업이 12년 간 배출한 온실가스로 인한 폭염 피해액을 161조 원으로 추산한다(조정호·임소연, 2025). 과연 이들을 이대로 내버려두어야 하는가?

덧붙이는 글 글쓴이는 녹색전환연구소 경제전환팀장입니다.

참고문헌
관계부처 합동, "제1차 탄소중립녹색성장국가기본계획", (2023).
기후정치바람, "제2회 기후위기 국민 인식조사", (2025).
김용건, "발전 부문의 유상할당 비율 증가에 따른 경제적 파급효과 분석", (2025), Plan1.5, 한국기후변화학회.
녹색전환연구소, "대한민국 기후재정 현황과 전환 방안: 탄소중립 예산분석과 세제개편을 중심으로", (2025), 2025년 국회사무처 연구용역보고서.
신동현, "배출권거래제의 전기요금 인상효과", (2025), 한국경제협의회.
조정호·임소연, "기후위기, 누가 얼마나 책임져야 하는가: 한국 10대 배출 기업의 폭염 손실기여액 분석", (2025). 기후솔루션.
한국리서치, "2025년 기후변화·에너지 국민 인식조사", (2025). 기후솔루션.

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