행복도시가 다음 정부서도 행복하려면

2007년 11월 말에 KTX 서울역 근처에서 열렸던 회의에 목포·부산·울산·대전 등 지방 전문가들이 유독 많이 참여했다. "오늘은 완전히 지방시대네요"하고 내가 농담을 했더니, 부산에서 올라온 전문가의 말씀, "지방시대 끝나기 전에 왔습니다". 다함께 와르르 웃었다.

과연 지방시대는 피어 보지도 못하고 끝날까? 지역균형발전은 지난 5년 동안 그 어느 때 보다도 큰 힘이 실렸던 화두다. 이른바 '서울은 만원이다'라는 문제의식과 함께 지방의 발전은 1970년대 이후 꾸준히 제기되어 왔음에도 불구하고 '립서비스'에 불과했고, 참여정부에서 비로소 국정 전면의 우선순위 정책으로 등장했다.

참여정부는 '분권·분산·분업'이라는 3분 원칙을 제기했고 '균형발전특별법, 행정중심복합도시특별법, 지방분권특별법'이라는 주요 3법이 제정되었다. 법 제정은 시작일 뿐이다. 법에 담긴 정책 목표가 현장에 안착되는 데에는 시간이 걸린다. 과연 다음 정부에서 지역균형발전의 목표가 안착될 것인가.

▲지난 9월 이명박 한나라당 후보가 남인희 행복도시건설청장(이명박 후보 오른쪽)으로부터 행복도시 계획에 대해 설명을 듣고 있다. 장승현

지역균형발전 실현을 위한 선두 정책사업은 단연 행복도시와 혁신도시다. 지금은 '세종시'라는 행정명칭이 되었지만 여전히 국민들에게는 행복도시(행정중심복합도시)라는 명칭이 익숙하다. 행복도시의 전신 계획인 '행정수도'가 '수도이전에 대한 헌법소원' 등 2004년을 뜨겁게 달궜던 화두였기 때문이다.

2003년 말 '행정수도특별법' 제정에 찬성했던 한나라당이 헌법소원에 따른 언론 분위기를 타고 새삼 수도이전 반대 투쟁을 극렬하게 전개했고, 이 과정에서 당시 이명박 서울시장이 '군대라도 동원할까'라는 발언이 유명해지기도 했다. 종국에는 2005년 '행정중심복합도시특별법'으로 수정 통과되어 청와대, 국회 및 행자부 등 몇 개 부처를 남겨두고, 경제부처, 국토부처, 복지부처 등이 이전하는 것으로 결정되어 2007년 7월 착공식을 했다.

혁신도시는 178개 공공기관을 클러스터 별로 나누어 수도권과 대전권을 제외한 10개 지방도시에 분산되고 공공기관을 앵커로 하여 지방대학과 산업의 혁신클러스터를 만든다는 것이 핵심 내용이다. 이전계획이 확정된 것은 행복도시 특별법 이후 2005년 5월이었고, 2007년 말 진주·제주·김천·전남 나주 등 혁신도시 착공식이 있었고, 나머지는 2008년 착공 예정에 있다.

지금 시점에서 다들 궁금해 하는 것은, 다음 정부에서도 과연 행복도시나 혁신도시가 지속될까 하는 것이다.

대부분의 대선 후보들이 행복도시와 혁신도시의 차질 없는 추진을 약속했고 일부 후보는 확대 시행을 약속하기도 했고, 실제 착공식까지 했는데 계속 추진되지 않겠느냐는 전망이 있는가 하면, 추진되더라도 미적지근하게 진행되다 결국 스러지거나 당초 정책 목표에 턱없이 못 미치지 않겠느냐는 전망이 팽팽하다.

행복도시와 혁신도시, 계속 될까?

이런 의문이 있는 것은, 아무리 법이 수립되어 있고 아무리 국토균형발전이라는 대승적인 정책 목표에 총론적으로는 동의하더라도 밑바탕에 여전히 거부감이 적잖기 때문이다.

일부 언론들은 벌써 균형발전 효과를 의문하는 기사를 싣고 있다. 2007년 11월에 일부 공공기관 이전계획이 확정되자 왜 이전계획을 차기정부로 넘기지 않느냐(<매일경제>, <한국경제> 2008. 12. 2)는 비판도 있었다. 혁신도시들의 착공을 재촉하기 위하여 무리한 사업 추진 일정이 단행되었다는 비판도 있다. 이전이 시행되면 생활터전을 옮겨야 할 공무원과 178개 공공기관 종사자들의 저항 심리도 있을 것이다. 수도권 규제완화에 대한 민원 역시 지속적으로 제기되고 있다.

