정부는 '10.10.12(화) 대통령 주재로 국무회의를 열고, 2020년까지 고용정책을 담은 '「성장·고용·복지」의 선순환을 위한 2020 국가고용전략'(이하 '2020국가고용전략')을 발표하였다.
그 내용을 1) 목표, 2) 4대 전략, 5) 5대 과제로 요약해 보면 아래와 같다.
[목표]
「성장·고용·복지」의 선순환과 국민의 단절없는 직업생활을 위해 2020년 고용률 70% 달성을 목표로 함
[4대 전략]
전략 1: 고용친화적 경제․산업 정책
전략 2: 공정․역동적인 일터 조성'
전략 3: 취약인력의 활용과 직업능력개발 강화
전략 4: 근로유인형 사회안전망 개편
[일자리 희망 5대 과제]
1.「지역․기업」이 주도하는 일자리 창출
2. 공정하고 역동적인 노동시장 구축
3. 일․가정 양립 상용형 시간제 일자리 확대
4. 생애 이모작 촉진
5. 일을 통한 빈곤탈출 지원
'2020국가고용전략'의 추진배경에 나와 있듯이, "우리 경제는 고도성장기를 지나면서, 특히 외환위기 이후부터 고용 창출은 둔화되고 분배상황도 악화 추세"라고 진단하면서 "고용의 양과 질을 동시 개선"하겠다는 의지로 '2020국가고용전략'을 국민 앞에 선보였다.
그럼에도 '2020국가고용전략'이 발표되자 이른바 '4대 전략, 5대 과제'를 두고 언론과 시민사회는 혹평을 연이어 쏟아졌다.
언론과 정당, 시민단체에서 말하는 비판의 요지는 '2020국가고용전략'은 '노동유연성'을 통해 '통계상의 고용률 70%'를 달성하려는 '구체성이 결여된 추상적 전략'이 쯤으로 요약될 수 있다.
사회적 뭇매를 맞고 있는 '2020국가고용전략'에 대해 비판 하나를 더한다는 것이 크게 의미가 있을까하기도 하다. 그러나 청년의 시각 또는 입장에서 바라본 '2020국가고용전략'에 대한 평가는 유의미하지 않을까 한다.
대상별로는 여성, 고령자, 청년을 특화해야 하는 국가고용전략
현재 고용전략을 국가고용전략답게 수립한다면 최소한 청년, 여성, 고령자 등 세 계층에 대해 대상별로 구체전략을 담고 있어야 한다. 이유는 고용정책은 단순히 경제정책, 산업정책의 일환인 '성장을 통한 일자리창출전략'을 넘어 구체적 대상에 맞는 고용정책을 포함하고 있어야 하며, 2010년 대한민국에서 고용문제로 가장 고통 받고 있는 이들은 바로 이 세 계층이기 때문이다.
물론, 여기에서 "청년고용전략이란 것이 원래 전체 국가고용전략을 잘 짜면 그 안에서 해결되는 것 아니야!"라는 그릇된 확신을 갖고 있다면 할 말이 없어진다.
예전에는 그랬기도 했다. 그러나 현실을 애써 외면하는 과거의 눈으로 미래의 전략을 그린다는 것은 상식이 아니다.
현실을 두고 '120만 청년실업시대'로 칭하는 것도 심각한 진단이지만, 수년전부터 그 양상이 시작되어 이미 구조화된 청년실업의 수준이 이제는 국가미래를 위협할 수준에 도달하고 있는 점을 외면하기 어렵다. 그래서 '2020국가고용전략'에서 '청년고용전략'을 찾아보고 평가해 보고자 한다.
'2020국가고용전략'에는 청년고용전략이 있다? 없다?
한마디로 '2020국가고용전략'은 청년고용전략이 없는 국가고용전략이라 평가하고 싶다. 현 정부의 전략 중 하나가 청년배제전략이 아닐까 하는 의구심마저 생길 정도로 철저해 보인다. 아니면 답을 못 찾고 있는 무능한 정부일 뿐이다.
'2020국가고용전략' 에서 제외된 청년
우선, 일자리 희망 5대 과제를 대상별로 살펴보면, 세 번째 과제가 여성에 관한 것이고, 네 번째 과제가 고령자에 관한 것이다.
청년을 대상으로 한 특화된 분야 또는 과제는 없다.
'2020국가고용전략'이 발표된 지 이틀만인 14일에 정부에서 '청년 내 일 만들기 제1차 프로젝트'이라는 이름으로 청년고용종합대책을 발표한 이유가 자못 궁금해진다.(이 프로젝트에 대해서는 다른 지면을 통해 평가할 것이다.) 청년은 전략차원의 대상이 아니라 정책차원의 대상일 뿐이라는 이야기로 들리는 것은 필자의 과도한 해석일까?
