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| ▲ 연신내역 버스정류장에서 시민들이 버스를 탑승하고 있다. |
| ⓒ 은평시민신문 정민구 기자 | 관련사진보기 |
서울시의 대중교통 요금 인상 계획이 중앙정부의 요구로 올 하반기로 미뤄졌다. 윤석열 대통령이 2월 15일 비상경제민생회의에서 중앙정부의 공공요금 동결 기조를 발표하면서 지방정부의 요금 안정 노력을 언급했기 때문이다. 서울시는 시의회 의견 청취 등 대중교통 요금 인상을 위한 행정절차는 계속 진행한다는 방침이다.
하지만 요금인상을 둘러싸고 시민들의 의견이 충분히 모이고 반영되는 모습은 찾기 어렵다. 또한 서울교통공사의 적자가 어느 정도 심각한지, 대중교통 수요를 늘려 해결할 방법은 없는지, 버스 준공영제 개선을 위한 방안은 무엇인지에 관한 논의도 부족한 상황이다.
지난 2월 10일 열린 '대중교통 요금 인상 및 재정난 해소 방안 논의를 위한 시민공청회'에 토론자로 참석한 김상철 공공교통네트워크 정책위원장을 만나 대중교통 요금 인상에 관한 이야기를 나누었다. 인터뷰는 지난 20일 광화문의 한 카페에서 진행됐다.
20년간 서울 교통 요금 인상률 127%, 런던은 50%∙뉴욕은 83%
- 시민공청회에 토론자로 참여했는데 토론회 분위기는 어땠나?
"공공교통과 관련된 공청회를 가면 분위기는 정해져 있다. 보통 세 단위가 참여하는데 발제하는 서울시와 서울연구원 측이 있고, 시내버스∙마을버스 사업자와 소속 노동조합 측이 참여한다. 또 한 곳은 공공교통네트워크 등 시민단체가 참여를 한다. 정작 대중교통을 이용하는 일반 시민들이 참여하기 어려운 낮에 열렸다.
공청회 중에는 패널로 참여했던 시의원도 한 분 있었는데 내용을 정말 잘 모르고 있구나 하는 생각이 들었고, 좌장으로 온 교수의 경우 사업자를 두둔하는 듯한 이야기를 반복적으로 해서 갈등이 일기도 했다."
- 서울시가 내세우는 대중교통 요금 인상 이유는 무엇인지?
"크게 두 가지다. 첫 번째는 서울교통공사의 적자가 많다는 것이고, 두 번째는 중앙정부가 노인무상교통과 관련된 비용을 대주기로 했는데 이를 정부가 예산에서 반영하지 않고 있다는 점이다."
- 8년 만에 요금 인상이라고 하면 올릴 수 있다는 생각이 들 수도 있는 것 같다
"8년 만에 올린다고 하는 것은 공공요금은 때때로 많이 올려야 된다는 걸 전제로 하고 있다. 그렇지만 2000년부터 2020년까지 다른 도시들의 사례를 보면 런던은 한 차례만 올랐고, 뉴욕시는 두 차례 인상했다.
근데 인상 비율을 보면 서울은 127% 정도 증가율을 보였고, 런던이 50%, 뉴욕시가 83%로 서울의 인상 횟수와 인상률과는 차이가 있다. 서울시가 8년 만에 요금 인상을 해서 적자가 생긴다고 주장한다면 런던이나 뉴욕 같은 경우는 망했다는 것인가라고 반문할 수밖에 없다.
서울시가 8년만에 올린다고 이야기를 하면 시민들이 바라봤을 때 '많이 안 올랐네' 이렇게 생각할 수밖에 없다. 그렇지만 다른 도시들을 보면 그보다 더 올리지 않고 있다는 것을 알아야만 한다."
- 서울시의 주장을 확인할 방법은 무엇이고 그 데이터를 통해 적자를 확인할 수 있는가?
"버스 사업자나 서울교통공사 등이 하는 재정공시를 통해 확인할 수 있다. 그렇지만 버스 업체의 경우 실제로 적자가 확인되지는 않는다. 유추해볼 수 있는 건 버스 업체의 상당 부분이 코로나19가 한참인 2021년도에도 '현금 배당'이 있었다는 점이다. 적자를 본 업체가 배당을 할 수는 없다.
여기서 업체가 주장하는 적자의 내용이 무엇이냐면 본인들의 손익에서 부족한 부분을 시가 보완해 주고 있는데 그만큼의 재정지원금을 빼고 생각했을 때 적자라는 의미다.