이런 반대는 지난 5년 내내 있었다. 그런 반대에도 불구하고 관련 특별법들이 통과되었다는 사실이 오히려 기적 같을 정도다. 2003년 말 이른바 여당은 40여 석 남짓했을 뿐인데도 행정수도이전특별법이 통과되었다. 위헌 소동에도 불구하고 2005년 행정중심복합도시에 대한 특별법 역시 통과되었다. 수없는 반대 시위들이 있었음에도 불구하고 10개 혁신도시 계획이 확정되고 추진되었다.

정부의 강력한 의지가 실렸다는 것이 첫 번째 이유일 것이다. 하지만 이 과정에는 지역균형발전에 대한 국민 공감대와 함께 지방정부와 지방을 대표하는 국회의원들의 전폭적인 지지가 바탕에 있었기 때문이다.

참여정부는 지역균형발전 정책에서는 일관된 정책 행보뿐 아니라 현명한 정치 행보를 했다고 보아도 좋다. 국민 설득에서도 정치적 동의를 끌어내는 데서도 그렇다. 그만큼 노무현 대통령은 지역균형발전에 최대한의 성의와 열정을 보였다. 지역균형발전정책은 노무현 공간정치의 대표작이다.

▲혁신도시 원주 기본계획도. 강원의 특색을 살려 관광공사, 광업공사 등을 앵커로 하여 원주 도시과 접한 지역에 위치. 토지공사

낯익은 반대 입장이 되돌아올까?

하지만 여하튼 새 정부가 시작되면 행복도시나 혁신도시에 대한 점검을 하게 될 것이다. 이런 점검은 필요하다. 사업이 진행되면서 나타나는 문제와 더 좋은 대안을 찾는 계기가 될 수 있기 때문이다. 이 시점에 다시 한 번 균형발전에 대한 생각을 가다듬을 필요가 있다.

우선 혹시나 제기될 지도 모를 '원점 회귀'에 대해서 생각해보자. 근본적으로 균형발전정책에 반대하는 입장의 대표적 주장은 3가지다. 또 다시 등장할 수 있는 논리다.

1. 공공기관 이전보다는 지방 산업 육성이나 대학 이전이 더 효과적이다.
2. 공공기관 분산에 따른 비효율성이 발생할 것이다.
3. 집적 효과가 분산 효과보다 크다.

하나하나 따져보자. 첫째, 지방의 발전을 위해서는 일자리 만들고 경제활동 높이는 지방 산업 육성이 효과적이고 대학 이전 역시 우수한 인재를 모이게 하는 효과가 크다는 것을 모르는 사람은 없을 것이다. 다만, '가능하냐?'가 관건이다.

지방의 산업 육성에 대해서는 지난 30여 년 동안 산업단지 개발, 이전기업 세제혜택, 향토 기업 우대 등 수많은 정책이 투입되었다. 효과는 미미했을 뿐이다. 수도권 대학의 지방 이전은 근본적으로 추진하기 어려운 일이다.

현재의 대학 서열 체제를 혁명적으로 바꾸지 않는 이상 어렵고, 대학 운영의 자율 기능을 무시하고 추진한다는 것은 독재시대 아니면 불가능하다. 혹자는 서울대 등 국립대의 지방 이전을 거론하지만, 누가 고양이 목에 방울을 달 수 있느냐는 완전히 다른 얘기다. 말하자면, 공공기관 이전은 정부로서 할 수 있는 '거의' 유일한 방법이고 가장 효과적인 방법이다. 정부가 솔선수범하는 의지를 보이는 것은 다른 나라들에서도 택했던 방법이다.

둘째, 공공기관 분산에 따른 비효율성을 지적하는 의견도 있다. 지역마다 10여개 내외의 공공기관을 묶어 혁신도시를 만든다면 이동 수요만 늘이는 것이 아닌가, 중앙부처 전부가 아니라 청와대와 일부 행정부처를 남기고 입법부와 사법부를 남기고 간다면 행복도시와 서울간의 교통 수요만 늘어나는 것이 아니냐는 문제 제기다. 공연히 서울에 '분소'를 만들어 이중적으로 운영하는 것 아니냐는 문제 제기도 있다.

이 문제제기는 전형적으로 운영에 관련된 문제다. 잘 운영하면 행정생산성을 높이는 획기적 계기가 될 수 있다. 공공기관이란 대민 업무를 직접 다루기보다는 공개적 의사결정 과정과 논의 구조를 갖고 있다. 공연히 의사결정 과정을 지연시키거나 미루는 등 비생산적인 관행이 팽배한 현상을 고치고, 공개 행정, U-행정, 자료 공유 행정을 자리 잡게 할 수 있다. 물론 새로운 교통 수요가 전혀 늘지 않으리라 볼 수는 없다. 하지만 지금도 여의도와 정부 근처로 몰리는 '이른바 정책 로비 수요'가 어디선들 생기지 않을 것인가. 이것은 관행의 개선 문제다.