눈 씻고 찾아봐도 청년고용정책을 발견하기 어렵다보니 조금은 조잡스러운 '숫자세기놀이'까지 하게 되었다. '2020국가고용전략' 25쪽 안에서 청년이란 단어가 몇 번 나올까? 딱 5번이다. 그것도 3번은 현황에 관련된 언급이다.(고학력화에 따른 미스매치(청년), 청년들이 중소기업 취업을 기피, 고령자의 점진적 퇴직과 청년채용의 조화) 그리고 나머지는 2번은 고용률 그래프에 소개된 청년고용률 목표치에 관한 언급이다.
당연히 4대 전략이나 5대 과제에는 청년은 전혀 언급되어 있지 않다.
이것이 10년 계획의 장기 국가고용전략에 '청년'이란 존재가 취급되고 있는 현실이다.
그럼 이제 찬찬히 살펴보자. '2020국가고용전략'의 행간에 숨어있는 청년고용전략의 내용을 보기 위해서다.
청년층은 아직 취약인적자원이 아니다.
고용을 통한 성장 전략에 해당하는 "취약인력의 활용과 직업능력개발 강화"에 청년층은 언급되어 있지 않다. 전략 3은 아래와 같이 명시되어 있다.
▲ 2020국가고용전략의 전략 3 : 취약인력의 활용과 직업능력개발 강화(고용->성장)의 전내용 ⓒ 이승호
고용을 통한 성장 전략에 대한 정부의 전략은 고용전략의 목표인 고용률 70%를 달성하기 위해 취약인력인 여성과 고령자층의 고용률을 끌어 올리겠다는 것이다.
물론, 우리나라 고용시장의 특성상 비경제활동인구가 많기 때문에 여성과 고령자층의 노동시장 진입을 촉진시켜 고용률을 높이는 것은 환영하고 또 환영할 일이다. 그러나 아래 그래프에서 보이듯이, 현재 우리나라 청년고용률은 OECD 국가 중 최하위이다.
▲ 2008년 OECD국가 청년고용률 비교 ⓒ 이승호
뿐만 아니라 2009년 우리나라의 청년층의 고용률은 고용률 지표를 발표하기 시작한 1982년 이래로 가장 낮은 고용률을 기록하고 있다.
▲ 1982~2009년 청년고용율 변동 추이 ⓒ 이승호
아래의 그래프는 고령자층, 청년층, 여성 등 고용 취약계층의 고용률을 비교한 것인데, 청년층의 고용률이 여성보다 낮은 고용률이며, 최근 들어 고령자층의 고용률과 가까워질 정도로 급격히 악화되고 있다.
▲ 2000~2009년 여성, 고령자, 청년 고용률 비교 ⓒ 이승호
이와 같은 고용률 추이를 볼 때, "여성, 고령자 등의 특성을 고려한 맞춤형 정책지원 강화 및 '평생직업능력개발체제' 구축"에 청년층 특성을 고려한 맞춤형 정책지원 강화가 빠진 것은 쉽게 이해되지 않는 부분이다.
아마도 정치 논리로만 해석하면 가능할 텐데, 아직 집권을 위한 득표 전략이 청년 보다는 여성과 고령자에 맞춰져 있기 때문이고, 또 다른 하나는 청년고용문제에 대해 청년들의 목소리가 작기 때문이다.
'지역'과 '주민'이 빠진 국가고용전략! 물론 '청년'도 없다.
'2020국가고용전략'이 비판에 직면한 이유 중 하나는 사회적 논의과정이 부족했던 배경을 가지고 있다. 고용주체인 지방정부, 민간, 학교, 기업, 노동 등과의 논의가 없었다.
한국노총에서 "그동안 노동단체를 배제하고 정부부처 중심으로 밀실계획을 추진"한 것에 대한 비판과 참여연대에서 "국가고용전략을 사회적 논의기구를 통해 재검토하자"는 의견 등이 나오는 이유도 여기서 기인한다.
그렇다고 '2020국가고용전략'에 지역과 주민의 참여를 의도적으로 완전히 배제한 것은 아니다.
'2020국가고용전략'의 5대 과제의 첫 번째가 바로 "「지역․기업」이 주도하는 일자리 창출"이다.
이처럼 5대 과제에서 지역주도를 맨 첫 자리에 놓은 것을 보면 현 정부도 고용정책의 핵심에 지역이 있으며, 지역주민의 참여와 역할 확대를 강조하면서 지역 내 고용거버넌스의 개념도 가지고 있는 듯하다.
