주민자치회 법제화, 1500일의 기록

주민자치법제화전국네트워크의 지난 5년은 주민자치법제화라는 단 하나의 목표를 향해 달려온 시간이었다. 길게는 1500일이 넘는 여정이었다. 그 과정에는 기대도 있었고 좌절도 있었다. 법안 통과를 눈앞에 두고 무산된 순간도 있었고, 다시 처음부터 시작해야 했던 시간도 있었다. 그럼에도 전국 곳곳에서 주민자치를 꿈꾸는 수많은 활동가와 주민들은 포기하지 않았다.

법제화의 결과만이 아니라, 그 결과를 만들어 낸 과정 또한 우리 사회의 중요한 자산이기 때문에 수요일엔마프에 기록하는 것은 매우 뜻깊은 일이다.

이 글은 단순한 활동 보고가 아니다. 주민자치법제화전국네트워크가 걸어온 길을 기록하는 동시에, 이제 막 새로운 출발선에 선 주민자치회가 앞으로 어디를 향해 나아가야 하는지를 함께 고민해 보기 위한 기록이다.

법제화 운동은 어떻게 시작되었는가

2020년 12월, 32년 만에 지방자치법 전부개정안이 국회를 통과했다는 소식은 지방자치 현장에 큰 기대를 안겨주었다. 하지만 오랫동안 논의했던 주민자치 관련 조항이 최종안에서 빠져 있었고 지방자치의 핵심이라 할 수 있는 주민자치회의 법적 근거가 삭제된 채 개정안이 통과되어서 많은 실망감도 동시에 안겨주었다.

당시 주민자치회는 이미 시범사업을 넘어 전국적으로 확산되고 있었고, 법적 기반 마련은 시대적 과제로 받아들여지고 있던 상황이었기에 직접민주주의마을공화국, 전국민회준비위원회 등 단체들이 모여 "주민자치를 법률 속으로 되돌려 놓자"는 목표를 세우고 본격적인 주민자치법제화 운동을 진행하기 위해 2021년 5월 31일, 대전에서 주민자치법제화전국네트워크를 만들었다.

주민자치법제화전국네트워크 창립선언문에는 세 가지를 약속이 있다.

첫째, 주민이 스스로 지역을 통치하는 주민자치의 주체가 될 것.
둘째, 전국 1만 명 주민의 뜻을 모아 주민자치법을 공론화할 것.
셋째, 전국 17개 시·도에 공론장을 만들고 개방형 주민자치 네트워크를 구축할 것.

돌이켜보면 이 약속은 단순한 구호가 아니었다. 이후 5년 동안 우리가 무엇을 해야 하는지를 스스로에게 약속한 행동계획이었다.

코로나19가 막지 못한 전국의 연결

방역으로 인한 사회적 거리두기는 새로운 방식을 만들어 주었다. 온라인 공론장이 하나둘 열리기 시작했고, 화상회의와 유튜브 생중계를 통해 전국의 활동가들이 같은 시간, 같은 주제를 놓고 토론하는 문화가 자리 잡았다. 서울을 시작으로 제주를 비롯한 각 시·도에서 지역 공론장이 이어졌고, 전국시장·군수·구청장협의회와 함께하는 토론회도 개최됐다. 주민자치 활동가들의 역량을 높이기 위한 법제화 캠프와 정책 토론회도 계속 이어졌다.

국회에서도 움직임은 활발했다. 행정안전위원회와 함께 기자회견을 열고, 국회 토론회를 개최하며 주민자치법제화의 필요성을 꾸준히 알렸다. 누군가는 자료를 만들었고, 누군가는 국회의원을 설득했으며, 또 다른 누군가는 전국을 돌며 주민들과 이야기를 나누었다. 전국 곳곳에서 조용히 그리고 끈질기게 이어진 주민자치법제화 운동은 특정 단체의 운동이 아니라 풀뿌리 민주주의를 원하는 모든 시민들의 운동으로 성장하였다.