상식적으로 보면 개별 업체들이 서울시 보조금 때문에 흑자를 보고 배당을 하고 있다면 서울시의 재정지원금이 과다하다는 질문이 나올 수밖에 없다. 보조금이 없으면 적자로 인해 배당도 할 수 없는 운수업체들이 서울시가 지원한 보조금 덕분에 현금배당을 하고 있기 때문이다.
이를 통해 알 수 있는 건 결국 서울시가 지원한 보조금이 정확하지 않다는 것이 문제의 핵심이 되는 것이다. 서울시는 이 점을 시민들에게 설명할 필요가 있다.
또 한 가지 살펴볼 건 지하철이다. 지하철의 경우 적자가 두 가지가 있다. 운영 적자와 인프라 구축을 할 때 만들어진 적자다. 실제로 적자를 만회하기 위해 추진된 2015년 요금 인상 이후 지하철 공사의 누적 적자는 결론적으로 줄어들지 않았다. 요금 인상은 적자를 해결할 수 있는 요건이 아니라는 점을 알 수 있다.
오히려 냉정하게 보면 서울시가 대중교통에 투자했던 재정 투자액을 시민들의 요금으로 대체하려고 하는 것에 불과하다고 보고 있다."
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| ▲ 연신내역 버스정류장에서 시민들이 버스를 탑승하고 있다. |
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"63개 운수업체 정산 한 번에 취합, 총액기준 지원 방식 고쳐야"
- 현금배당을 어느 정도로 하고 있는가?
"현금배당이란 주주에게 배당금을 주는 것을 말한다. 2019년 감사원이 분석한 것에 따르면 서울시 버스 업체들의 현금 배당액은 약 500억 원 정도였다. 2021년 전자공시를 통해 확인한 것에 따르면 강북의 A운수는 20억 원, B운수는 25억 원 정도였다.
코로나19 상황에서도 현금 배당이 가능하다고 하는 것 자체가 준공영제 방식이 얼마큼 허술한지를 보여주고 있다.
현금배당을 하는 모습을 보면 코로나19 때문에 대중교통 수요가 줄어서 적자 폭이 커졌다고 주장하지만, 그 피해를 운영기관과 대중교통을 이용하는 소비자들이 같이 부담해야 함에도 실제 버스 업체들은 그 위기나 위험을 같이 부담하려 하지 않는다."
- 이야기를 들어보면 요금 인상을 반대하는 건 아닌 것 같아 보인다.
"맞다. 하지만 공공요금의 경우 사회적 합의를 만들어내는 게 훨씬 중요하다. 시민들은 한쪽으론 이용자로 이용 요금을 부담하는 거고, 다른 한쪽으로는 납세자로 세금을 부담하고 있다. 그렇지만 서울시는 대중교통 이용자들에게 합의에 대한 기회나 권한 등을 주지 않고 있다는 문제도 있다."
- 시민들이 이 모든 걸 알기엔 교통 시스템이 너무 복잡하다.
"우리나라 교통체계의 문제이기도 하다. 교통 시스템이 정말 복잡하다. 지하철만 하더라도 공공에서 운영하는 지하철과 그다음에 민자 사업으로 되는 경전철이나 지하철 9호선 운영 방식이 다르다.
거기에 서울시가 보존해 주는 방식도 다르다. 버스 같은 경우도 말로는 준공영제라고 하지만 사실은 공영적 성격이 거의 없이 재정 보조만 해주고 있는 상황이다. 이런 구조를 설명하려면 시간이 걸릴 수밖에 없다. 제도를 보는 사람들이 오해하게 되기도 한다.
이를테면 버스 준공영제에 따른 재정 지원이 개별 업체당 지원이라 생각하는 경우가 많다. 지금 정산 방식은 버스사업자 조합이 회원사들의 운영 내용을 취합해서 총액 기준으로 부족분을 서울시에 청구하는 방법이다. 개별 업체가 얼마큼의 적자를 보고 어떻게 경영하느냐는 전혀 신경 쓰지 않고 총액 기준의 내용을 바탕으로 협상을 진행하여 지원금을 서울시가 주는 방식이다.
다시 말해 서울시가 재정 보조금을 줄 때는 개별 업체가 얼마큼의 적자를 보고 어떻게 경영하느냐는 고려 대상이 아니다. 오로지 총액 기준의 내용을 바탕으로 협상하여 지원금을 주는 방식이다.
