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여수경제정의실천시민연합(이하 여수경실련)은 매주 목요일 NGO학교를 개설, 지역시민운동가를 초청하여 시민들을 상대로 무료 강의를 진행하고 있다.
지난 8월 9일부터 실시된 강의는 이번이 6번째로 한창진 여수시민협 공동대표를 초청하여 "유권자 권리찾기를 위한 의정 참여활동"에 대해 강의를 들었다.
어제 9월13일 여수경실련 강당에서 있었던 강의 내용을 이곳에 소개하고자 한다.
유권자 권리찾기를 위한 의정참여활동
 한창진 여수시민협 공동대표
□ 들어가며
유권자 권리가 있는 것인가?
사실상 없는 것과 다를 바 없다. 물론 선거를 앞두고 한 표를 얻기 위해서 90도로 고개 숙이는 것만으로 판단을 하면 안 된다. 시의원 선거뿐만 아니라 농·수·축협 조합장 선거, 노동조합 위원장 선거 등을 볼 때 선거할 당시는 유권자에게 온갖 대우를 다 할 것 같지만 사실상 그 지위 확보를 위한 단계로 전락하고 유권자 위에 군림하거나 아니면 외면하는 것이 현실이다.
기초의회를 진출하는 것을 지방 정치로 볼 것인가에 대해 의문을 갖는다. 중앙 정치에 익숙해 있는 우리는 지방 자치까지도 정당을 중심으로 전개되는 중앙 정치의 연장선에 본다. 미국의 클린턴 대통령은 작은 주인 아칸소주 상원의원으로 시작해서 주지사를 거쳐 대통령까지 된 것이다. 연방과 지방정부의 기능이 정확히 분권이 되어 있고, 민주주의의 꽃인 대의민주정치가 정착되어 있는 미국과 비교한다는 것은 무리이다.
오랫동안 식민지 생활과 분단이라는 상황과 군사 개발 독재를 감안한다면 실질적인 민주 정치를 경험한 것은 1987년 6월 항쟁이후로 보아야 할 것이다. 지방자치는 주민 자치이다. 주민 자치는 주민의 참여를 전제로 이뤄지는 것인 만큼 정치라고 보기는 어렵고, 삶의 일부분이라고 보아야 한다. 주민의 삶의 질을 향상시키기 위한 활동을 정치적 세력화와 정치적 진출을 위한 교두보로 본다면 접근 방식에 있어서 무리이다.
특히 현행 소선거구제와 정당 추천을 배제하는 기초 의회의 의정 활동은 주민의 직접적인 참여가 현실적으로 어려워 주민을 대신해서 진출하여 의견을 제시한다는 기본 취지를 감안하면 지금의 의정 활동에 있어서 근본적으로 생각해볼 문제가 많다.
□ 지방자치 활성화는 시민의 참여로
제헌헌법에 의하여 도입되어 1952년에 비로소 실시된 지방자치는 1961년 군사정권에 의해 중단되었다가, 1991년에 지방의회가 구성되고 1995년에 지방정부의 장이 주민에 의하여 선출되어 부활하였다.
지방자치는 주민의 생활문제를 주민들의 참여를 통하여 지방정부가 자기책임 하에 해결하도록 함으로써 주민이 자유롭고 평화로운 삶을 영위하도록 하기 위한 민주적 정치원리이다. 중앙정부는 국방, 외교와 같은 전국적인 문제에 전념하고 지방정부는 주민들의 일상적인 생활문제에 책임을 지도록 역할을 분담하고 상호간의 협조관계를 이루도록 하여야 한다. 주민은 지방정부의 업무수행과정에 적극적이고 능동적으로 참여하여 주권자로서의 역할과 책임을 다할 수 있어야 한다.
지방자치가 부활된 이후 지방정부는 어려운 여건 속에서도 우리의 생활문제를 지방에서 해결하는 가까운 정부로 뿌리를 내리고 있다. 중앙정부의 권력과잉으로 국정이 경직되고 기능이 마비되어 민생이 외면 당하는 일이 빈발하는 지금의 현실에 비추어 지방정부가 주민의 생활문제를 해결하는 정치의 중심이 되어야 한다.
