호남 반도체 산단, 공장만 온다? 이걸 가져야 성공한다

▲ 청와대는 6일 '3대 메가 프로젝트' 중 호남권 반도체 클러스터 조성 사업과 관련해 전남광주 군 공항 부지에 산단을 조성하기로 결정했다고 밝혔다. 사진은 이날 전남광주 군 공항 일원. 연합뉴스

최근 한국의 비수도권은 다시 거대한 첨단산업 유치 경쟁의 한가운데 놓였다. 이재명 정부가 수도권 독점형 첨단산업의 성장 동력을 비수도권으로 분산하고 재배치하려는 문제의식을 분명히 드러내고 있는 점은 높게 평가할 만하다. 지역균형발전을 더 이상 추상적 구호가 아니라 AI·반도체 같은 전략산업의 공간 재편 문제로 사고하려는 의지 자체는 긍정적이다. 실제로 이재명 대통령은 "수도권 일극체제 극복"을 위해 첨단 핵심 산업의 대규모 투자를 호남·영남·충청 등 비수도권으로 확대하는 전략산업 다극화가 필요하다고 밝힌 바 있다.

그러나 바로 여기서 물어야 한다. 공장이 지역에 온다는 사실만으로 지역균형발전은 완성되는가.

아니다. 문제는 공장의 위치가 아니라 '결정권의 위치'다. 공장에 대한 통제권은 그 결정권을 실현하기 위한 하나의 구성 요소일 뿐이다. 지역의 '경제적 자기 결정권'이란, 결국 지역에 들어온 생산 거점이 만들어 내는 가치, 기술, 이윤, 조달, 노동, 금융의 흐름을 지역 스스로 결정하고, 그 결정이 지역의 내생적 발전으로 이어지도록 조정할 수 있는 권한이다.

생산시설은 지역에 있지만 본사 기능, 연구개발, 투자 결정, 조달망, 금융수익, 기술 축적, 이윤의 처분권이 여전히 수도권 본사와 글로벌 자본의 손에 남는다면, 그것은 지역균형발전이 아니다. 그것은 첨단산업의 이름을 쓴 새로운 '공간적 하청화'다. 지역은 공장을 얻었지만 미래를 결정할 권한은 얻지 못한 셈이기 때문이다.

이 점에서 독일 드레스덴의 반도체 클러스터, 이른바 '실리콘 작센(Silicon Saxony)'은 우리에게 매우 중요한 사례를 제공한다. 드레스덴은 단순히 반도체 공장을 유치한 도시가 아니다. 지역의 대학, 연구소, 숙련노동, 공급망, 기업 네트워크, 주정부 산업정책을 하나의 제도적 생태계로 엮어냄으로써 다국적 반도체 자본이 지역을 우회할 수 없도록 만든 도시다.

드레스덴은 어떻게 '단순 생산기지'를 넘어섰나

독일 통일 이후 동독 지역은 혹독한 전환을 겪었다. 많은 산업 기반이 흔들렸고, 숙련노동과 청년 인구가 서독으로 빠져나갔으며, 동독의 여러 도시는 값싼 노동력과 저렴한 토지를 제공하는 주변부로 재편될 위험에 놓였다. 드레스덴 역시 예외가 아니었다.

그러나 드레스덴은 단순한 저임금 생산기지가 되는 길을 그대로 받아들이지 않았다. 외부 자본이 설계하고 지시한 것을 지역이 값싼 노동력과 토지로 조립·생산만 해주는 공간, 말하자면 다른 지역의 본사와 연구개발 기능에 종속된 '연장된 작업대(verlängerte Werkbank)'로 남는 길을 거부한 것이다. 여기에는 역사적 토대가 있었다. 작센 지역은 동독 시기부터 마이크로일렉트로닉스의 중요한 거점이었다. 통일 이후 산업기반이 크게 흔들렸지만, 이 지역에는 여전히 숙련된 엔지니어, 기술 인력, 대학과 연구기관, 그리고 마이크로일렉트로닉스의 기억과 역량이 남아 있었다.

물론 과거의 산업 전통만으로 오늘의 클러스터가 만들어진 것은 아니다. 중요한 것은 그 전통을 통일 이후 새로운 제도적 생태계로 재조직했다는 점이다. 드레스덴 공대, 프라운호퍼 연구소들, 주정부의 산업정책, 기존 반도체 기업, 장비·소재·부품 공급업체, 숙련 엔지니어 노동시장이 결합하면서 드레스덴은 단순한 공장 입지가 아니라 반도체 생산과 혁신의 복합적 장소로 바뀌었다.