다시 출발선으로 돌아간 주민자치 법제화

2023년, 제21대 국회가 끝나기 전에는 반드시 주민자치법이 통과될 것이라고 기대했지만 끝내 법안을 처리하지 못했고, 제21대 국회의 임기 종료와 함께 법안은 자동 폐기되었다. 수년 동안 준비했던 법안이 단 한 번의 본회의 표결도 거치지 못한 채 사라지는 모습을 지켜보는 일은 참담했다. 그날 국회를 나오며 많은 활동가들이 허탈함을 감추지 못했다.

"다시 처음부터 해야 하는 건가."

그 말은 과장이 아니었다. 국회에서는 법안 하나가 폐기되면 모든 절차를 처음부터 다시 시작해야 한다. 우리가 쌓아 올린 시간도, 노력도, 다시 출발선으로 돌아가야 했다.

왜 법제화는 이렇게 어려웠을까

지금 와서 돌아보면 가장 큰 변수는 정치 환경의 변화였다. 2022년 새 정부 출범 이후 주민자치 정책의 방향은 이전과는 다른 흐름을 보이기 시작했고 정부는 '주민자치의 법적 근거 마련'과 '주민자치 지원'을 언급했지만, 현장에서 체감할 수 있는 변화는 크지 않았다.

20년 넘게 이어져 오던 전국주민자치박람회가 중단되면서 지역 간 학습과 교류의 장이 사라졌고, 주민자치 활동을 확산시키는 전국적인 플랫폼도 함께 위축되었다.

여기에 더해 행정안전부가 배포한 제7차 주민자치회 표준조례는 기존 조례보다 주민자치회의 권한과 역할이 축소되었다는 평가가 이어졌고, 일부 지방자치단체에서는 주민자치회를 다시 주민자치위원회 체계로 전환하는 사례까지 나타났다. 주민자치회에서 활동하는 사람들의 입장에서는 쉽게 받아들이기 어려운 변화였다.

예상하지 못했던 또 하나의 변수

2024년 4월 10일. 총선은 주민자치법제화 운동을 이어오던 우리에게도 새로운 가능성이 열리는 순간이었다. 무엇보다 그동안 주민자치의 필요성을 꾸준히 이야기해 왔던 국회의원들이 다시 행정안전위원회를 중심으로 활동하게 되면서 법제화 논의에도 새로운 동력이 생기기 시작했다.

주민자치 법제화에 공감하는 국회의원들을 연이어 만나며 주민자치회가 왜 지금 필요한지, 지역 현장에서 어떤 역할을 하고 있는지, 법적 기반이 마련되지 않았을 때 어떤 한계가 발생하는지를 하나하나 설명했다. 오랜 시간 이어져 온 만남과 설득은 조금씩 결실을 맺어 가는 듯했다.

2024년 말, 대한민국은 누구도 예상하지 못했던 거대한 정치적 혼란을 겪게 된다. 12·3 비상계엄 사태는 우리 사회 전체를 흔들어 놓았고, 정치권의 관심은 국가적 위기 대응에 집중될 수밖에 없었다. 주민자치법제화 역시 다시 우선순위에서 밀려났다. 법안 자체의 필요성이 사라진 것은 아니었다. 하지만 국회의 시간은 언제나 사회적 현안과 정치적 환경의 영향을 받을 수밖에 없다. 수년 동안 기다려 온 사람들에게 또다시 기다림이 시작된 것이다.

다시 찾아온 전환점, 그리고 마침내 법이 되다

"언제까지 기다려야 하는가."

이 질문을 스스로에게 수없이 던졌다. 하지만 그럴수록 더욱 분명해진 것이 있었다. 바로 그 질문이 '2025 풀뿌리자치 전국주민행동'으로 이어졌다. 700여 명의 주민과 활동가들이 국회 앞에 모여 주민자치법제화와 마을공동체활성화기본법 제정을 촉구하는 대회를 진행하면서 "주민이 지역의 주인이 되는 사회를 만들자"고 외쳤고, 2025년 11월 13일, 국회 앞 1인 시위가 시작되었다.

