코드→알박기... 역대 정부의 공공기관 인사 논란 되풀이될까

▲ 이재명 대통령이 9월 30일 용산 대통령실에서 열린 제44회 국무회의에서 참석자 발언을 듣고 있다. 연합뉴스

이재명 정부는 '국민주권 정부'라는 이름으로 지난 6월 4일 인수위원회도 없이 출범하였고, 대통령실 비서진 인선을 시작으로 국무총리, 정부부처 장관 등은 국회 인사청문회를 거쳐 지난 8월 13일 내각 인선을 완료했다.

그 사이 인수위원회를 대신하여 지난 6월 16일 국정기획위원회는 활동을 시작하여 8월 14일까지 두 달 동안 '국민이 주인인 나라, 함께 행복한 대한민국'이라는 국가비전, 국정원칙, 국정목표를 설정하고, 123개 국정과제와 564개 실천과제를 만들어 대통령께 보고했다. 그러므로 지난 8월 14일이 되어서야 국정목표의 설계와 내각 인선이 마무리되면서, 이재명 정부의 얼개는 완성되었다고 볼 수 있다.

역대 정부가 그랬듯이, 정부의 출범은 큰 이상을 가지고 화려하게 시작되지만, 첫 정부 내각을 구성하는 과정에서는 인사 논란이 시작되기 마련이다. 2000년 제16대 국회부터 인사청문회가 시작되었고, 당시 부총리 겸 교육인적자원부 장관 후보자가 논문 표절 의혹으로 낙마한 사례가 처음으로 나왔으며, 이후 역대 정부 모두 출범 이후 첫 내각을 구성할 때 낙마자 수의 차이는 있었지만, 야당과 언론의 도덕성 검증으로 인해 낙마자가 발생하곤 했다.

자녀 불법 조기유학 사과한 이진숙 후보자 이진숙 사회부총리 겸 교육부 장관 후보자가 16일 서울 여의도 국회 교육위원회에서 열린 인사청문회에서 자녀 불법 조기유학 문제에 대해 사과하고 있다. — **▲자녀 불법 조기유학 사과한 이진숙 후보자** 이진숙 사회부총리 겸 교육부 장관 후보자가 16일 서울 여의도 국회 교육위원회에서 열린 인사청문회에서 자녀 불법 조기유학 문제에 대해 사과하고 있다. 남소연

이재명 정부도 교육부 장관 후보자와 여성가족부 장관 후보자가 낙마했다. 이렇게 장관 낙마자가 생길 때마다 언론은 "인사가 만사다"라는 비평을 쏟아내고, <논어>에 나오는 "백성이 복종하게 하는 방법을 묻자, 공자는 '곧은 사람을 등용하고 굽은 사람을 버리면 백성이 복종한다'"는 구절을 인용하며, 국민의 대리인으로서 장관 후보자를 잘 고르는 것이 국정을 성공으로 이끄는 첫걸음이라고 강조한다.

그러나 이재명 정부의 출범 이전, 미국에서는 2기 트럼프 정부가 출범하면서 관세를 통한 무역 전쟁이 시작되었고, 바로 임명된 경제부총리와 산업부 장관은 미국 출장길에 올라야 했다.

그런데 지난 9월 26일, 대전에 있는 국가정보자원관리원 화재 사고로 인해 정부 전자시스템이 마비되고 정보시스템의 가동이 중단되었으며, 온나라 서비스도 마비되었다. UN E-Government Survey 2024에서 대한민국이 세계 4위를 차지했고, 역대 정부들이 전자정부를 정부혁신의 우수사례로 자랑해 왔지만, 이번 사고로 그 명성이 무색해졌다.

국가정보자원관리원의 화재 사고는 소방 설비의 미비, 이중화 미비 등으로 인해 충분히 막을 수 있었다는 지적이 나오면서, 결국 인재(人災)라고 볼 수도 있겠다. 2023년 11월 국가행정망 전산 마비 사태 이후 2024년 정부는 액티브-액티브(Active-Active) 형태의 이중화 조치를 도입하기로 했으나, 행정안전부는 전면 전환이 아닌 시범사업 추진을 먼저 시행하기로 결정하였고, 2025년 예산은 24억 원에 그쳤다.

2024년에는 시스템 도입 검증 컨설팅을, 2025년에는 일부 시스템 테스트를 거쳐, 2026년 이후부터 본격적으로 관련 예산을 투입하겠다는 계획이었다는 설명이 있었지만, 이번 화재 사고가 발생하면서 이러한 설명도 결국 '변명'에 불과하게 되었다.