여기서 회계를 정확히 알 수 없기 때문에 공공교통네트워크에서는 버스 준공영제 개선과 관련해 주장하는 것 중 하나가 개별 버스 회사에 투입되는 재정보조금이 얼마이고, 회사는 이를 어떻게 사용하는지에 대해 검증해야 한다고 요구하고 있다. 전체 63개 버스 회사를 다 하기 어렵다면 최소한 대여섯 개라도 무작위로 뽑아서 해야만 한다."
- 어떤 노선은 적자를 감수하면서도 시민들의 편의를 위해 운영해야 되는 노선이 있을 테고, 어떤 곳은 알짜배기 노선도 있을 것 같다. 상식적으로는 노선별로 적자를 보전해야 되는 것들이 다를 수 있는 것 같다.
상식으로는 '노선별 정산 방식'이 도입되어야 한다. 왜냐하면 어차피 노선에는 버스가 다 정해져 있고 3대, 4대 차량이 배차되어서 거기에서 사용되는 비용과 수입을 견준 다음 흑자 노선은 제외하고 적자 노선만 재정 지원을 하면 가장 깔끔하다. 그렇지만 지금은 오히려 업체 기준으로 적자가 크거나 유지되어야 재정보조금을 받을 수 있는 구조이다.
"지금 방식은 준공영제가 아닌 이윤 보장형 민영제"
- 서울시가 내세운 논리 중 노인무상교통이 적자의 원인이라고 하는 것은 어디까지 맞는 말인가?
"노인무상교통이 적자의 원인이라고 하는 것은 논리적으로 성립되지 않는다. 왜냐하면 노인들이 타기 때문에 배차가 늘거나 차량이 더 늘지 않기 때문이다. 이 논리를 반박하기 위해 서울시나 관련 전문가들은 소위 피크 타임인 출퇴근 시간에 노인들이 타면서 대체효과가 존재한다고 얘기를 하지만 이 또한 데이터를 놓고 보면 사실이 아니다.
어르신들이 하루 동안 출퇴근 시간에 지하철을 타는 비율은 10% 정도에 불과하다. 나머지 60~70%는 낮에 탄다. 대부분 오전 11시에서 오후 4시 정도에 이용하는 걸로 나타나니 결국 교통수요 자체가 완전히 분배되고 있다고 보면 된다.
원래 이 논쟁은 시민들과 벌일 게 아니라 서울시와 기재부 사이에서 노인무상교통 비용을 누가 마련할 것이냐가 요지다. 두 기관의 논쟁은 충분히 의미가 있다고 본다.
다만 노인무상교통이 적자의 원인이라 지목하는 것과 같은 맥락으로 교통 요금 인상에 대한 서울시의 태도는 대중교통을 이용하는 사람들에게 '당신들은 제값을 내지 않고 대중교통을 이용하고 있어요'라는 인식을 강화시키고 있다는 점이다.
또 다른 측면으로 봤을 때 안타까운 것은 노인들이 대중교통을 공짜로 이용한다는 이야기로 인해 노인들의 자존감이 훼손된다는 문제도 있다."
- 우리나라는 다른 나라에 비해 비교적 저렴한 교통 요금을 내고 있다는 주장도 하고 있는데 이에 대해서는 어떻게 생각하나?
"서울시나 국토부의 주장은 일회권 기준의 요금이 비교 대상이다. 우리가 여행을 가더라도 관광객들은 정기권을 통해 할인을 받는다. 런던의 경우 기본 정기권 할인이 연 단위로 가면 40~50%가 할인된다.
거기에 계층별 추가 할인이 있다. 직업을 구하는 청년들에 대한 할인이나 노인에 대해서는 추가적인 할인이 있다. 계층별로 추가 할인 제도가 정기권에 붙는 방식이기 때문에 실제 부담하는 비용으로 따지면 우리나라의 교통 요금은 훨씬 비싼 것이라 볼 수 있다."
- 버스 준공영제 개선 방법이 궁금하다.
"일단 준공영제에 대해 알 필요가 있다. 현재 방식의 버스 준공영제는 2004년에 도입이 됐다. 모두가 준공영제 도입이라 말하지만 실제로 한 건 '노선 개편'이었다. 지금 도로에서 보는 형광등 같은 버스모습이 지∙간선 체계인데 그때 도입이 됐다. 이명박 전 시장의 최고 공로라면 전면적인 노선 개편을 이뤄냈다는 점에 강조점을 둬야 한다.
버스 준공영제는 결국 이 노선 개편을 하기 위한 당근 개념에 가깝다. 그전까지 버스 운수 사업자들은 적자가 가중되며 업체가 망한다는 의견을 제시하고 있었고 적자분에 대한 추가적인 재정지원을 요구하고 있었다. 이에 서울시가 노선 개편에 동의해주면 우리가 준공영제 방식을 통해 적자분을 보전해 주겠다고 해서 만들어진 게 준공영제다.
