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▲ 2021년 9월 26일 독일 주요 정당의 대표들이 베를린의 ARD 및 ZDF 방송국에서 제20대 연방의회 선거 TV 토론을 벌이고 있다.
ⓒ 연합뉴스
올 것이 왔다. 최근 이재명 더불어민주당 대표가 준연동형 비례대표제를 현행대로 유지하기로 결정해 22대 총선에 그대로 적용될 전망이다. 이로써 거대 양당이 위성정당을 만들어 몇 석 되지 않는 비례의석을 싹쓸이할 것이 불 보듯 뻔해졌다. 4년 전 비상식의 광경이 되풀이될 것이고, 원래 혜택을 받아야 할 군소정당들은 사실상 빈손이 될 가능성이 높다. 2020년 최소한의 선거제도 개혁마저 다시 한번 무시한 이번 결정은 정당 다원주의를 제한하고 정치 양극화를 촉진해, 민주주의 질의 지속적인 저해로 귀결될 것이다.
이처럼 역기능적인 선거제도가 재생산되는 원인은 절대다수를 가진 거대 양당의 카르텔이 자기 권력을 유지하기 위해 외부 군소정당의 잠재적 도전을 원칙적으로 저지하는 데 있다. 또한 거대 양당 카르텔은 똑같은 전술로 당 내부에서 기득권 파벌 세력들이 당내 민주주의를 억지하며 의사결정 과정을 독점해 당내 기득권 카르텔을 유지하는 형태로 나타나고 있다.
요컨대 후보자 공천과 정강 내용 등 중요 사항은 당 지도부에서 결정하고 당원들과는 거의 협의하지 않고 있다. 당원들의 의사를 반영한다고 하더라도 당원들은 많은 경우 이미 결정된 안건에 투표만 할 수 있을 뿐 내용에 실질적으로 관여할 수 없기 때문에 들러리에 불과한 경우가 많다. 매 총선마다 단골 메뉴로 등장하는 과잉 '과학'화된 공천 시스템들은 그 대표적인 예이다. 게다가 한국 정당 대부분은 당원들을 체계적으로 훈련하여 당직이나 공직에 대비할 수 있는 기회를 거의 제공하지 않기 때문에 당원들은 당·공직에 필요한 능력을 갖추기가 어렵다. 그런 이유로 국회의원의 자질 문제가 발생하곤 한다.
체계적인 당원 훈련 시스템이 갖춰져 있지 않기 때문에 외부에서 인재를 영입하는 경우가 많다. 물론 신인 영입 전략은 경우에 따라서는 특별한 능력을 갖춘 인재를 충원하고 당·공직자를 다양화하는 데 도움이 되기도 한다. 하지만 정당 내부의 획일화된 문화와 권력 독점화를 감추고 단지 외부에 매력적인 이미지를 비추려는 것에 불과한 꼼수인 경우가 많다. 능력과 자질이 부족한 현역 의원의 수준에 실망한 국민이나 당원들이 신인에 기대를 걸게 되는 것은 자연스러운 일일지도 모른다. 그 때문인지 한국 국회의원은 4년마다 무려 절반(21대 국회는 52.2%)이 교체된다.
절반 넘는 비례대표가 다원적 의사 반영
▲ 민주당 소속 이지혜 ,유지곤, 안필용, 장종태(왼쪽부터) 대전 서구갑 예비후보들은 17일 민주당대전시당사에서 긴급기자회견을 열어 허태정 전 대전시장의 불출마와 공정경선을 촉구했다. ⓒ 오마이뉴스 장재완
이와 달리 독일 연방의회는 4년마다 새로 입성하는 의원이 약 30~35%(현재 36.4%)에 그친다. 재선과 3선 의원의 비율은 각각 25.1%, 14.4%로 한국 국회(23.1%, 13.7%)와 비슷하지만, 4선 이상 의원의 비율이 24.0%로 한국(11.0%)보다 두 배 이상 높다는 점이 현저한 차이다. 독일 유권자에게 초선 의원, 즉 신인의 비율을 높여야 한다는 요구는 거의 없고, 선거에서 승리할 확률을 높이기 위해 정치 신인을 영입하는 전략도 정당에 그다지 매력적인 방법이 아니다. 그 이유는 여러 가지이다.