따라서 정부부처의 장관들은 일상적인 조직 관리나 정책 집행뿐만 아니라, 위기를 사전에 예방하고, 위기 발생 시 이를 적극적으로 극복하며, 정책이나 사고의 결과에 책임을 지는 적극적인 리더십이 필요하다는 사실을 다시금 확인할 수 있다.

▲ 9월 30일 오전 대전 유성구 국가정보자원관리원(국정자원) 화재 현장에서 감식 관계자들이 4일차 현장 감식을 준비하고 있다. 연합뉴스

역대 정부의 낙하산 인사 논쟁

대통령제를 채택하든, 의원내각제를 채택하든, 정부 부처의 장관 등 내각이나 주요 정무직 직위는 헌법이나 법률에 근거하여 대통령 또는 수상이 정치적으로 임명하게 된다.

그러나 본래 경력이나 전문성과 같은 실적에 근거해 임명해야 할 정부 부처의 고위직이나 공공기관 임원직에 정치적 연고나 정권 친분을 기준으로 임명하는 경우를 정치적 임명(political appointment)이라고 한다. 또 낙하산 인사(parachute appointment)는 공공기관이나 민간기업에서 외부 인사가 정치적 연고, 지연·학연·혈연 등 인맥을 바탕으로 주요 보직에 임명되는 관행을 의미한다.

이러한 정치적 임명이나 낙하산 인사는, 경력과 실적이 부족한 인사가 정치적·개인적 연고를 바탕으로 임명되는 부정적인 인사를 뜻하며, 그 결과 조직 경영이나 관리 경험 부족으로 인한 경영 실적 악화, 내부 인사의 배제, 공정성 훼손, 정치적 독립성과 전문성 침해, 조직의 장기 비전 단절 등 다양한 문제를 야기한다.

그렇지만 1987년 정치적 민주화 이후에도 대한민국의 낙하산 인사 문제는 반복적으로 나타나고 있으며, 특히 공공기관의 기관장, 상임감사 등 임원 인사에서 두드러지게 나타고 있다.

이를 두고 노무현 정부는 '코드 인사', 이명박 정부는 '고소영 인사', 박근혜 정부는 '관료·보은 인사', 문재인 정부는 '캠코더 인사', 윤석열 정부는 '알박기 인사'라는 신조어가 등장하기도 했다. 앞으로 5년 후, 이재명 정부의 정무직 및 공공기관 임원 인사의 특징은 무엇이라 불릴 것인가?

해외 사례를 살펴보면, 프랑스는 공공기관의 경영자 선발 시 공개 모집과 공개 검증 청문제도를 운영하고 있으며, 영국은 공직인사위원회(Public Appointments Commission)가 모든 공공기관 기관장의 임명 절차를 감독한다. 독일은 대부분 감독이사회(Supervisory Board)를 통해 경영진을 선출하고, 미국은 고위 공직자 및 공기업 임원의 경우 상원의 인준 청문회를 통과해야 한다.

선진국들 역시 과거에는 정치적 임명이나 낙하산 인사 논란이 있었지만, 오랜 시간 동안 행정 및 공공기관 인사에서 그러한 문제를 방지하기 위한 정부 개혁과 공공개혁 노력을 지속해왔다.

우리나라처럼 대통령제를 채택하고 있는 미국의 경우, 대통령의 정치적 임명직(political appointee)은 정권 교체 시 대통령이 직접 지명·임명할 수 있는 연방정부 고위직 공무원을 의미하며, 이들은 대통령의 정치적 성향과 정책 방향에 맞춰 임명되고, 정권이 바뀌면 대부분 교체된다.

미국의 앤드루 잭슨 대통령(1829~1837)은 "공직은 국민의 것"이라며 전체 연방 공무원의 약 20%를 교체한 바 있는데, 이는 능력과 전문성보다는 정치적 충성도와 선거 기여도를 기준으로 인사한 것으로, 엽관주의(spoils system)고 불린다.

이러한 엽관주의는 미국 민주주의 발전의 과도기적 산물이었으며, 현재는 연방정부의 장관, 부장관, 차관, 보좌관 등 정무직으로 제도화되어 활용되고 있다. 미국 헌법은 대통령이 상원의 조언과 동의를 받아 장관, 연방판사, 대사 등을 임명하도록 규정하고 있으며, 공무원개혁법(Civil Service Reform Act, 1978)에 따라 경력직과 비경력직으로 구분하고, 비경력직에 한해 정치적 임명이 가능하다.