현재 지역고용거버넌스는 고용정책 전문가들 사이에서는 가장 중요한 과제 중 하나로 꼽히는 사안이다. 중앙정부의 단일한 고용정책이 지역별 차이로 인해 현실성과 효과가 다르기 때문에 지역의 특수성이 고려된 지역고용정책을 개발하고 고용 당사자들(지방정부, 지역기업, 지역학교, 지역노동계, 지역민간단체)의 협력 하에 그 정책을 집행해 나가는 시스템을 뜻한다. 물론, 세계적 추세이다.
아쉬운 점은 5대 과제에서 첫 번째로 꼽은 '지역의 주도'가 고작 '일자리 공시제'와 '사회적 기업 육성'으로 대표되고 있기 때문이다.
10년을 내다보는 국가고용전략이라면 지역고용거버넌스를 제대로 구축하기 위한 전달체계와 단계적 로드맵을 발표했어야 한다.
지금껏 고용노동부의 사업에 대한 대부분의 세입이 일반예산이 아니라 고용보험기금에서 나오기 때문에 현재의 '노동부->지방관청(지방자치 제외)' 중심의 중앙정부주도형 고용정책수립 및 집행과정을 극복하기 어렵다. 그렇다면 향후 10년을 내다보면서 우리나라에 맞는 지역고용거버너스는 어떻게 구축해 나갈 것인가에 대한 대안의 맹아라도 내 놓았어야 한다. 그래야 최소한 '지역주도'라는 말이 무색하지 않게 된다.
실질적인 지역고용거버넌스 구축에 관심을 둔 것이 아니기 때문에 지역 주민의 참여는 매우 제한적이다. 어떻게 '10년의 국가고용전략'에 주민참여는 "자치단체장이 일자리 창출실적을 지역「주민」으로부터 임기 중 평가받도록 하는 지역 '일자리 공시제'와 "사회적기업의 확산과 자생력 제고를 위해「기업·종교단체·시민단체」등 민간참여"만이 떡하니 자리 잡을 수 있단 말인가.
정부의 인식과 수준이 이러하다 보니, 청년들의 지역고용거버넌스 참여는 요원할 뿐이다.
강원도와 서울지역의 청년들의 처지가 다르고, 경기와 울산, 제주도의 청년들의 처지가 다르다. 청년들의 고용상황을 개선하기 위해서는 지역 내 청년고용정책이 특화되어야 한다. 그러기 위해서도 청년의 참여가 있는 지역고용거버넌스가 필요하다.
걸음마 단계이기는 하지만 '경남고용포럼'에 청년분과가 특화된 사례도 있고, '전북고용포럼'에서는 마스터플랜의 성격을 가진 전라북도 청년고용종합대책을 마련하기도 했다.
가령 16개 광역시도와 특화된 몇 개의 시군구단위에 청년고용종합대책을 수립하기 위한 기구를 전면적으로 설치하고 이를 발전시켜 지역고용거버넌스를 구축해 나가면 어떨까? 영국의 대표적인 고용서비스 전달체계인 뉴딜(New Deal) 정책도 실상은 청년 맞춤형 서비스로 시작되어 전 연령층으로 확대된 바가 있다.
공기업 청년 3%채용 의무도 무시된 '기업의 일자리창출 과제'
기업의 일자리 창출의 과제를 보면, 1) 매년 일자리창출 우수 100대 기업을 선정․발표․포상, 2) 주요 국책사업을 중심으로「고용영향평가」대상을 단계적으로 확대, 3) 일자리 창출을 위한 민․관합동의 '일자리협의체'를 구성하여 상호협력 방안 등 논의 등이다.
'2020국가고용전략'에서 청년층의 고용불안 문제의 원인으로 지적한 것은 "고학력화에 따른 미스매치"이다.
이 말을 보다 정확히 써 본다면 "고학력화와 양질의 일자리부족에 따른 미스매치"이다.
원인진단에 따라 해법을 찾는 것이 상식이라면 두 가지 해법이 나온다. 고학력화를 해결하는 방향에서 대학진학 또는 졸업을 어렵게 하거나 청년에게 양질의 일자리를 창출하는 것이다.
정부는 주로 전자에 관심이 많은 듯 하지만 이에 대해서는 조심스러운 접근이 필요하다. 전자의 해법으로는 첫째, 대학의 기능과 교과목을 변경하여 대학의 취업양성소화를 이루는 것, 둘째는 대학의 구조조정을 통해 과감하게 줄이자는 것이다. 그러나 이 두 가지의 간단한 결론이 사회적 동의를 얻기가 쉽지 않다.