세계적인 경제지리학자 도린 매시(Doreen Massey)의 '공간적 분업' 관점에서 보면, 이 차이는 결정적이다. 어떤 지역은 생산만 하고 다른 지역은 구상하고 명령하며 이윤을 처분한다면, 그 지역은 아무리 첨단 공장을 많이 가져도 하청 공간에 머문다. 반대로 지역 안에 연구개발, 숙련노동, 공급망, 공공정책, 기업 네트워크가 결합되어 있다면, 그 지역은 단순한 생산기지를 넘어 자본의 행동을 규율하는 장소가 된다. 드레스덴의 의미는 바로 여기에 있다.

실리콘 작센은 법적 족쇄가 아니라 '제도적 생태계'다

▲ 이재명 대통령이 6일 청와대에서 열린 메가프로젝트 민관합동 점검회의에서 발언하고 있다. 연합뉴스

실리콘 작센을 과장해서 이해해서는 안 된다. 그것은 다국적 기업에게 법적으로 지역 조달을 강제하는 국가기관이 아니다. 반도체 자본의 발목에 직접 '족쇄'를 채우는 통제기관도 아니다. 공식적으로 실리콘 작센은 2000년에 설립된 자율적 산업 네트워크이자 협회다. 제조업체, 공급업체, 서비스기업, 대학, 연구기관, 공공기관, 스타트업을 연결하는 조직이며, 현재 700개 이상의 회원을 가진 마이크로일렉트로닉스·스마트시스템·소프트웨어 분야의 대표적 네트워크로 소개된다.

그러나 바로 이 점이 중요하다. 실리콘 작센의 힘은 법적 강제력에서 나오는 것이 아니라, 자본이 필요로 하는 조건을 지역 안에 촘촘하게 축적해 놓은 데서 나온다. 반도체 자본은 좋은 부지만 있다고 움직이지 않는다. 전기료가 싸다고만 해서 움직이지도 않는다. 반도체 생산은 극도로 정교한 장비, 소재, 공정 기술, 숙련노동, 연구개발 협력, 안정적인 공급망, 공공지원 체계가 함께 움직여야 가능한 산업이다.

드레스덴에는 이 조건들이 이미 두껍게 쌓여 있다. 주요 반도체 제조 기업들이 자리 잡고 있고, 드레스덴 공대와 프라운호퍼 연구소를 비롯한 연구기관들이 기술개발과 인력 양성의 기반을 제공한다. 프라운호퍼 IPMS의 Center Nanoelectronic Technologies는 300mm 웨이퍼 기반의 응용 마이크로전자 연구를 수행하며, 마이크로칩 생산자·공급업체·장비 제조업체·연구개발 파트너를 위한 연구개발 인프라를 제공한다.

다시 말해, 드레스덴의 힘은 '기업 하나'가 아니라 '관계의 두께'에서 나온다. 대학이 인력을 길러내고, 연구소가 기술을 산업화하며, 중소기업과 공급업체가 장비·소재·서비스를 제공하고, 주정부와 공공기관이 산업정책을 조율하며, 기존 팹들이 안정적인 수요와 기술 기준을 만든다. 이런 생태계 안에서는 다국적 자본도 독립된 섬처럼 존재할 수 없다. 지역의 기술, 인력, 공급망, 연구기관에 의존해야 한다.

이것이 드레스덴이 자본에게 가진 힘이다. 법으로 강제하지 않아도, 집적이 자본을 끌어당긴다. 명령하지 않아도, 생태계가 자본의 행동을 규율한다. 이것이 실리콘 작센의 '진짜 통제력'이다.

자본이 지역을 선택한 것이 아니라, 지역이 자본의 조건이 되었다

이 점은 최근 대만의 TSMC의 드레스덴 진출에서 더욱 분명해졌다. TSMC, Bosch, Infineon, NXP가 참여하는 유럽 반도체 제조회사, 즉 ESMC는 드레스덴에 유럽 내 반도체 제조시설을 건설하기로 했다. 이 프로젝트는 독일 정부와 EU 차원의 산업정책적 지원 속에서 추진되고 있으며, EU 집행위원회는 2024년 ESMC의 드레스덴 반도체 제조시설 건설과 운영을 지원하기 위한 독일 정부의 50억 유로 규모 국가 보조를 승인했다.

여기서 주목할 것은 TSMC가 왜 드레스덴을 선택했는가이다. 단지 보조금 때문만은 아니다. 보조금은 중요하지만, 보조금만으로 반도체 생태계가 만들어지지는 않는다. 세계 여러 지역이 반도체 기업을 유치하기 위해 막대한 보조금과 세제 혜택을 제시한다. 그러나 모든 지역이 반도체 클러스터가 되는 것은 아니다. 드레스덴에는 이미 반도체 생산의 물적 토대가 있었다.

여기서 권력의 역전이 발생한다. 일반적인 지역 유치전에서 지방정부는 자본에게 묻는다. "무엇을 드리면 오시겠습니까." 그러나 드레스덴의 경우 질문이 조금 달라진다. 자본이 묻는다. "이 생태계 안으로 들어가려면 어떻게 해야 합니까." 지역이 자본에게 일방적으로 매달리는 것이 아니라, 자본이 지역의 축적된 조건에 의존하게 되는 순간, 협상력은 달라진다.

