없어지는 12만 6천 호, 서울시민 갈 곳 있나 봤더니

▲ 서울시가 '신속통합기획(신통기획) 2.0' 추진 계획을 발표했다. 발표에 따르면 절차 간소화, 협의·검증 신속화, 이주 촉진 3대 전략으로 정비사업 속도를 끌어 올린다. 구역지정부터 입주까지 기간을 기존 18.5년에서 12년으로 최대 6.5년 단축하고, 2031년까지 한강벨트 19만8천호를 포함해 주택 총 31만호를 착공한다는 목표다. 사진은 2025년 9월 29일 서울 남산에서 내려다 본 한강과 일대 주택. 연합뉴스

먼저 분명히 해 둘 것이 있습니다. 이 시리즈의 목적은 무작정 '정비사업을 하지 말자'라는 주장을 펼치려는 게 아닙니다. 정비사업은 해야 합니다. 너무 낡고 위험한 집에서 녹물을 마시며 살라고 하는 것은 인권 차원에서도 문제입니다.

더 이상 신도시로 개발할 수 있는 땅도 고갈되어 가고 있습니다. 설령 있다고 해도, 수도권 인구가 전체의 절반을 넘은 지금, 이 이상 지방으로부터 인구를 끌어오는 방식이 바람직한지 또는 가능할지도 의문입니다. 이제부터 새 집은 헌 집을 고쳐서, 즉 '정비사업'을 통해서 공급되는 것이 순리입니다.

개별 프로젝트가 빨리 진행되는 것도 그 자체로 문제는 아닙니다. 반대하는 주민들의 의견을 억지로 무시한 경우라면 곤란하겠지만, 또 석면을 안전하게 철거하는지, 부실공사를 하는지 등은 항상 점검해야겠지만, 기왕 하기로 한 사업이라면, '있던 집이 없어진 상태'가 길어져서 좋을 게 있겠습니까.

문제는 '동시다발'입니다. 22만 1천 호를 6년 안에 한꺼번에 허물어야 할 긴급한 필요가 정말 있는가, 다른 길은 없는가를 묻는 것입니다. 답을 찾기 위해서는 두 가지를 먼저 점검해야 합니다. 첫째, 서울과 인근에서 '정비 이주민'을 받아줄 수 있는, '멸실 없는 공급'이 2031년까지 얼마나 되는가. 둘째, 그것으로 12만 6천 호의 공백을 메울 수 있는가.

공공의 단기 공급, 끌어모아도 서울시의 철거량보다 부족하다

지난해 새 정부는 '9.7 주택 공급 확대 방안'을 발표했습니다. 이 대책에서 2030년까지 서울에서 착공하는 계획 물량은 33.4만 호, 연평균 6.7만 호입니다. 공급 세부 유형 중에서 공공청사 부지나 폐교 부지에 짓는 경우는 기존 주택을 철거할 일은 없습니다. 그러나 기존 노후임대 재건축이나 민간의 재건축 등, 있던 집을 허무는 유형은 신통기획에 대한 대책에서는 제외해야 합니다(사실은 이런 재건축의 멸실량도 신통기획 순감량 12.6만 호에 더해야 합니다만 이에 대해서는 뒤에서 다루겠습니다).

또 '준공'은 언제 되는지를 봐야 합니다. 2031년 이전에 입주가 가능해야 의미가 있습니다. 결국 2030년까지 착공한다는 33.4만 호 중에서, 기존 주택을 철거하지 않는 방식으로 지으면서 2031년 이전에 입주가 가능한 물량은 극히 일부입니다. 계산해 보니 3.75만 호 정도에 머무릅니다(세부 내역은 부록 참고).