그래서 후자에 관심을 더 두어야 한다. 우선 기업이 청년에게 양질의 일자리를 제공할 수 있는 다양한 제도 등을 만들어야 한다. 그러나 아쉽게도 우리 기업의 채용관행은 양질의 일자리는 주로 경력직의 몫이 되고 있는 실정이다.
그럼 어떻게 할 것인가?
우선 시장에만 맡길 수 없다면 그래서 정부 주도의 국가고용전략을 수립해 나가는 과정이라면, 공기업에서부터 출발하면 된다.
공기업에서 기업의 사회적 책임(Corporate Social Responsibility)을 모범적으로 보여야 하고 이를 대기업과 중견기업으로 확산하는 기업문화, 고용문화를 만들어 나가야 한다. 이러한 취지를 이미 사회에서는 합의하여 법으로도 제정하였다.
2010년 6월 4일 제정된 '청년고용촉진특별법' 제5조(공공기관의 청년 미취업자 고용 확대)에서 지방공기업을 포함한 공기업의 청년 3%채용 의무를 권고하고 있다.
그럼에도 이 조항은 있으나 마나한 조항이고 10년을 내다본 국가고용전략에서도 어떻게 할 것인지에 대해 언급을 회피하고 있다.
오히려 기획재정부는 10월 15일 보도해명자료를 통해, "정부가 현재 권고사항으로 되어 있는 공공기관의 청년고용 3% 할당제를 매년 경영평가의 주요 실적으로 반영함으로써 사실상 공공기관의 청년채용을 의무화하기로 했다"는 MBC 뉴스 10월 14일자 보도에 대해, "정부는 공공기관의 3% 청년채용 여부를 경영평가에 반영할 계획이 없음"을 분명히 했을 뿐이다.
사회 일각에서는 벨기에의 '로제타플랜'을 모형으로 300인 이상 기업에 대한 청년고용할당제를 요구하는 시점에서 이미 국회에서 마련한 법조항마져 검토하고 있지 않는 '2020국가고용전략'이 과연 청년들에게 어떤 의미도 다고 올지 의심스러운 대목이 아닐 수 없다.
청년, 중소기업에게는 NO, 대기업에게는 YES : '고용창출 투자세액공제제도'
'2020국가고용전략'의 고용확대형 재정․산업정책 등 추진분야에서는 "조세제도를 노동수요와 근로유인 효과를 높일 수 있도록 고용친화적으로 개선을 목적"으로 '고용창출 투자세액공제제도'를 강조하고 있다.
그러나 이 제도는 청년과 청년이 주로 취업하고 있는 중소기업에게는 도움이 되지 않을 뿐 아니라 오히려 해를 끼칠 소지가 높다.
2004년 도입됐다 실효성이 없는 것으로 판명나 폐지된 '고용증대특별세액공제'를 올해 고용을 늘리는 중소기업에 한해 1인당 300만원씩 공제해주는 '고용증대세액공제' 제도로 부활시켰는데 중소기업들의 반응은 미지근했다.
이와 같은 중소기업의 태도에 대해 국회입법조사처에서 발간한 "청년고용활성화방안 : 중소기업 청년인턴제확대"(박충렬)의 내용에 주목할 필요가 있다.
박충렬 조사관에 따르면, "일부에서 지적하고 있는 것처럼 고용창출 투자세액공제제도는 신규고용을 창출하는 유인으로 기능하기 보다는 사후적인 보조금으로 기능할 가능성이 높"으며, "특히 대기업의 투자에 대한 사후적 보조금으로 전락할 가능성이 높다"고 한다. "이는 임시투자세액공제 실적을 통해 확인할 수 있는데, 2008년 귀속소득에 대한 임시투자세액공제 법인세 신고현황을 보면, 대기업이 전체 금액의 86.3%(약 1조7천억)를 차지하고 있는 데서도 나타난다. 이처럼 고용창출 투자세액공제는 대기업에 해택이 집중될 가능성이 높은 반면, 대기업의 일자리 창출능력은 중소기업에 비해 크게 떨어진다"고 한다.
그래서 박충렬 조사관은 "연간 약 2조원의 세금을 공제하는 대신, 세수를 확보하여 그 일부를 중소기업 청년인턴제에 활용"하고 "현재 6개월에 64만원을 지급하고 있는 정규직 전환 후의 지원금을 상향 조정"할 것을 주장하고 있다.
확보된 2조원의 세수를 청년인턴제에 활용하자는 박충렬 조사관의 의견에 대해 선뜻 동의되지는 않지만 청년고용해결과 중소기업 고용창출력 확대에 쓰자는 입장에는 크게 동의된다.