시민사회는 주민참여를 통해 생활중심의 정치를 실현하고, 이에 역행하는 중앙정치권과 중앙정부의 반 자치적인 활동을 저지하여야 한다. 이는 지방이 생활의 중심이 되게 하고자 하는 시민사회의 관심과 의지의 표명이며, 지방자치를 활성화하기 위한 시민사회의 대안이다.
□ 주민의 참여를 제약하는 것들
유권자의 권리를 지방자치법 제13조 주민의 권리로 대신한다면 기껏해야 "법령이 정하는 바에 의하여 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리"를 가지고, "법령이 정하는 바에 의하여 그 지방자치단체에서 실시하는 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 선거에 참여할 권리"를 가질 뿐이다.
이렇다보니 유권자들인 주민은 4년마다 돌아오는 '투표 용지 상의 기호 중에 선택할 권리'만 갖고 있다. 결국 지방자치단체장과 의원이 각종 비리로 구속되고, 호화 외유 등으로 예산을 낭비하고, 주민의 생활권을 파괴하는 행정처분, 러브호텔 건축허가, 난 개발, 무분별한 용도 변경 등을 행사하여도 소환하고, 소송을 제기하지 못하고 있다.
유권자의 권리가 존재하려면 일본처럼 단 1명의 주민이라도 행사할 수 있는 주민소송권, 유권자 일정 숫자 이상의 서명을 받아 행사하는 주민소환권이 있어야 한다. 그러나 우리 나라 지방자치법에는 도입되어 있지 않다. 그러다 보니 지방자치단체장이나 지방의원이 주민의 의사와 반하는 어떤 행위를 해도 어떤 제재를 가하거나 통제할 수 없다. 주민이 지방자치단체장과 지방의원을 견제하고 통제할 수 있도록 하려면 주민소송권과 주민소환권이 인정되어야 한다.
강의모습
또한 지방자치법 제13조의 2에는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정 사항에 대하여 주민투표에 붙일 수 있게 규정을 하고, 따로 법률을 정하도록 1994년에 규정을 하였지만 지금까지 법률이 제정되지 않고 있다. 조례에 의한 주민 투표가 가능하다고 해도 이것도 마찬가지로 사실상의 주민 투표와 마찬가지로 법적 구속력이 없는 주민의견조사에 지나지 않는다. 1994년 중앙정부가 나서서 자치단체 통합을 결정하는 행위를 주민의견조사로 추진하는 모순을 저지르기도 하였다.
진정한 유권자 권리가 지켜지려면 하루속히 주민소송권, 주민소환권, 주민투표법이 제정되어야 한다.
□ 유권자의 참여 방법
5·16으로 단절된 지방분권정치가 민주화 투쟁의 산물로 1991년 재개될 때 모두들 감격해 하였다. 진정한 지역화를 통해 거센 세계화에 대응할 수 있을 것으로 기대를 하였다. '생각은 세계적으로, 실천은 지역에서'로 기대하였지만 막상 기초의회와 광역의회를 구성한 결과 중앙정치의 폐해가 그대로 나타났다. 정당의 내천이 금지되어있는 기초의원까지 공공연하게 내천을 하였고, 공천에 따른 금전 거래 등으로 토호 세력의 진출을 가져왔다. 그래서 주민 참여와 자치가 이뤄져야 할 지방자치가 지방정치가 되어서 중앙 정치의 연장선에서 활동이 이뤄지고 있다. 특정 지역에서 특정 정당의 공천과 내천이 사실상 당선을 결정함으로써 공천과 내천의 절대적 권한을 갖고 있는 국회의원의 영향력이 지방자치에 절대적이다.