▲혁신도시 전북 기본계획도. 토지공사 및 농촌진흥원 등 농촌 혁신관련 공공기관이 이전되며, 대규모 농업 시험장이 현장에서 펼쳐진다. 토지공사

셋째, 집적효과가 분산효과보다 크다는 주장은 이른바 수도권 규제완화파들이 계속 주장하는 것이다. 세계경제시대에 거대세계자본과 세계기업과 세계의 대도시들과 경쟁하려면 서울과 수도권을 중심으로 국제경쟁력을 높여야 한다는 주장과 함께, 외국 자본과 기업은 인력과 사회기반시설이 갖추어져 있는 수도권을 선호하기 때문에 수도권 규제가 외자 유치와 기업 유치의 걸림돌이 되고 있다는 것이다.

집적 효과가 좋다는 것을 모르는 사람은 없다. 다만 어느 정도의 집적 효과냐가 관건일 뿐이다. 각개 지자체나 각개 기업이 수도권을 선호하는 현상은 당연히 이해가 되지만, 총체적인 효과에 대해서는 정책 관점이 필요하다. 지적되는 바, 수도권의 집적에 비해서 생산성이 떨어지고 있음은 주지의 사실이다. 과밀, 높은 물류비용, 과도한 부동산, 과도한 물가 문제 때문에 경쟁력이 떨어지는 것이다. 물론 서울과 수도권은 집적 효과를 제대로 내기 위한 리스트럭처링을 대폭 추진해야 하지만, 집적 효과의 한계치에 대한 의식은 필요하다.

지방에 대해서는 이제 분산 효과라는 표현보다는 '결합 효과' 또는 '광역 효과'라는 표현을 쓰는 것이 맞다. 이른바 광역 경제권화, 초 광역 도시경제권의 부상이다. 하나하나 도시는 크지 않더라도 몇 개의 도시들을 연계하여 500만∼800만의 결합효과를 갖는 광역 경제권화는 균형발전을 위해서 뿐 아니라 국가의 성장 동력을 높이기 위해 긴요하며 혁신도시는 광역경제권의 발화를 촉진시키는 좋은 수단이 될 수 있다.

혁신도시와 행복도시의 잠재력 높이기

그렇다고 해서 나 자신 행복도시나 혁신도시의 내용과 진행과정에 대해서 불만이 없는 것은 아니다. 정책 방향에 찬성한다고 해서 모든 전개 방식에 찬성할 수 있는 것은 아니다.

대표적인 불만이라면, 혁신도시가 지방도시의 도심재생과 맞물리지 못하고 새로운 택지개발 방식을 택하고 있다는 사실이다. 이것은 중앙의 추진주체들(예컨대 균형발전을 총괄하고 있는 균형발전위원회)도 아쉬워하는 부분이다.

혁신도시를 주도적으로 추진해야 할 지자체들은 기존 도심 재생과 연동시키면 지구 지정이나 개발 가속화에 제약이 있으므로 저어하면서 새로운 개발거점을 만들고 싶어 했고, 정부 측에서는 관련 공공기관의 노조와 종사원들의 좋은 교육 환경과 주거환경 조성에 대한 인센티브 요구를 외면하기 어렵다는 여러 현실 상황들이 맞물려 돌아간 결과다. 대개의 혁신도시들은 각 도시의 행정 권역 내에서 도시화 지역에 연접한 지역에 지정되었다. 전주·완주나 나주 혁신도시처럼 대규모의 신개발 구역이 된 경우도 있다.

혁신도시의 정책 목표 실천에 긴요한 것은 하드웨어보다 소프트웨어인데 지자체의 역량이 약하다는 것은 걱정되는 현상이다. '혁신 클러스터'의 성공이 혁신도시의 핵심이고, '공공기관, 혁신 기업, 혁신 대학'의 삼각 축이 이루어져야 하는데, 지자체마다 상황은 다르지만 혁신 기업과 혁신 대학의 유치와 프로그램 개발에 대한 적극성이 부족하고, 중앙의 지원을 기대하는 성향과 택지의 아파트 개발에 대한 관심이 더 크다는 현실을 어떻게 할 것인가. 혁신도시 추진 과정에서 지자체의 역량이 강화되어야 하는데, 이는 차기 정부의 주요 과제가 될 것이다.

행복도시에 대한 나의 불만도 꽤 있다. 행복도시는 그 자체 도시 조성이 관건이 되기보다는, 대전·천안·공주권의 도시광역권을 발전시키는 원동력이 되어야 한다고 보는데, 실제 사업 추진과정에서는 행복도시 조성 자체에 역점을 두는 현상이 두드러지기 때문이다.