정부의 9.7 및 1.29공급대책 2030년까지 서울에는 33만 호 (왼쪽의 9.7공급대책)와 6만 호(오른쪽의 1.29공급대책)를 공급하겠다는 정부 계획. 그러나 세부 내역을 보면 '착공' 기준이며, 노후 공공주택 재건축 등 '멸실 효과'가 수반되는 대책의 비중도 매우 크다. — **▲정부의 9.7 및 1.29공급대책** 2030년까지 서울에는 33만 호 (왼쪽의 9.7공급대책)와 6만 호(오른쪽의 1.29공급대책)를 공급하겠다는 정부 계획. 그러나 세부 내역을 보면 '착공' 기준이며, 노후 공공주택 재건축 등 '멸실 효과'가 수반되는 대책의 비중도 매우 크다. 최경호 (정부 보도자료 갈무리)

올해 1월에는 후속으로 '1.29 도심 주택공급 확대 및 신속화 방안'이 나왔습니다. 도심 노후청사·국유지 등을 활용해 수도권에 약 6만 호를 추가 공급한다는 내용으로, 이 중 서울 몫은 3만 2천 호입니다. 이것도 착공 기준입니다. 이 집들이 준공되어야 사람들이 입주할 수 있습니다. 2031년 준공기준으로 보면 2.7천 호에 불과합니다(세부 내역은 부록 참고). 위 둘, 9.7대책과 1.29대책에서 ▲서울 시내에 ▲멸실효과가 없으며 ▲2031년 전에 준공되는 물량들을 합치면 4만 호 정도 됩니다.

이 자체로도 우리의 해결 과제인 '12.6만 호'(신통기획으로 2031년까지 순감하는 물량)에 턱 없이 못 미칩니다만, (자신이 소유한 집이 철거되기에 이사를 가야하는) 정비 이주민에게는 더 심각한 문제가 있습니다. 이 4만 호 중에서 공공주택의 경우엔 '무주택자'에게만 입주 자격이 주어진다는 것입니다. 따라서 국토부의 공급 물량이 정비 이주민을 '직접 흡수'하는 비율은 매우 낮을 것입니다.

물론 새로 지어지는 집으로 이사 가는 다른 사람들이 비워주게 될 집들이 있습니다. 그분들이 민간주택에 살고 계셨다면 여기엔 입주 자격 기준 같은 게 없으니, 이론적으로는 정비 이주민들이 들어갈 수 있습니다. 이런 경우에는 '간접 흡수' 효과가 있을 것입니다. 그런데 이 비율도 매우 낮을 것 같습니다. 현실에서는 규모나 입지, 또 시차가 있고 추가 수요가 있기 때문입니다.

가령 중고생 자녀를 둔 4인 가구가 아파트에 살다가, 아이들 학교와 먼 곳의 투룸짜리 빌라에 들어가기는 쉽지 않습니다. 설령 그렇게 하려고 해도 타이밍이 딱딱 맞는다는 보장이 없습니다. 또 서울 바깥에서 새로 이사 오는 분들도 있고, 서울 시민들도 부모님 집에서 독립해서 집을 구하기도 합니다(서울의 혼인 건수는 매년 3~4만 건을 기록하며 최근엔 증가세를 보이고 있습니다). 따라서 간접흡수 물량은 극히 일부일 것입니다.

그렇다면, 국토부의 9.7대책과 1.29대책을 다 합쳐 2031년까지 지어지는 총 4만 호 중에서, 직접 흡수와 간접 흡수를 다 합쳐서 정비 이주민이 들어갈 수 있는 비율은 높아야 25% 정도, 즉 1만 호(ⓐ) 정도만 우리 계산에 의미가 있을 것 같습니다(자세한 산출 근거는 부록으로 첨부하겠습니다).

신통기획이 아닌 다른 주택사업으로 공급되는 물량도 있긴 있습니다. 국토부 계획에서 '기타주택사업'으로 분류된 유형으로, 2030년까지 총 8만 호, 연평균 1.6만 호로 추산합니다(위 왼쪽 표의 마지막 항목). 그런데 최근엔 착공 물량이 감소하는 추세이기에, 앞으로는 연평균 1.4만 호 정도로 보정해야 할 것 같습니다. 결국 2031년까지 우리에게 의미 있는 준공 물량은 전체 8만 호가 아니라 2030년 이후 2년 치인 2.8만 호 정도가 됩니다.

