풀뿌리 민주주의와 지방자치 20년

Grass-roots democracy(풀뿌리 민주주의)! 밟아도 뿌리 뻗는 잔디 풀처럼 밟힐수록 새 차게 일어서는 것이 민초들이다.  왕조시대에도  나라의 주인은 백성이라고 하였다. 민주주의는 글자 그대로 백성이 주인인 정치제도이다. 1949년 지방자치제가 처음 실시되었으나, 1961년 5.16 군사 쿠데타로 유신독재 18년과 12.12 쿠데타 세력의 군사독재 10년 등 30여년 동안 중단 되었다. 지방자치제는 중앙집권적 철권통치의 억압과 굴레로부터 1991년 부활하여, 본격적인 풀뿌리 민주주의 시대를 열었다.

그러나 반세기 가까운 군사독재 철권통치에 익숙해진 민중은 민주시민으로서 자기 자리를 찾지 못하고 주인의 자리를 스스로 포기하기 일쑤였다. 그동안 네 차례의 자치단체장과 자치의회 의원 선거를 치르면서 들어난 부작용은 지방자치제 존립기반을 위태롭게 할 뿐 아니라, 일부에서는 폐지론을 주장할 만큼 심각한 실정이다.

 지방자치는 지역주민이 스스로의 의사와 능력에 따라 생활편익을 조성하고 이용하는 자주적인 정치 행정체제로 지방자치법 제1조는 국가와 지방자치단체와의 기본적 관계를 정함으로써 지방자치 행정을 민주적이고 능률적으로 수행하고 지방을 균형 있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로 한다. 제8조는 지방자치단체는 그 사무를 처리할 때 주민의 편의와 복리증진을 위하여 노력하여야 하며, 조직 운영을 합리적으로 하고 규모를 적정하게 유지하여야 한다. 제36조는 지방의회 의원은 공공의 이익을 우선하여 양심에 따라 그 직무를 성실히 수행하여야 하며, 청렴의 의무와 의원으로서의 품위를 유지 하여야하고, 지위를 남용하여 지방자치단체. 공공단체. 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리, 이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선 하여서는 아니 된다.라고 그 목적과 사무처리 규정, 의원의 의무를 분명히 하고 있지만 유명무실하다. 

올해 4.29 재.보궐선거가 치러진 곳이 13곳에 이르며,  경남 양산 국회의원  선거를 비롯한 10.29  재.보궐 선거지역이 10여 곳에 이르는 등 재.보궐선거 횟수가  매년 증가 추세를 보이고 있다.  재.보궐 선거사유는 대부분 해당 자치단체장 및 의원의 선거법 위반과 금품수수, 업무상배임. 횡령 등  독직(瀆職)사건으로 인한 자격상실 및 궐위이다.

 이처럼 지방자치단체장을 비롯한 선거직 공무원의 부정부패가 가져오는 부작용은 단순히  개인의 비리로 끝나는 것이 아니라, 지방정부와 의회에 대한 불신으로 이어져  국민들로 하여금 지방자치제에 대한 회의론을 야기 시키고 있다.

불법 금품선거 신고 포상제를 실시하고 있지만 혈연과 지연, 학연 등 주관적 관계가 지방선거에 미치는 영향은 인구가 조밀하고 고령화된 농촌지역일수록 심각하다. 체면과 정실을 배제하지 못하는 고령유권자들의 심리를 악용하는 것이다. 선거 뒷이야기로 나는 얼마를 받았다며 무용담처럼 이야기하는 유권자도 비일비재하다. 일예로 "ㅅ"지방 농업협동조합 이사, 감사 선거에서 출마자들이 돈 봉투를 돌렸는데, 돈 봉투를 받은 대의원들 중에는 10만원 짜리 돈 봉투를 받으면 "나를 무시 하냐?"며 노골적으로 무안을 준다고 한다. 명예직인 지역 단위농협 이사 감사 선거도 이정도로 타락 해 버렸는데, 하물며 연봉을 수 천 만원씩 받는 조합장 선거나, 명예와 권력을 행사하는 자치단체장이나 의원 자리의 경우 그 치열함은 명약관화하다.  인구 3만 여명의 "ㄱ"군의 1년 예산이 2300억여 원인데 4년간 예산을 합하면 약 1조원에 이르는 천문학적인 예산을 집행한다. 가끔 특정인이나 지역에 대한 선심성 예산의 편성이나 투자비의 지나친 분산. 집중편성으로 효율성의 문제를 야기 시키는 경우를 종종 보게 되는데 예산심의 기능을 가진 지방의회의 올바른 기여가 요구되지만 각종 이해관계에서 자유롭지 못한 지방의회는 식물의회로 전락한지 이미 오래다. 그 피해를 고스란히 지역주민들이 보고 있는 것이다. 규모가 이보다 더 큰 지방자치단체의 경우는 그 상상을 초월한다. 예산뿐만 아니라, 지방자치단체장의 권한 중 하나인 인사권은 정치적 중립을 지켜야할 공무원들에게 승진을 미끼로 줄 세우기는 물론이고 선거 전위조직으로 활용하는 것이 작금의 실태이다. 상대 후보를 지지한 공무원은 당선자의 임기가 끝 날 때 까지 보복성 인사에 시달려야 한다. 정치적 중립이 보장 되어야할 공무원 사회가 선거철만 되면 휘둘리게 된다.

허약한 지방의회와 균형감각을 상실한 공무원 조직, 그리고 제왕으로 군림하는 자치단체장의 권력에 대한 도지개(틈이 나거나 뒤틀린 활을 바로잡는 틀/활 도지개)가 그 어느 때 보다 절실하게 요구된다.

지방자치란 지역주민의 참여와 책임에서 이루어지며 여기서 책임은 자치경비에 대한 자율적 분담과 투명한 사업예산의 집행에 기초한다. 자율적 분담이란 말이 무색할 정도로 열악한 재정자립도는 지방자치제의 현주소이다. 2008년 지방자치단체 재정자립도 전국 평균은 53.9%이며 전국 광역 시.도 지방자치단체 중  최하위인 전남의 평균은 21.4%이다. 특히 전국 하위 20개 지방자치단체 중 10%미만 13곳 중 7곳이 전남이다. 이러한 상황임에도 불구하고 지자체는 지출을 줄이기보다는 격에 맞지 않는 호화청사 건설, 단체장과 의회 의장의 고급 승용차 구입, 호화 사무실집기 구입, 지방의원의 호화.퇴폐성 해외 연수 등 단체장과 의원들의 도덕적 해이는 시민단체와 언론으로부터 수차례 지적되었다.

이러한 낭비적이고 비효율적인 예산집행이 지방자치제 존폐론의 진원지가 되고 있다. 지방자치의 확고한 뿌리내림을 위해서는 지자체의 재정자립도 향상도 중요하지만, 무엇보다도 자치단체의 사업예산의 운용결과가 지역주민이 지방정부를 평가하는 대상으로 선거결과에 나타날 수 있어야 한다. 이를 위해서는 주민에 대한 예산의 공개와 재정운영에 대한 평가기준이 제시되어야하며, 재정운영 상황 전반에 걸친 제 장부(帳簿)가 작성 공개되어야한다.

견제와 균형이 조화를 이룰 때 비로소 진정한 풀뿌리 민주주의는 활짝 피어날 것이다.        

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