준공영제를 영어로 세미 퍼블릭(Semi-Public)이라고 부르는데 이렇게 부르니 착시를 일으키는 경향이 있다. 공영제와 관련된 내용이 있을 것 같지만 없다. 심지어 이런 용어를 사용하는 나라도 우리나라뿐이다.
준공영제라는 개념을 한국에서 개발한 건데 그럴 수밖에 없는 이유가 외국과 달리 우리나라는 민간에게 노선권을 재산권으로 부여하기 때문이다. 외국에선 노선권은 기본적으로 공공 자산이다. 대신에 그것을 민간이 운영할 것인지 공공이 운영할 것인지 방식이 달라진다.
엄밀하게 개념적으로 놓고 보면 현재 우리나라 방식은 준공영제가 아니라 '이윤 보장형 민영제'가 훨씬 더 정확한 개념이라 할 수 있다.
서울시가 안고 있는 가장 큰 문제는 노선을 사유재산으로 갖고 있는 운수회사에 대해 2004년 준공영제에 준하는 당근을 마련하지 못하고 있다. 서울시는 이제 법에서 보장된 권한을 바탕으로 제도개선을 위해 강제해야 하는데 이 권한을 쓰지 않고 있다."
9유로 티켓 도입 후 독일 25% 이상 대중교통으로 전환
- 현재 제도를 개선하기 어렵다면 적자분을 보전하기 위해 대중교통 수요를 올리는 방법이 있을 것 같다. 이를 위한 정책에는 어떤 게 있나?
"검증된 방법이 이미 많이 있다. 두 개만 딱 핵심적으로 말하면 첫 번째는 대중교통 인프라를 확충하는 것이고, 두 번째는 요금 정책을 펼쳐야 한다. 즉 시민들이 대중교통을 타려면 편해야 하고 저렴해야 한다.
시민들이 대중교통을 타기 편하려면 집에서 대중교통까지 접속하는 시간이 좁혀져야 한다. 집에서 출발해 버스를 타는 데까지 10~15분 내로 유지할 수 있어야 한다. 그래야 대중교통이 유의미해질 수 있다.
단기적으로 대중교통 수요를 늘릴 방법은 단연코 요금 정책이다. 최근 외국 사례를 들면 독일의 '9유로 티켓'이 대표적이다. 실제 독일에선 9유로 티켓을 도입하고 3개월 뒤에 자가용에서 대중교통 이용으로 전환된 사람이 25% 정도로 나타났다. 자가용만 이용하던 사람 중에 대중교통 이용으로 전환되었다는 것은 정말 엄청난 것이라 말할 수 있다.
우리나라에선 화성시가 청소년 무상 교통을 실시했다. 청소년들의 대중교통 경험이 늘어나면 성인이 되어서도 유지시킬 힘이 생길 수 있다. 이제 이 고민을 해야 한다."
- 공공교통네트워크는 서울시의 교통 요금인상과 관련해 어떻게 대응해 나갈 계획인지?
"시민들이 직접적으로 목소리를 낼 수 있는 방법을 찾으려 한다. 대중교통 요금 인상이 하반기로 연기된 상황에서 시민들이 요금에 대한 목소리를 직접 낼 수 있는 직접 행동의 방법을 모색하기로 했다. 낮은 수준의 캠페인일 수도 있고 아니면 토론회 등을 연속적으로 개최해서 지역 주민들의 목소리가 직접 반영될 수 있도록 하는 게 첫 번째라 생각한다.
두 번째는 서울시의회를 활용하려 한다. 시가 의견 수렴을 하지 않으면 시민들의 대표 기관인 서울시의회가 그 기능을 해야 한다. 서울시의회가 서울시에서 제안한 요금 인상안에 대해 더 광범위한 의견 수렴을 하는 것을 제안할 생각이다. 권역별 토론회뿐만 아니라 시가 만들지 않은 TF나 특별위원회를 구성해 다양한 시민들의 의견과 전문가들의 의견을 취합하여 제안하려 한다.
또 시민들이 교통 요금과 관련하여 직접 목소리를 낼 방법을 모색하려 한다. 시민들과 전문가들의 의견을 취합해 서울시와 서울시의회에 목소리를 전달하는 활동을 이어가겠다."
덧붙이는 글 | 이 기사는 은평시민신문에도 실렸습니다.