지방자치법 제34조 의원의 의무에서는 "지방의회의원은 공공의 이익을 우선하여 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행하여야"하고, "청렴의 의무를 지며, 의원으로서의 품위를 유지하여야" 하고, 또, "그 지위를 남용하여 지방자치단체·공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리·이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선하여서는 아니 된다."하였으나 많은 지방의회에서 의장 선거 뇌물 수수, 공사와 이권 개입, 음주 운전, 사기 등으로 재판에 회부되는 등 물의를 일으켜 의회 무용론까지 나올 정도로 이미지가 나빠지고 있다.
제도적이나 정치 현실에서 유권자 권리를 찾기가 어려운 상황임을 고려할 때 완전한 지방자치를 위해서는 유권자들이 나설 수밖에 없다. 시민단체가 나서서 꾸준한 제도 개선을 위한 노력을 하고, 유권자들은 의정지기단을 만들어 의정을 감시하거나, 아니면 이보다 적극적인 참여 방법인 건강한 후보를 내세워 당선시키는 것이다.
□ 의정 감시는 유권자의 몫
의정 활동이 짜증스럽다고, 마음에 들지 않는다고 언제까지 뒤에서 욕만 하고 있을 순 없다. 유권자가 함께 나설 때만이 지방자치개혁을 앞당길 수 있다는 것을 지난 낙천·낙선운동에서 경험했다. 이제 더 이상 유권자가 아닌 무권자이기를 거부하고, 지방자치 전면에 나서서 무능하고 부패한 의원들을 바꿔야 한다. 바꿀 수 있는 힘은 전적으로 유권자에게 달려 있다.
그것의 하나로 의정 활동 전반에 대한 공정한 견제와 감시 활동을 일상적으로 전개하는 것이다.
의원들이 출마할 때는 여러 가지 공약을 내세웠고, 4년이 지나 또 다시 출마를 하면 그때서야 의정보고서를 돌리지만 임기 동안 의회에서 쟁점이 되었던 사항을 지역구 유권자의 의견을 수렴하여 의결에 참여한 적이 거의 없고, 그 흔한 의정 활동 보고회 조차 열지 않았다. 그래서 다수의 시민들은 의회에서 어떤 일이 어떻게 일어나는지 잘 모른다. 본회의와 상임위원회 활동 내용을 녹화하여 케이블 텔레비전으로 중계하는 것도 검토할 수 있는 방안이다.
회기 동안 의회에서 쟁점이 되는 ISSUE와 그 ISSUE들이 어떻게 다루어지고 있는지를 쟁점화 시켜내는 것이 우선 할 일이다. 의원들의 입장에서도, 시민들이 비판이던 칭찬이던 관심을 가지고 있어야 하고, 또 사회적으로 ISSUE가 되어야 일할 의욕도 북돋워질 것이다. 또, 의원 개개인의 활동에 대한 공정하고 객관적인 평가가 있어야 차별화 할 수 있다.
공정하고 객관적인 평가를 강조하다보면 의원들의 출석과 발언 횟수 등 계량적인 평가에 치중하기 쉽다. 그러나 계량적인 평가의 한계를 극복하기 위해 ISSUE에 근거한 평가활동이 되어야 한다. 즉 한가지 ISSUE에 의원이 얼마나 성의를 갖고 접근하는가, 어떤 성향을 갖고 접근하는가를 평가하는 것이다. 예를 들어 그 ISSUE가 특정이익을 대표하는가, 아니면 공공의 이익을 대표하는가를 평가하는 것이다.
이러한 ISSUE를 발굴하려면 어떻게 해야 하는가? 여기에는 의제를 던져주는 방법과 상정된 의안을 중심으로 이에 대한 의원의 의정활동 행태를 추적하는 두 가지의 방법이 있다. 의제를 던져 주는 방법으로 주민들이 나서서 조례의 제정이나 개폐를 청구하거나 참여하는 것과 각종 사업의 청원을 하는 것이다.