박충렬 조사관의 주장이 "'2020국가고용전략'이 담고 있는 전략이 고용전략인지 대기업육성전략인지 꼼꼼히 따져야 한다"고 들리는 것은 필자만의 생각일까?
청년층의 고용불안을 더하는 '공정하고 역동적인 노동시장 구축'
'2020국가고용전략'에 대한 비판에는 5대 과제의 두 번째에 해당하는 '공정하고 역동적인 노동시장 구축'을 겨냥한 것이 대부분이다. "단기·임시 비정규직 일자리 확대가 대책의 전부"(민주노총), "비정규직을 양산하겠다는 반서민적 정책"(추미애), "일자리의 하향 평준화, 정규직 고용마저도 더 불안정하게 만들겠다는 것"(새사연) 등이 대표적인 평가들이다. 5대 과제의 두 번째에 대해서는 색다른 비판을 더할 필요가 없을 정도다.
다만, 이 글에서는 일관되게 '2020국가고용전략'이 청년을 배제하고 있다고 주장하고 있다. 그런데, 5대 과제의 두 번째인 '공정하고 역동적인 노동시장 구축'을 보면, '2020국가고용전략'에서 청년들을 대상에서 완전히 제외한 것은 아니구나 하는 생각이 든다. 노동유연화가 청년고용전략의 중심이기 때문이다.
통계를 보자. 청년층의 경우 시간제, 임시일용직, 비정규직 노동자의 비중이 중장년층보다 높다. 아래 그래프는 2010년 3월 경제활동인구조사 자료를 통해 청년층과 중장년층 중 시간제, 임시일용직, 비정규직 노동자의 비중을 비교한 것이다.
▲ 각 계층내 고용불안 일자리 비중(자료 :2009년 3월 경제활동인구부가조사) ⓒ 이승호
이처럼 역동적인 노동시장 구축으로 생기는 일자리는 청년층 내에 시간제, 임시일용직, 비정규직 노동자의 비중을 더욱 높여낼 소지가 있다. 이는 '2020국가고용전략'이 임금수준이나 안전성에 매우 취약한 일자리를 제공하고 여기에 청년들의 취업을 유도하여 고용률을 높이겠다는 전략을 의미하는 것이기도 하다.
청년고용서비스를 담당할 직업상담원 확충계획 전무
5대 과제 세 번째, 일․가정 양립 상용형 시간제 일자리 확대 분야다. 여성층 고용정책과제이기 때문에 청년의 시각으로 평가할 이유는 크지 않다.
다만 작은 언급으로 보이지만 '2020국가고용전략'의 밑그림의 크기를 알 수 있는 내용이 있어 이를 언급하고자 한다.
5대 과제 세 번째, '일․가정 양립 상용형 시간제 일자리 확대'분야에서는 "공공부문부터 상용형 시간제 일자리 확산을 목적으로 시급한 수요가 있는 업무를 중심으로 시간제 일자리 활성화를 추진"하겠다고 밝히고 있다. 또한 구체적 계획으로 "기초생활수급자 탈수급 상담원('11년, 500명 내외), 저소득층 취업을 위한 고용센터 직업상담원('11년, 200명 이상) 등"을 예로 들고 있다.
여기서 청년층을 전문상담원에 대한 언급이 없는 것은 이미 예상할 수 있는 바였지만, 더 중요한 부분은 직업상담 등의 고용서비스를 전담한 상담역량의 확충 규모이다.
아래 표를 보면, 우리나라의 고용서비스 인프라가 어떤 수준인지 쉽게 알 수 있다.
위에서도 언급하였지만 영국의 경우 현재와 같은 고용서비스 역량을 청년층 고용서비스 프로그램인 뉴딜로 시작했다는 사실은 우리에게 주는 시사점이 크다.
▲ OECD 주요국가 고용인프라 비교 ⓒ 이승호
국가고용전략을 다시 짜자
내부 자원이 부족하다고만 탓할 일이 아니다. 아직 국가와 사회의 발전 정도와 경험의 부족함을 언급하고만 있을 때가 아니다 내부 자원을 충분히 활용하고 경험의 부족을 지혜의 소통을 통해 극복해야 한다.
'2020국가고용전략'을 보면서 10년 후의 우리 사회 청년의 미래를 그리지는 사람이 있을까? 다시 국가고용전략을 마련해야 한다. 청년에게 희망을 줄 수 있는 그런 국가고용전략을 국가차원에서 지역차원에서 지혜의 소통을 통해 마련해야 할 때다. 덧붙이는 글 | 이 글은 한국청년센터 정책블로그(http://blog.naver.com/center2030)에 중복 게재되어 있습니다.
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