물론 드레스덴이 자본을 완전히 통제한다고 말할 수는 없다. 다국적 반도체 기업의 전략, EU의 산업정책, 독일 연방정부의 보조금, 글로벌 공급망의 재편이 복합적으로 작용한다. 그러나 적어도 드레스덴은 자본을 단순히 모셔 오는 방식과는 다른 길을 보여준다. 그것은 자본이 지역 생태계 안으로 들어오지 않고서는 생산성과 안정성을 확보하기 어렵게 만드는 방식이다. 이것이 바로 '경제적 자기 결정권'의 물적 조건이다.

지역의 '경제적 자기 결정권'은 법적 권한만이 아니다

▲ 민형배 전남광주통합특별시장 당선인이 6월 29일 전남 나주시 전남광주대전환기획위원회 대회의실에서 '3대 메가 프로젝트 국민 보고회' 관련 기자회견하고 있다. 연합뉴스

'경제적 자기 결정권'은 지방정부에 몇 가지 법적 권한을 넘겨주는 문제에 그치지 않는다. 그것은 지역이 축적, 투자, 기술, 노동, 조달, 금융의 흐름을 자기 내부의 제도적 생태계 안에서 조직하고 조정할 수 있는 능력이다. 드레스덴의 실리콘 작센은 이 능력이 제조업의 영역에서 어떻게 구체적인 힘으로 물질화될 수 있는지를 보여준다.

지역의 '경제적 자기 결정권'은 자본을 배척하는 권리가 아니다. 그것은 자본이 지역을 단순한 입지와 자원으로 소비하지 못하도록, 투자와 기술과 이윤의 흐름을 지역의 내생적 발전 경로 안에서 조정하는 능력이다.

이 정의가 중요하다. 흔히 지역균형발전은 "어디에 공장을 지을 것인가"의 문제로 축소된다. 그러나 '경제적 자기 결정권'의 관점에서 보면, 진짜 질문은 다르다. 그 공장의 투자 결정은 누가 하는가. 연구개발 기능은 어디에 있는가. 장비와 소재와 부품은 어디에서 조달되는가. 숙련노동은 지역에서 양성되는가. 금융수익과 이윤, 그리고 기술은 지역 안에서 순환하는가. 지역 대학과 연구소는 기술 발전의 주체로 참여하는가. 지방정부와 지역사회는 전력, 용수, 토지, 환경 부담의 한계를 결정할 권한을 갖는가.

이 질문에 답하지 못하는 공장 유치는 지역발전이 아니다. 그것은 생산시설의 지방 이전일 뿐이다. 생산시설의 이전과 '경제적 자기 결정권'의 이전은 전혀 다른 문제다.

드레스덴은 이 차이를 잘 보여준다. 드레스덴의 힘은 "우리 지역에 팹이 있다"는 사실에서만 나오지 않는다. 팹 주변에 연구기관, 대학, 공급망, 숙련노동, 산업협회, 공공정책이 결합되어 있기 때문에 힘이 생긴다. 글로벌 반도체 자본이 드레스덴에 들어오면, 그 자본은 이 생태계와 관계를 맺어야 한다. 그 관계 속에서 기술이 이전되고, 인력이 길러지고, 지역 기업이 공급망에 참여하고, 공공정책이 산업 방향을 조정한다. 이것이 바로 '지역적 제도 능력'이다.

따라서 실리콘 작센은 '경제적 자기 결정권'이 추상적 구호가 아니라는 점을 보여준다. 그것은 선언이 아니라 능력이다. 권리이면서 동시에 역량이다. 대학, 연구소, 기업, 노동시장, 금융, 조달망, 공공정책이 서로 분리되어 있으면 지역은 자본과 협상할 수 없다. 그것들이 하나의 생태계로 묶일 때, 지역은 비로소 자본 앞에서 발언권을 갖는다.

호남 반도체 클러스터가 배워야 할 것

호남 반도체 클러스터가 정말로 지역균형발전의 계기가 되려면, 드레스덴이 던지는 질문을 피할 수 없다. 전공정이든 후공정이든, 팹이든 패키징이든, 생산시설만으로는 지역의 '경제적 자기 결정권'이 생기지 않는다. 만약 본사 기능은 서울과 수도권에 남고, 핵심 연구개발은 기존 수도권 연구소에 남고, 투자 결정은 대기업 본사와 중앙정부가 독점하며, 장비·소재·부품 조달망도 외부 대기업 중심으로 짜인다면, 호남은 또 하나의 생산기지가 될 뿐이다.