진지하게 강의를 경청하는 수강생들
□ 의정지기단의 활동을 통한 견제와 감시
의정 활동 행태를 추적하는 방법으로 시민단체에서 의정지기단을 구성하여 의회 활동을 방청하거나 속기록을 분석하는 것이다. 주로 회의가 낮에 열리는 관계로 출석하여 방청하기가 곤란할 경우 속기록을 구하여 분석하는 것도 한 방법이다. 의원들의 활동 평가는 의원 한사람 한사람의 위원회 활동을 회기별(회)로 평가하는데, 위원회에서의 발언내용에 대한 정성평가와 정량평가를 기초로 한다.
예를 들어 총 500점을 만점으로 하면 정성평가인 내용평가에 400점과 정량평가인 과정평가에 100점을 부여할 수 있다. 정성평가에 상대적으로 높은 비중을 두고 평가해야 하는 것은 의원의 의정활동이 위원회에의 참석이나 발언빈도 및 발언량 보다는 어떤 자세로 어떤 내용의 발언을 하였는가를 더욱 중요하다는 판단에서다. 즉, 의정활동의 평가를 손쉬운 출석, 발언 등의 정량평가에 의존함은 정책 중심적인 의정활동을 고양하는 노력에 장애가 될 수 있기 때문이다. 실제로 초기에 많은 지역의 의정지기단 활동이 정량평가 중심의 평가를 행한 이후 일부 의원들이 평가를 의식하여 꼭 필요하지 않는 발언을 하는 등 의사진행과 정책심의를 오히려 방해하는 일이 있는 것으로 관찰되기도 하였다.
평가 항목으로는 정책 평가 능력, 대안 제시 능력, 공정성, 민주성, 성실성으로 5가지를 들 수 있다. 구체적인 내용을 살펴보면 다음과 같다.
▷ 정책 평가 능력
·정책 문제에 대해서 얼마나 잘 알고 있는가?
·제기하는 정책 문제에 관한 충분한 근거가 있는가?
·정책 문제에 대해서 얼마나 관심을 가지고 있는가?
·정책 문제를 제기하기 위하여 얼마나 준비를 충실히 했는가?
·발언 내용이 얼마나 정책 문제에 초점을 두고 이루어지는가?
·제기한 정책 문제가 소속된 상임위원회에서 다루기에 얼마나 적합한 것인가?
·제기한 정책 문제가 시기적으로 적절한가?
▷ 대안 제시 능력
·발언 내용이 정책 대안과 얼마나 관련성이 있는가?
·정책 대안을 제시한 것인가? 단순한 자신의 의견을 피력한 것인가?
·정책 정보를 요구한 것인가? 설명을 요구하는 것인가?
·제시된 정책 대안에 관하여 얼마나 잘 알고 있는가?
·제시된 정책 문제의 해결 방안이 얼마나 효과적인가?
·제시된 정책 문제의 해결 방안이 지역 사정을 고려한 현실적인가?
▷ 공정성
·발언 내용이 특정 집단이나 특정 개인에게 이익을 주기 위한 것은 아닌가?
·발언 내용이 각 집단이나 계층간의 형평성을 얼마나 고려하고 있는가?
▷ 민주성
·회의 진행 절차를 어느 정도나 준수하는가?
·다른 의원의 발언을 중간에 방해하지는 않는가?
·비어나 저질언어 등을 사용하지는 않는가?
▷ 성실성
·위원회에 어느 정도나 성실히 출석하였는가?
·의사진행발언 등을 제외한 의제 내용과 관련된 발언의 횟수는 어느 정도인가?
·발언의 분량은 위원회 전체의 발언량에 비해 어느 정도인가?
평가는 회의 속기록을 분석하여 의원들의 회의 출석여부, 발언량 그리고 발언빈도를 측정한다. 출석여부의 확인은 속기록에 출석으로 확인되어 명시된 경우를 사용한다. 발언량의 경우, 속기록에 기록된 발언이 몇 줄을 차지하는 지를 기준으로 그 횟수를 파악한다. 발언빈도는 회의에 관련된 사안에 대한 발언과 질의 응답을 한꺼번에 묶어 한번으로 계산한다. 의사진행에 관한 발언과 여타 안건과 관련 없는 비방성 내용 등은 발언량과 발언빈도 계산에서 제외한다.
