성남시와 하남시의 통합 논의가 보도된 이후 지방자치단체들의 통합 움직임이 유행처럼 번져가고 있다. 현재 확인되는 것만 해도 20여 곳에 이른다. 그중 경기 남양주시가 구리시와의 자율통합 건의서를 제출했고, 이어서 수원시의회가 오산 및 화성과의 통합건의안을 의결했다. 경남 마산·창원·진해는 단체장들 간에 통합을 합의한 상태다.

이같은 지자체들 간의 통합 논의는 대개 생활권과 행정구역 불일치에 따른 불편 해소, 지리적 여건, 지역경쟁력 강화 등을 이유로 든다. 마치 통합이 이루어지면 지역의 경쟁력이 높아지고 살기 좋아진다는 보증이라도 있는 듯이 그 효과에 대한 언론보도도 연일 이어진다. 어느어느 지역이 통합되면 인구규모가 광역시급이 되고 인프라가 좋아져 통합된 도시의 삶의 질이 올라갈 것이라는 식이다.

'장밋빛' 지자체 통합 계획

더구나 행정안전부는 ▲자율통합을 확정한 기초단체에 특별교부세 50억원 지원 ▲통합자치단체 추진사업에 대한 국고보조율 10%포인트 상향 ▲광역·지역발전 회계사업 선정시 우대 ▲공무원 정원 10년간 유지 ▲통합자치단체 자율편성사업에 별도 인센티브 지급 등 매우 파격적인 지원 내용이 담긴 '자치단체 자율통합 지원계획'을 발표하여 통합논의를 가속화하고 있다.

효율과 규모의 경제라는 관점에서 보면 이러한 시도는 일견 바람직한 것 같다. 복잡한 행정구역체계를 간편하게 하고, 일정하게 확보되는 인구규모와 통합을 유도하는 중앙정부의 지원을 토대로 각종 인프라를 확대함으로써 주민편익을 증진하며 지역 경쟁력을 갖출 수 있다고 생각되기 때문이다.

더 키우고 더 효율적으로? 제주도의 사례

그러나 효율과 규모의 경제라는 관점으로 지방자치체제를 개편하려는 시도는 근본적으로 그 발상과 방법이 잘못 되었다. 무엇보다 민주주의 심화를 위한 자치와 분권의 확대라는 점에서 보면 완전히 거꾸로 가는 것이다. 현재 같은 추세는 도(道)를 폐지하고 60~70개의 광역시급 지자체를 만들어 경쟁력을 확보하겠다는 정부나 국회의 논의와 궤를 같이 하는데, 이는 자치의 기본단위인 기초지자체를 없애고 광역단체를 약화시켜 결국 중앙집권을 강화하는 쪽으로 귀결될 것이다. 이러한 폐해는 제주도의 사례에서 잘 드러나고 있다.

제주특별자치도의 경우 도내의 4개 시·군이 폐지되고 단일 광역지자체 체제가 시작되었지만, 그에 대한 평가가 긍정적인 것만은 아니다. 4개 시·군을 폐지한 이후 도지사의 권한은 더욱 강해졌지만 제대로 된 견제장치가 없다 보니 사회적 갈등이 심해져서 최근의 주민소환투표까지 이어지고 있는 것이다. 더구나 4개 시·군은 폐지되었지만 2개 행정시가 새로 생기는 바람에 행정계층도 실질적으로는 줄어들지 않았다. 효율성 측면에서도 긍정적인 변화라고 하기 어려운 것이다.

규모 작을수록 실질적 주민참여 가능해

많은 전문가들은 자치의 확대와 진전을 위해서라면 오히려 기초단체 규모를 줄여야 한다고 본다. 이는 규모가 크면 클수록 지역주민의 실질적 참여가 멀어지기 때문이다. 인구규모가 늘어날수록 중앙집중적 행정체계와 대의제가 강화되지 않고는 민주적 운영과 효율적 행정을 펼쳐가기 어렵다. 실제 대다수 선진국의 기초단체 규모는 우리의 10분의 1이나 100분의 1 정도에 그친다. 각국 기초지자체의 평균규모는 프랑스 1800명, 독일 6500명, 일본 7만명인 데 반해, 한국은 20만명에 달한다(이기우 <지방행정체제의 문제점과 개선방향>, 2009.9.14). 이렇듯 기초단체 규모가 작을수록 주민의사가 직접 반영되기 쉽다. 이를테면 도시재개발 사업에서 용산참사 같은 사건이 일어날 확률도 낮은 것이다.

지자체의 경쟁력 강화는 기초단체 규모를 확대해서가 아니라 중앙정부의 권한을 분배· 이양함으로써 중앙정부의 간섭을 최소화하고 지자체 역량을 강화하는 식으로 이루어야 한다. 그렇다고 지금의 자치계층이나 행정구역이 바람직한 상태라는 것은 물론 아니다. 복잡한 자치계층을 줄일 필요는 분명하며, 생활권-행정구역의 불일치와 지리적 여건 등 일정한 통합이 불가피한 경우도 있다. 전자의 경우에는 현재의 광역체제를 좀더 분권화하는 방향에서 중앙정부-지방정부 및 광역단체-기초단체 간의 권한 재조정이 검토되어야 하며, 후자의 경우에는 지역주민의 자율적 의사에 따라 추진되어야 한다.

중앙정부 권한 분배, 지자체 자치역량 강화로

지자체 통합은 효율과 규모만 따져서 졸속으로 추진되어서는 안된다. 현행 지방자치체제의 근본적 개편이 되어야 하며, 분권과 자치의 확대라는 목표를 향해 나아가는 것이어야 한다. 그것이 우리 사회 민주주의를 확대·심화시키는 동시에 실질적으로 지역의 자치역량에 기초한 경쟁력 강화로도 이어지는 길이기 때문이다.