2025년 11월 20일 법안은 국회 행정안전위원회를 통과하였고 며칠 뒤에는 법제사법위원회도 통과했다. 모두가 연내 본회의 통과를 기대했만 본회의 상정은 계속 미뤄져 2025년에 역시 처리되지 못했다.

주민자치 법제화 요구 국회 앞 1인시위 2025년 11월 13일에 시작하여 2026년 3월까지 진행되었다. — **▲주민자치 법제화 요구 국회 앞 1인시위** 2025년 11월 13일에 시작하여 2026년 3월까지 진행되었다. 경기도마을공동체지원센터

2026년에도 국회 앞 1인시위는 이어졌고, 주민자치법제화전국네트워크의활동도 활발히 진행되면서 5년여의 노력 끝에 마침내 2026년 3월 31일, '지방자치법 제17조의2. 주민자치회의 설치 근거'가 담긴 조항이 국회를 통과했다.

처음 창립을 준비하던 사람들, 전국을 다니며 토론회를 열던 활동가들, 국회 앞 1인시위에 참여했던 사람들, 지역에서 주민들을 설득하던 주민자치위원들 이름도 남기지 않고 뒤에서 묵묵히 힘을 보태 준 많은 사람들이 한순간에 떠올랐다. 그날의 기쁨은 개인의 성취가 아니라 공동체가 함께 만들어 낸 결실이었다. 우리는 법 하나를 만든 것이 아니라, 주민이 지역의 주체가 될 수 있다는 가능성을 대한민국 지방자치의 역사 속에 새겨 넣었다.

법은 출발선이다, 이제 주민자치의 시간을 만들어야 한다

법은 목표가 아니라 시작이라는 사실이다. 많은 사람들이 법이 만들어지면 주민자치가 완성되는 것처럼 생각한다. 그러나 실제 현장은 그렇지 않다. 법은 길을 열어 줄 뿐, 그 길을 걸어가는 것은 결국 사람이다.

이번 지방자치법 개정은 주민자치회의 존재를 법률에 명시했다는 점에서 역사적인 의미를 가진다. 시범사업이라는 이름 아래 운영되던 주민자치회가 이제는 대한민국 지방자치법이 인정하는 제도로 자리매김하게 된 것이다. 비록 "둘 수 있다"는 임의규정의 형태를 취하고 있지만, 그 의미는 결코 가볍지 않다. 이제 주민자치회는 더 이상 행정이 필요할 때 운영하는 사업이 아니라, 주민이 지역 문제를 함께 결정하고 해결하는 공적인 제도로 인정받게 되었다.

주민자치회의 역할은 이제부터 달라져야 한다

오랫동안 주민자치회는 문화 프로그램 운영이나 주민자치센터 행사 중심의 조직으로 인식되는 경우가 많았다. 물론 그것 역시 지역 공동체를 만드는 중요한 역할이었다. 달라진 환경에서 주민자치회는 지역의 문제를 발견하고, 주민의 의견을 모으며, 행정과 함께 해결방안을 만들어 가는 지역 거버넌스의 중심축이 되어야 한다. 행사를 잘 치르는 조직이 아니라, 지역의 미래를 설계하는 조직으로 변화해야 하는 것이다. 이러한 변화의 방향은 행정안전부가 배포한 '제8차 주민자치회 참고조례 전부개정 안내서'에도 분명하게 담겨 있다.

이번 개정에서 가장 주목해야 할 부분은 주민총회와 자치계획의 위상이 크게 강화되었다는 점이다. 앞으로 주민총회는 연 1회 이상 반드시 개최되어야 하며, 주민자치회는 지역의 미래를 담은 자치계획을 수립해야 한다. 그동안 주민 의견을 듣는 데 머물렀다면, 이제는 주민이 직접 지역의 미래를 설계하는 단계로 나아가는 것이다. 주민총회는 단순한 행사나 보고회가 되어서는 안 된다. 지역의 문제를 함께 토론하고 우선순위를 정하며, 주민 스스로 마을의 미래를 결정하는 민주주의의 학교가 되어야 한다.