미국 대통령이 임명할 수 있는 연방정부 고위직 및 공기업 임원 직위는 약 8000개에 이르며, 정책적 일치성, 전문성과 경력, 윤리성과 도덕성, 정치적 기여도, 상원 승인 가능성 등을 종합적으로 고려해 임명된다.

공공기관 리더십의 중요성

2025년 현재, 대한민국의 공공기관은 공기업 31개, 준정부기관 57개, 기타공공기관 243개로 구성되어 있으며, 전체 정원은 42만 3000명, 총자산은 1151조 원, 예산은 947조 원에 달한다. 이는 2026년도 정부 예산안 728조 원과 비교했을 때 약 1.58배에 이르는 큰 규모이다.

2007년 공공기관의 운영에 관한 법률(공운법) 제정으로 일부 출연연구원과 같이 상위 지배구조인 연구회 구조를 가진 연구기관을 제외하고 이사회, 기관장, 감사, 비상임이사와 같은 기업지배구조를 대부분 채택하고 있고, 기관장은 3년 임기, 감사와 비상임이사는 2년 임기이고, 1년씩 연임할 수 있도록 규정되어 있다.

공공기관으로 지정을 받은 정원 300명, 총수입액 200억 원, 자산규모 30억 원 규모의 공공기관은 공기업과 준정부기관 유형으로 분류되고 있고, 이중에서 공기업의 경우에는 총수입액 중에서 자체수입액 비율이 85% 이상으로 경영의 자율성이 높아서 상대적으로 경영책임도 높을 수밖에 없으므로 기관장의 리더십은 기관의 규모와 비례하여 더 중요하다고 할 수 있으므로 역량과 자격을 가진 기관장이나 상임감사위원 선임에 더 큰 노력을 해야 한다.

일반적으로 CEO 리더십은 조직운영이나 사업의 성과에 깊은 영향을 주게 된다. 그러므로 CEO는 조직의 비전과 방향 제시, 조직문화와 가치관의 형성, 주요한 의사결정과 위기관리, 구성원 동기부여와 인재관리, 대외 신뢰와 기업 이미지 형성 성과 창출과 지속가능한 성장이라는 기관운영의 책임을 지고 있고, 가장 큰 영향력을 미치고 있다.

또한 공공기관의 기관은 민간기업의 CEO와 달리 공공성과 효율성의 조화, 공공가치 중심 경영, 정부정책의 집행과 정부-기관 간 가교 역할, 경직된 조직 변화와 혁신의 추진, 인재관리와 내부조직의 신뢰구축, 대국민 책임성과 사회적인 신뢰 확보, 성과창출과 지속가능한 발전이라는 측면에서 기관장의 역할과 책임이 중요하다.

그러므로 공공기관 기관장 리더십은 단순한 기관의 경영 능력을 넘어서 국민에게 봉사하는 공공서비스를 실현하는 전략적, 혁신적 리더십이 필요하다. 그러나 2010년 이후 경험적으로 격은 공공기관의 기관장을 경력과 출신별로 비교해 보면 약간 다른 특성을 보인다.

첫째로 정치인 출신은 정치적 중량감과 인적네트워크가 강하여 주무부처와 국회 대응하는데 수월하고 예산을 확보하는데 유리하나 소관 사업에 대한 이해가 부족한 경우가 있을 수 있다. 학자나 연구자 출신의 경우에 조직관리 경험이 부족하여 독선적 리더십을 보이는 경우이거나 무(無)의사결정(non-decision making)과 같은 행태가 있을 수 있다.

관료 출신들은 안정적인 조직 관리에 장점이 있고, 특히 주무부처 관료 출신인 경우에는 원만하게 주무부처와 협력과 관계를 형성할 수 있는 장점이 있지만 혁신에 취약할 수 있다. 마지막으로 드물긴 하지만 민간기업인 출신의 경우에는 기업 비전이나 경영목표를 제시하는 능력은 탁월하나 공공성에 대한 인식이 부족하여 정부와 마찰을 빚는 등의 리더십의 장단점을 보이고 있다.