성실성 이외의 항목은 속기록의 내용을 근거로 평가하면 된다. 평가의 객관성을 확보하기 위해 모든 속기록은 네 번씩 각기 다른 평가위원이 읽는다. 평가위원간에 큰 이견이 존재하여 점수차이가 많이 나는 경우 제5의 평가위원을 다시 위촉하여 일독을 하는 방식으로 진행하면 된다. 평가위원은 각 분야의 전문가들로서 평가의 객관성과 평가위원의 신분과 평가의 객관성을 보장하기 위해 평가분야는 개인별로 명시하지 않는 것이 좋다.
평가 계산 방법에 있어서는 의원들이 어떤 주제로, 어떤 방법을 통해, 자신의 정책적 판단이나 의지를 피력했는지에 더 큰 무게를 싣는다. 객관성의 확보에 있어서는 다소 어려운 점이 있으나 이러한 방법이 아니고서는 보다 정책 중심적인 의정활동을 유도해 낼 수 없다. 정성평가 부분을 강조하는데서 오는 객관성 문제는 앞서 언급한 바와 같이 모든 속기록에 대해 공정성을 인정할 수 있는 평가위원들로 하여금 정독케 함으로써 확보할 수 있다.
▷ 정성평가 항목
평가항목 당 100점씩이 배분된 정성평가항목은 4인으로 구성된 학자 및 해당분야 전문실무자 평가위원이 별도로 해당위원회의 속기록을 읽고 난 후 위원회 소속 의원별로 상대 평가한다. 4인의 평가위원의 평가결과를 평균하여 객관성과 공정성을 확보하도록 노력한다. 위원회의 활동이 해당항목에 있어 가장 뛰어난 상위 10%를 90점으로 설정하고 그 다음 20%는 80점, 중간 40%는 70점, 하위 20%에는 60점, 그리고 최하위 10%에는 50점을 배당하는 기준을 원칙으로 한다.
▷ 정량평가 항목
정량평가항목인 위원회 활동에 대한 성실성 평가항목은 출석률, 발언량, 및 발언빈도를 측정하여 계산한다. 100점이 배분된 성실성은 출석률에 50점, 발언량에 30점, 그리고 발언빈도에 20점을 배분한다.
출석률은 속기록에 명시된 출석을 출석빈도로 하여 이를 회기 중 위원회의 전체 차수로 나눈 비율 값을 사용한다. 그러므로 전 차수에 출석한 경우, 즉 출석률이 100%인 의원은 배정된 50점 모두가 그의 출석률 평점으로 계산된다. 그러나, 80%만 출석한 의원의 경우는 50점 만점에서 40점을 받게 되는 것이다.
발언량에는 30점을 배당한다. 발언량은 의원이 위원회의 차수에서 발언한 분량이 위원회의원 전체가 발언한 분량의 비율로 측정된다. 즉, 속기록에 기재된 발언분량의 줄 수(Line 수)를 집계하고 이를 전체 의원의 경우로 합한 줄 수의 비율로 계산한 것이다.
20점이 배당된 발언빈도는 의원 개인이 해당차수에서 동일하지 않은 사안에 대해 몇 번이나 발언했는가를 의미하며, 회기별 전체차수에 대한 비율로 발언빈도는 측정된다.
▷ 종합점수의 계산
종합점수는 위에서 제시한 정성평가와 정량평가를 종합하여 산출한다. 정성평가의 경우에는 각 위원회별로 4그룹의 전문가에게 상임위 속기록을 보내어 개별 항목인 정책심의, 대안제시, 공정성, 민주성을 위에 제시한 기준에 의하여 평가하도록 하였다. 이에 취합된 점수를 합하여 평균을 산출하였다. 정량평가는 성실성이라는 항목으로 위의 계산방법에 따라 계산을 한 후 이미 산출된 정성평가와 합하여 평균을 계산하였다.