자치계획 역시 형식적인 문서로 끝나서는 안 된다. 지역을 조사하고, 주민의 목소리를 모으고, 실행 가능한 과제를 발굴하여 주민참여예산과 연결하는 실천 계획이어야 한다. 주민자치회의 진정한 역량은 바로 이 과정에서 드러날 것이다.

제도가 바뀌었다고 주민자치가 자동으로 발전하는 것은 아니다. 주민자치는 민주주의를 배우는 과정이며, 주민자치회는 그 학습이 이루어지는 가장 가까운 학교가 되어야 한다. 지역 문제를 분석할 수 있는 능력, 공공정책을 이해하는 능력, 주민 의견을 갈등 없이 조정하는 능력, 사업을 기획하고 실행하는 능력, 그리고 성과를 평가하고 다음 과제로 연결하는 능력까지 갖추어야 한다. 결국 주민자치회도 하나의 공공 리더십 조직으로 성장해야 한다는 의미다. 지속적인 교육과 학습을 통해 정책역량을 강화해야 한다.

지방자치단체도 함께 변해야 한다

주민자치회의 변화만으로는 충분하지 않다. 행정 역시 달라져야 한다. 아직도 일부 지방자치단체에서는 주민자치회를 행정을 돕는 협조기구 정도로 이해하는 경우가 있다. 그러나 법제화 이후에는 이러한 인식도 바뀌어야 한다. 주민자치회는 행정의 하위조직이 아니다. 지역 문제를 함께 해결하는 정책 파트너이며, 주민의 목소리를 제도권으로 연결하는 공식적인 협력 주체다.

행정은 주요 정책과 예산 정보를 주민자치회와 적극적으로 공유해야 하며, 주민들이 만든 자치계획이 주민참여예산과 실제 정책으로 이어질 수 있도록 지원해야 한다. 행정이 권한을 독점하는 시대에서, 주민과 함께 책임을 나누는 시대로 전환해야 하는 것이다.

이제는 '협치'가 경쟁력이 되는 시대

고령화와 인구감소, 돌봄과 복지, 기후위기, 공동체 해체, 청년 유출 등 지역사회가 직면한 문제는 갈수록 복잡해지고 있다. 행정만으로 해결할 수 있는 과제가 아니다. 반대로 주민자치회 역시 혼자 해결할 수 없다.

앞으로 주민자치회는 통·리 조직, 지역사회보장협의체, 학교, 사회복지기관, 사회적경제 조직, 시민단체 등 다양한 주체와 협력하는 지역 거버넌스 플랫폼으로 발전해야 한다. 주민자치의 성공 여부는 주민자치회 혼자 얼마나 많은 일을 하느냐가 아니라, 얼마나 다양한 사람들을 연결할 수 있느냐에 달려 있다. 앞으로 주민자치회의 경쟁력은 '사업'이 아니라 연결의 힘이 될 것이다.

대표성이 곧 신뢰다

이번 참고조례 개정에서 또 하나 의미 있게 바라본 부분은 주민 대표성의 확대이다. 거주기간 요건이 완화되고 일정한 자격을 갖춘 외국인 주민도 참여할 수 있게 되었으며, 청년과 사회적 약자의 참여 확대도 명시되었다. 매우 중요한 변화다.

지역은 이미 다양한 사람들이 함께 살아가는 공간이 되었다. 그렇다면 주민자치 역시 다양한 주민의 목소리를 담아낼 수 있어야 한다. 특정 세대나 일부 주민만 참여하는 조직으로는 지역사회의 신뢰를 얻기 어렵다. 주민자치회의 대표성은 단순히 사람 수의 문제가 아니다. 지역의 다양성을 얼마나 담아낼 수 있는가의 문제이며, 그것이 곧 주민자치회의 신뢰를 결정하는 기준이 될 것이다.