이재명 정부의 공공기관 임원 선임이 성공적이라는 평가를 받으려면

▲ 이재명 대통령이 2일 용산 대통령실에서 열린 수석보좌관회의에서 발언하고 있다. 2025.10.2 연합뉴스

2025년 5월 기준으로 331개 공공기관의 기관장, 감사, 상임이사, 비상임이사의 직위 수는 3636개 직위이다. 공운법상 임원의 선임절차는 임원추천위원회의 구성과 추천, 추천권자의 제청과 임명권자의 임명 절차를 거치고, 주식회사의 경우에는 최종적으로 선임안을 추주총회에서 의결하여야 한다.

이렇게 임원의 임기 규정과 선임절차가 규정되어 있음에도 불구하고 역대정부에서 공공기관의 기관장, 상임감사(위원), 비상임이사의 직위는 정치적 임용이나 낙하산 인사의 대상으로 알려져 있다.

지난 윤석열 정부는 검찰 출신 인사들이 다른 정부에 비해 다수 정치적으로 임용되었다는 비판을 받아왔다. 특히 2024년 12월 3일 비상계엄 선포 이후 38명, 2025년 4월 3일 탄핵 선고 이후에도 18명의 공공기관장 인사가 단행되면서 논란이 더욱 커졌다. 이는 대통령의 인사권 행사가 제한되는 비상계엄 시기와 대통령 권한대행 체제에서 이뤄진 인사였기 때문에, 정권 교체기를 이용한 '알박기 인사'라는 지적을 받았다.

그래서 많은 여야 의원은 대통령의 임기와 공공기관의 기관장의 임기를 일치시키는 공운법 개정안을 발의 한 바도 있으나, 대통령과 기관장의 임기일치와 관련한 소급 적용과 관련한 합의를 보지 못하고 있다. 지난 정부조직법 개정과 더불어 관련 공운법 개정안을 국회 기획재정위원회에서 통과되지 못해 신속처리법안으로 지정되었다.

어찌되었든 2025년 국회 국정감사 10월 31일 끝나게 되면 공공기관 기관장의 임기가 지나거나 공석인 자리부터 인사가 시작될 것이고, 2025년도 공공기곤 경영평가편람 수정으로 기관장 경영계약이행실적평가가 부활되면서 4등급 중에서 최하위등급을 받으면 해임 건의할 수 있도록 개정되었다.

기관장 경영계약이행실적평가 결과와 관계없이 내년부터는 기관장, 상임감사 등 임원의 임기 종료가 많아질 것이므로 이재명 정부의 공공기관 임원의 인사는 내년부터 본격적으로 시행될 것이다.

이재명 정부는 '국민이 주인인 나라, 함께 행복한 대한민국'을 만드는데 331개 공공기관이 "국가성장과 민생에 기여하는 공공기관의 경영혁신을 위해서 적극적으로 기여할 수 있는 자격과 능력이 있는 인사를 공공기관의 기관장, 상임감사, 비상임이사로 선임할 것이라고 굳게 믿는다.

공운법에 임원의 선임절차 등이 잘 규정되어 있지만, 역대 정부에서 부적격의 낙하산 인사를 예방하지 못한 역사적인 경험이 있다. 대통령실은 공공기관의 기관장 등 정무직 인사에 대한 인사추천과 검증 작업을 같이 하고 있다.

현재 국회에서 신속처리법안으로 지정된 공운법 개정안을 보게 되면, 공운위의 위원 구성의 대표성과 독립성이 강화될 예정이므로 영국의 공직임명위원회(Public Appointments Commission) 사례와 같이 공공기관의 기관장과 상임감사에 대한 전문성 검증이나 인사 청문을 맡기는 것도 좋은 대안이라고 생각한다.

또한 사후적으로 기관장 경영계약이행실적평가를 통해서 무능력자를 걸러내는 사전·사후제도가 잘 작동하게 된다면 최소한 무자격이나 무능력자가 기관장이 되는 것을 막을 수는 있지 않을까 한다.

이재명 정부가 5년 후 임기가 만료되는 시점에서 '이재명 정부의 공공기관 개혁백서'를 쓰게 된다면 "국민이 주인인 나라에서 우수한 공공기관 임원 인사를 통해서 국가성장과 민생에 기여하였다" 는 평가를 받기를 기원해 본다.

덧붙이는 글 글쓴이 라영재는 현재 건국대학교 교수이고, 조세재정연구원 공공기관연구센터 소장과 국무조정실 평가관리관을 역임 했음

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