□ 유권자의 권리를 찾는 강력한 방법
유권자의 권리를 찾는 가장 강력한 방법은 건강한 인사를 후보로 내세우고 당선시키는 것이다. 2002년은 지방선거와 대선이 연이어 치러지는 선거의 해이다. 따라서, 대화와 타협의 정치는 실종된 채 소모적인 정쟁과 대립이 격화될 것이고, 지방선거가 대선의 전초전으로 변질될 가능성이 크다.
2002년 지방선거를 앞두고 시민운동의 역할을 둘러싼 다양한 흐름이 형성되고 있다. 자치와 분권을 위한 제도개혁 및 지방자치모니터 활동에서부터 후보를 중심으로 한 적극적인 선거참여론 등 다양한 견해가 쏟아지고 있으며 일부는 구체적인 행동과 실제적인 조직화에 나서고 있는 것이 사실이다.
자치와 분권을 위한 제도개혁을 우선에 두는 그룹의 활동은 지방자치관련법 개정운동으로 활동이 집약되고 있다. 지방자치법개정은 주민참가제도의 강화(주민투표, 주민소환, 주민소송제도) 조례제정 및 개폐청구, 주민감사청구의 실효성 확보, 지방의원 유급직화 및 지방의회의 전문성강화 지방의회권한강화, 지방자치단체의 자치권 확대 등을 그 핵심적인 내용으로 하고 있다. 그리고 2002년 지방선거 참여를 천명하고 준비중인 단체들의 활동은 어느 때보다도 활발하게 진행되고 있는 것이 현실이다. 그러나 지역차원 또는 전국차원을 보더라도 2002년 지방선거를 전술적 차이를 인정하고 진정으로 분권과 자치라는 우리 시대의 화두가 대중들과 만나는 장으로 만들기 위한 노력이 추진되고 있지 못한 것이 어쩌면 2002년을 둘러싼 무성한 논의과정에서의 현실이다. 특히 지역의 경우에는 이러한 논의조차 파편화 되거나 실천적인 논의자체가 전무한 것이 우리의 현실이다.
크게 두 흐름으로 나뉘어진 방침 또한 분권과 자치라는 화두를 어떻게 풀 것인가 하는 원칙에 위배되지 않는다면 2002년 지방선거를 분권과 자치의 장으로 만들기 위한 새로운 고민과 연대가 절실히 요청된다. 분권운동의 기본적인 방향을 마련하는 문제, 지역사회의 개혁과제를 만들어내고 이것을 시민행동으로 만들기 위한 노력은 더 이상 미룰 수 없는 중요한 과제이다. 이 과정에서 분권과 자치의 대의에 공감하는 지역의 개인, 단체들의 지혜를 모으기 위한 실천을 조직하는 것이 유권자의 권리를 지키는 적극적인 방법이다.
□ 결론적으로
부패 무능한 인사가 당선되어 의원이 되면 의정 감시를 해도 별 효과가 없다. 감시와 평가를 위한 평가에 그칠 수 있다. 그래서 그것보다 우리 선거구에서 나의 한 표가 바람직한 후보를 선출하고, 부패 무능 정치인을 심판하는데 기여할 수 있도록 유권자의 힘을 조직하고, 이를 바탕으로 정치인과 유권자가 맑은 정치 협약을 체결함으로써 정치인과 새로운 파트너쉽을 형성하기 위해 노력한다. 그 방법의 하나가 "시민후보 추천위원회" 등을 구성하여 참여하는 것이다. 이것이 보다 적극적인 유권자 권리 찾기 운동이 아닐까 한다.
'분권과 자치'를 향한 지역 시민단체들의 활동이 어느 때보다 활성화되고 있다. 현재와 같은 중앙집권과 중앙통제의 정치, 경제, 사회, 문화구조에 대한 개혁 없이는 한국 사회가 지속 가능한 민주주의를 달성하기 어렵다는 공감대 또한 어느 시기보다도 높아졌다. 자치와 분권을 위한 지역운동의 발전은 한국 시민운동의 중요한 과제로 대두되었다.
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