주민자치 2.0 시대의 출발선

주민자치 2.0은 결국 사람의 변화에서 시작된다. 우리는 흔히 주민자치를 제도라고 이야기한다.
주민자치는 권한을 나누어 주는 행정제도가 아니다. 지역 주민이 스스로 지역사회의 주인이 되어 가는 민주주의의 과정이다. 행정은 제도를 만들 수 있다. 그러나 공동체를 만드는 것은 결국 사람이다.

주민이 배우고, 주민이 토론하고, 주민이 결정하고, 주민이 책임지는 문화가 자리 잡을 때 비로소 주민자치는 제도가 아니라 삶이 된다. 그래서 나는 이번 법제화를 주민자치 2.0 시대의 출발선이라고 생각한다. 이제부터 우리에게 필요한 것은 법을 자랑하는 일이 아니라, 법이 지역의 일상을 어떻게 바꾸는지를 보여주는 일이다.

주민자치법제화전국네트워크의 활동을 돌아보며 지난 5년을 한 문장으로 표현한다면, 나는 이렇게 말하고 싶다.

"우리는 법 하나를 만든 것이 아니라, 주민이 지역의 주인이 될 수 있다는 가능성을 함께 증명해 냈다."

법제화의 과정은 예상보다 훨씬 긴 시간이 필요했고, 정치 환경은 수차례 바뀌었다. 국회 문턱은 높았고, 때로는 모든 노력이 처음으로 되돌아가는 경험도 했다. 그럼에도 끝내 포기하지 않았던 이유는 주민자치는 누군가의 정책이 아니라 대한민국 민주주의가 앞으로 나아가기 위해 반드시 필요한 과정이라고 믿었기 때문이다.

전국에서 이름도 없이 활동한 주민자치위원들, 마을활동가들, 연구자들, 공무원들, 시민사회단체와 지방의회, 그리고 국회 안팎에서 함께 뜻을 모아 준 수많은 사람들의 연대가 없었다면 오늘의 법제화는 결코 가능하지 않았을 것이다.

더 넓게 연결되어야 한다

주민자치는 주민자치회만의 힘으로는 성장할 수 없다. 마을공동체 조직과 사회적경제 조직, 지역사회보장협의체, 자원봉사단체, 학교, 복지기관, 청년모임, 생활문화 공동체 등 다양한 지역 주체들이 서로 연결될 때 비로소 주민자치는 새로운 단계로 나아갈 수 있다. 나는 이것이 앞으로의 '주민자치 2.0'이라고 생각한다.

행정과 주민이 협력하고, 주민과 주민이 연결되며, 공동체와 공동체가 서로 배우는 구조. 그리고 지역의 문제를 행정에 의존하지 않고 지역 안에서 함께 해결해 나가는 힘. 이러한 연결이야말로 앞으로 우리가 만들어 가야 할 주민자치의 새로운 모습일 것이다.

더 나아가 지속가능한 주민자치를 위해서는 사회적경제와의 연계, 지역 기반 중간지원조직의 활성화, 주민자치 활동을 뒷받침할 법인과 네트워크의 육성 역시 중요한 과제가 될 것이다. 주민자치는 더 이상 개별 조직의 활동이 아니라 지역 전체를 연결하는 생태계로 발전해야 한다.

지난 5년이 우리에게 가르쳐 준 것이 있다. 민주주의는 누군가가 대신 만들어 주는 것이 아니라, 끝까지 포기하지 않는 사람들이 함께 만들어 가는 것이라는 사실이다. 우리의 여정은 끝난 것이 아니라, 이제 새로운 시작 앞에 서 있다.

송문식
(사) 마을 이사장 / (사)열린사회시민연합 공동대표

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덧붙이는 글 이 기사는 경기도마을공동체지원센터 홈페이지에도 실립니다.

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