그 경우 호남은 반도체 클러스터를 얻는 것이 아니라 반도체 하청 공간이 된다. 전력과 용수와 토지를 제공하고, 환경 부담과 송전 부담을 떠안으며, 지역 청년 일부에게 일자리를 제공받는 대신, 정작 축적의 방향과 이윤의 처분권은 외부에 남는다. 이것은 지역균형발전이 아니라 수도권 일극 체제의 첨단산업 버전이다.

따라서 호남 반도체 클러스터의 핵심 조건은 분명하다. 첫째, 본사 기능 또는 기능별 본사 기능이 지역에 와야 한다. 단순한 공장관리 사무소가 아니라 투자, 조달, 인사, 연구개발, 전략기획을 수행하는 고부가가치 의사결정 기능이 지역에 있어야 한다.

둘째, 지역 대학과 연구기관을 반도체 생태계의 중심에 세워야 한다. 호남의 대학들이 단순 인력 공급처가 아니라 공동 연구개발과 기술이전의 주체가 되어야 한다.

셋째, 지역 중소기업 조달망을 제도적으로 키워야 한다. 장비, 소재, 부품, 유지보수, 설계지원, 테스트, 물류, 에너지 관리 영역에서 지역 기업이 성장할 수 있도록 장기 조달 계약과 기술 지원 체계를 만들어야 한다.

넷째, 이른바 '지역공공은행'이나 '지역재투자기금' 같은 금융 장치를 통해 클러스터에서 발생한 경제적 효과가 지역 안에서 재투자되도록 해야 한다.

다섯째, 전력·용수·토지·환경 부담에 대한 지역사회의 결정권을 보장해야 한다.

이 조건들이 빠진 반도체 클러스터는 위험하다. 그것은 지역의 이름을 내건 국가 프로젝트일 수는 있어도, 지역의 '자기 결정권'을 세우는 프로젝트는 아니다.

요청하는 지역에서 '결정하는' 지역으로

한국의 지역정책은 오랫동안 유치의 언어에 갇혀 있었다. "우리 지역에 공장을 지어달라", "우리 지역에 국가산단을 지정해달라", "우리 지역에 대기업 투자를 유치해달라"... 그러나 이 언어는 지역을 늘 기다리는 위치, 요청하는 위치에 세운다.

'경제적 자기 결정권'의 언어는 다르다. 그것은 묻는다. "그 산업이 지역에 들어올 때, 지역은 무엇을 결정할 수 있는가", "그 산업의 가치사슬은 지역 안에서 얼마나 순환하는가", "지역은 자본의 투자 방향을 조정할 제도적 능력을 가지고 있는가", "지역 주민은 전력과 물과 토지와 노동의 사용 한계를 정할 권한을 가지는가"...

드레스덴의 실리콘 작센은 이 전환의 사례다. 물론 그것은 완전한 민주적 통제도 아니고, 자본주의를 넘어선 모델도 아니다. 그러나 적어도 지역이 자본을 향해 아무 조건 없이 레드카펫을 까는 방식과는 다르다. 그것은 지역이 자본에게 조건을 제시할 수 있는 물적 토대를 만든 사례다. 호남 반도체 클러스터가 가야 할 길도 여기에 있다.

구체적으로 그것은 공장 운영권 몇 개를 지역에 나누어 달라는 요구가 아니다. 지역 안에 고부가가치 의사결정 기능을 두고, 연구개발 거점을 세우며, 지역 대학과 연구기관을 기술 혁신의 주체로 참여시키고, 장비·소재·부품·유지보수·에너지 관리 영역에서 지역 기업의 조달망을 키우며, '지역공공은행'이나 '지역투자기금'을 통해 이윤과 금융수익이 다시 지역에 재투자되도록 만드는 일이다. 또한 전력과 용수, 토지와 환경 부담의 한계를 지역사회가 함께 '결정할 수 있어야' 한다. 이것이 추상적 구호가 아니라 제도와 조직과 돈의 흐름으로 구현된 지역의 '경제적 자기 결정권'이다.

그래야 반도체 클러스터는 지역균형발전의 이름을 쓴 또 하나의 생산기지가 아니라, 수도권 일극 체제에 균열을 내는 제도적 장치가 될 수 있다. 지역균형발전의 목표는 공장이 있는 지역을 만드는 것이 아니라, '결정하는 지역을 만드는 것'이다.

드레스덴의 실리콘 작센은 그 권리가 제조업의 영역에서 어떻게 물질화될 수 있는지를 보여준다. 호남 반도체 클러스터가 진정으로 지역균형발전의 이름을 얻으려면, 바로 이 질문 앞에 서야 한다.

공장은 오는가. 아니, 더 정확히 물어야 한다. '결정권'도 함께 오는가.

덧붙이는 글 글쓴이는 인천대학교 경제학과 교수입니다. 한겨레도 비슷한 내용이 실렸습니다.

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