예컨대, 교통 계획에서 주로 고속도로 접속을 통해 주변도시와의 연계를 꾀하는 정도의 개선책을 제시하고 있다. 이는 행복도시의 공사비 8조5천억 원 상한선 내에 광역교통 개선 비용이 포함되어 있다는 제약 때문이라고 한다. 하지만 행복도시가 새로운 행정 혁신의 중심이 되려면 근본적으로 철도 체계의 혁신이 필요하다. 전주권, 광주권, 대구권, 강원권 등과 연계하는 광역 간 철도 연계뿐 아니라 대전 광역권내의 철도 체계와 도시 철도와의 연계가 중요하다. 이런 근본적인 사항이 예산 운용의 제약이라는 이유로 검토조차 되지 못한 것은 안타까운 일이다.

행복도시 및 인근 지자체들과 광역협의회를 구성하여 대전광역권의 발전을 공동 모색한다고 하나 여전히 각 지자체의 각개 약진과 개발 선점 수준에 그치고 있는 것 역시 앞으로 차기 정부에서 획기적인 협의체계 또는 광역정부 구성까지도 고민해야 할 사항이다. 이런 광역 마인드로 행복도시 및 주변 지역의 성장동력 프로그램을 만드는 것도 차기 정부의 시작과 함께 검토되어야 한다. 솔직히 참여정부 기간 중에는 워낙 행복도시에 대한 견제가 심해서 발상 전환을 할 만큼의 적극적 프로그램 개발이 미진했다.

지방도시 발전과 광역경제권의 등장

지역균형발전 정책은 상당한 한계와 제약이 있었음에도 불구하고 참여정부의 최우선 정책과제로서 우리 시대의 새로운 장을 연 것은 분명하다.

내 개인적으로는 행복도시보다 혁신도시가 훨씬 더 중요하다고 생각한다. 파급력이 훨씬 더 크기 때문이다. 행복도시는 국토균형발전의 상징적인 위상이 더 큰 반면 행정도시는 실질적인 지방발전의 핵심 역할을 할 수 있는 잠재력을 갖고 있다. 참여정부에서 끊임없이 흔들었듯이 차기 정부에서도 흔들려고 하지 말고 더욱 적극적으로 발전시키면 좋겠다.

▲지난 7월 20일 충남 연기군의 행복도시내 중심행정타운 예정지에서 열린 행정중심복합도시 기공식 모습행정중심복합도시건설청

지방의 발전은 정말 중요하다. 수도권의 편중 문제나 사회 불평등의 문제가 아니라 우리나라 성장동력의 문제다. 해외에서는 이미 분산을 포기하고 집중 전략을 한다는 둥, 예컨대 일본에서는 균형정책을 포기하고 수도권 집중 정책을 쓰고 있다는 둥 주장하는 전문가들은 해외 사례의 단편적 사실이 아니라 국가 총괄적인 정책 지표를 천착하여 봐야 한다.

우리가 종종 비교하는 일본의 진짜 내공을 보려면 중소도시에 가보라는 얘기가 많다. 도쿄나 오사카 같은 대도시에 가면 겉모습은 우리 대도시에 비해서 오히려 처져 보인다. 선진국에 일찍 진입한 일본 대도시들이 1960년대에서 80년대에 걸쳐 조성된 반면, 우리 대도시의 외양이 바뀐 것은 외환위기에서 벗어난 2000년대 이후다. 당연히 우리 대도시에 새 것이 많고, 일견 더 화려하게 보인다.

하지만 일본의 진짜 선진국 내공은 중소도시에(또한 농촌에) 있다. 겉모습은 고층 아파트가 없다 하더라도 인구 20만∼50만 정도의 도시에도 인프라가 탄탄하게 깔려있다. 교통시설 인프라는 물론 문화복지 인프라, 산업 인프라가 강하다. 지역 특화 산업 체계와 함께 일자리도 안정적이며, 이미 선진 사회에 진입한 모습이다. 이런 내공은 일본 지자체의 역사가 길다는 것도 있지만 지난 몇 십 년 동안 지역균형발전에 투자한 덕분이다. 우리는 뒤늦은 편이다.

지역균형발전의 향방은?

노무현 대통령은 참여정부 마지막까지 입법을 추진하는 등 적극적으로 지역발전의 끈을 놓지 않으려 해왔다. 차기 정부는 어떤 입장을 취할까? 혹시 2007년 말에 다수 통과된 '새만금특별법', '연안개발특별법' 등의 특별법 식으로 특정 사업 위주의 개발이 될까? 혹시 '한반도 대운하 특별법' 같은 것도 추진되게 될까? 어떤 정책 감각, 어떤 균형 감각을 가질 것인가, 차기 정부에서 지역균형발전의 안착을 기대한다.

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