문제는 또 있습니다. 이 2.8만 호 역시, 100%를 정비 이주민용으로 제공하지는 못할 것입니다. 다만 여기는 공공주택은 아닙니다. 따라서 입주 자격 기준이 없을 테니, 넉넉히(!) 75% 정도의 물량을 정비 이주민에게 제공할 수 있다고 가정해 봅시다. 그러면 2.1만 호(ⓑ) 정도가 확보됩니다.

한편, '현재 공사 중으로, 올해부터 준공을 기대할 수 있는 물량'이 2~3년 치 정도 있습니다. 부동산원의 자료를 보면 2026년과 2027년 서울에서는 4.4만 호 정도가 입주 예정 물량입니다. 이 중에서 분양 물량이 3만 호 정도 되니, 그 중 절반은 정비 이주민을 흡수할 수 있다고 치면 1.5만 호(ⓒ) 정도가 확보됩니다. 이상을 다 합치면, (ⓐ+ⓑ+ⓒ =) 4.6만 호 정도 됩니다.

서울시의 신통기획 때문에 2031년까지 12.6만 호가 순감하는데, 여전히 서울 시민 8만 가구는 서울 시내에서 갈 곳이 없다는 이야기입니다. 어쩔 수 없이 서울 근교로도 눈을 돌려봐야겠습니다.

3기 신도시 물량이 가세하면?

서울 인근에는 3기 신도시가 지어지고 있습니다. 인천계양·남양주왕숙·하남교산·고양창릉·부천대장 5곳에서 17만 6천 호 규모로 진행 중입니다. 준공의 첫 테이프는 올해 인천계양에서 끊습니다. 2031년까지 준공되는 물량은 5개 신도시별로 현재 공정에 비추어 총 5.6만 호 정도로 추산됩니다.

여기서, 이미 청약이 끝난 분양 물량은 입주민이 정해져 있습니다. 공공임대주택이나 공공분양주택 또한 유주택 정비 이주민에게 배정할 수 없을 것입니다. 이재명 대통령이 민간에게는 땅을 팔지 말자고 하였으니, 97%는 공공임대 또는 공공분양으로 진행됩니다. 법 개정을 하지 않는 이상, 남은 3%는 '민간임대주택에관한특별법'에 규정된 '공공지원민간임대주택'으로 지어야 합니다.

이 모든 물량에 '유주택자'가 들어갈 집은 없습니다. 신도시에 6년간 5.6만 호의 집이 지어진다 해도, 신통기획 정비 이주민 중에서 무주택자만 '직접 흡수'가 가능한 상황입니다. 그래도 '간접 흡수'는 가능할 것입니다. 서울 시내에 살던 사람들이 신도시로 이사 가서 생기는 빈자리에, 정비 이주민들이 이사 갈 경우입니다. 이 경우는 당연히 유주택자도 입주가 가능합니다.

하지만 9.7 대책으로 공급되는 주택과 마찬가지로, 이 경우에도 입지나 규모가 맞는 집이 제 때 딱딱 구해진다는 보장은 없겠지요. 특히 (그 자체로는 이유가 있는 규제입니다만) 다주택자 규제로 인해, 임대인은 현 임차인의 계약 기간이 끝나면 다음 임차인을 받기보다는 실수요자에게 집을 파는 것을 선호하게 되었습니다. 이는 최근 전세 물량이 급감한 배경이기도 합니다.

이런 상황에서, '서류상으로는 유주택자이지만 자기 집은 현재 철거되어 없는 사람들'이 4~6년 정도 '임대'하여 살 집을 구하기는 하늘의 별따기가 되었습니다. 그러니 3기 신도시이든 어디든, 간접흡수율이 높을 수가 없습니다. 다른 특별한 대책이 없다면, 3기 신도시의 정비 이주민 흡수율은 직접과 간접을 합쳐 12.5% 정도로 봐야 할 것 같습니다(모든 수치들의 산출 과정은 부록에 첨부합니다).

그럼 3기 신도시에서 7천 가구 정도의 정비 이주민을 받을 수 있습니다. 7천호(ⓓ)라니.. 별로 의미 없는 수치일지 모르겠습니다. 대책이 더 필요합니다.

- 계속