가장 자명한 이유는 매번 교체되는 연방의원 수가 많을수록 그만큼 정책 연속성과 입법 과정에 축적된 경험과 전문성이라는 자원도 함께 갉아 먹혀 값비싼 비용을 초래한다는 점이다.
또 다른 이유는 독일 연방의회는 인구 비례적 구성에 훨씬 더 중점을 둔 연동 비례대표제를 채택하고 있는데, 이는 다수결 선거제나 여러 다른 혼합형 선거제보다 유권자의 다원적 의사가 비교적 정확하게 대표된다는 점이다. 즉, 선거제도 자체가 사회의 다양성을 이미 충분히 반영하는 형태를 갖추고 있어 굳이 신인 영입에 매달릴 동기가 적다는 뜻이다. 연방의회 의석 분포가 정당의 득표율에 따라 이루어질 뿐만 아니라 전체 의석 중 무려 52.5%(331석)가 비례대표로 채워진다.
물론 독일 의회에 남성 의원이 지나치게 많다는 점, 평균 연령이 높다는 점, 이주민계 의원의 비율이 낮다는 점, 고등교육을 받는 이들이 과다 대표되고 있다는 점 등 개선할 부분이 있다는 것도 엄연한 사실이다. 하지만 의회를 사회와 똑같이 구성하는 것은 불가능할 것이고, 또 똑같이 구성한다고 해도 그 구성이 다양한 이해관계를 대표한다는 보장도 없다. 즉, 이른바 기술적 대표성(descriptive representation)과 사회적 현실 간의 차이가 반드시 문제가 되는 것은 아니다. 결국 실질적 대표성(substantive representation), 즉 의원이 다양한 국민들의 이익을 실질적으로 얼마나 잘 대표하느냐가 관건이다.
그리고 이처럼 다양한 민의를 대표하는 의원들이 원내에 진출할 수 있음에도 불구하고, 독일에서도 의원들이 형식적 규칙과 규정에 적응하는 사회화 과정을 거침에 따라 어느 정도 시각이 좁아지게 된다는 것도 사실이다. 이것은 나름의 의회 논리에 적응하기 어려워하는 대부분의 비정치인 신인들이 실패하는 이유이기도 하다. 대신에 원내 정당 간 협력은 비교적 안정적이고 건설적으로 이루어질 수 있기 때문에 지속가능한 의회정치가 보장된다.
이런 의회화(Parlamentarisierung)에도 불구하고 의원들이 국민의 이익을 실질적으로 잘 대표할 수 있도록 당내에서 총선 후보를 선발할 때 엄격한 기준을 적용한다. 이는 정치 신인에 대한 수요가 상대적으로 적은 또 하나의 이유가 된다.
당직자와 당원 후보자가 당의 기반과 선거구에 뿌리를 내리고, 시민들과 교류하고, 당의 정강을 실행하고, 다양한 민의를 대변하는 것을 중요시하기 때문에 정치 신인보다는 당 내부에서 실질적 교류와 경험을 지속한 후보를 선호한다. 즉, 원내에 진출한 의원들은 당 지도부의 영향도 받지만, 당의 풀뿌리와 밀접하게 연계되어 있기 때문에 민의에 더 예민하게 반응할 수밖에 없다. 당내 민주주의가 살아 있는 한, 국민-당원-의원의 상향 의사 연결 기제가 잘 작동한다.
투명하고 만족할 만한 공천 과정
▲ 국민의힘 경남 김해지역 출마 예비후보 5명이 8일 김해시청 프레스센터에서 중앙당 공천관리위원회가 3선의 조해진 의원(경남 밀양·의령·함안·창녕)에 대한 김해 출마 권유에 반발하는 기자회견을 열고 있다. ⓒ 연합뉴스
독일에서는 기본적으로 연방의회에 진출하는 길이 두 가지가 있다. 지역구의 다수결제와 각 주(Bundesland)의 정당명부식 비례대표제가 그것이다. 하지만 출마 경로와 상관없이 대부분의 후보들은 지역구 당원과 간부들을 대상으로 적극적으로 활동하며 자기를 홍보해야만 공천 성공률을 높일 수 있다. 정당 내에서 선발하는 후보자의 자질을 어느 정도는 보장할 수 있기 때문에 공직자는 장기적으로 정당과 유권자의 대표로 인정받는다. 당내 선발 과정은 치열하지만 대신에 총선 출마 요건, 즉 의회 입성 문턱은 비교적 낮다.
밀실에서 소수의 간부들이 공천 후보자를 결정한 과거(1960~70년대)와 달리 오늘날 사전 공천 과정은 지역구 당조직 협의회나 간부들이 전략적 합의로 결정할 때도 있지만 전반적으로는 비교적 투명하게, 최소한 당직자나 당원들이 반발하지 않고 만족할 수 있는 선에서 결정한다.
현역 의원들은 일반적으로 본인 또는 지구당 이하 당조직에서 새로운 인물이 출마해야 한다고 판단할 때까지 공천 우선권을 갖는다. 왜냐하면 현역의원도 원래 당원·당직자들의 까다로운 요구를 충족했기 때문에 선발되었고, 그 기대를 저버리지 않는 한 교체의 필요성이 없기 때문이다. 또한 중앙당이 인사 결정권을 갖는 경우는 거의 없고, 후보 선발에 대한 결정 과정은 주로 아래로부터의 상향식 구조로 되어 있다.
당내 예비 공천은 정당의 지역 조직이나 정당에 따라 다양한 형태로 진행할 수 있다. 이는 경우에 따라서는 복잡하고 비용이 많이 들기도 하지만 그렇지 않을 때도 있다. 모든 선거구 후보자가 되려는 지원자들은 당원들의 기대에 부응하는지, 당선되면 당을 위해 효과적으로 일할 수 있는 잠재력이 있는지 등에 대해 지역 당원·당직자들로부터 심층 검증을 받는다.
그러기 위해 지원자들은 지역구를 돌며 여러 하위 지역위원회에서 10~40회에 걸쳐 20~30분의 짧은 정견 발표를 통해 자신을 소개하고 당원들의 질문에 답하는 방식으로 당내 사전 공천 과정을 거친다. 그런 다음 지역구 대의원 회의에서 공식적인 공천으로 지역구 후보로 최종 선출된다. 비례대표 공천을 받으려는 지원자들도 크게 다르지 않지만, 공식적인 공천 절차는 지역구가 아니라 주(州) 수준(Länderebene)에서 이루어진다.
지원자들은 되도록 말솜씨도 좋아야 하지만 당원들의 질문에 대해 설득력 있게, 그리고 구체적으로 답변할 수 있어야 한다. 당내에서 사회화되지 않았고 주요 정치 현안에 대해 구체적인 지식과 경험이 약한 지원자는 첫 번째로 이 관문에서 막힐 확률이 높다.
따라서 거의 모든 정당은 본당과 밀접하게 연결된 청년 조직을 가지고 있고, 당원들은 일찍부터 이 조직에서 활동하는 경우가 많다. 청년 정치인들은 자신과 직접적으로 관련되고 관심 있는 문제를 다루는 데에 조기부터 전념하면서 본당과 긴밀하게 연결되어 있기 때문에 가까운 곳에서 정치를 관찰하며 배울 수 있으며, 자연스럽게 중요한 인맥을 형성할 수 있다.
일찍부터 청년 정당 조직에 참여하면 공직을 획득하고 맡는 데 중요한 핵심 기술을 배울 수 있다. 이 기술에는 당 규정을 다루고, 회의를 주재하고, 사람들 앞에서 연설하고, 조직 내 경쟁 상황에서 자신의 입장을 견지하고, 필요할 때 다수를 동원하고, 자신의 입장을 관철하는 등의 기술이 포함된다. 다시 말해서 청년 당원들은 다년간의 정치 경험, 폭넓은 정치 지식, 자발적 당내 위원회 활동 경험, 선거 운동 비용을 충당할 수 있는 재정적 자원, 영향력 있는 정당 인맥, 웅변력과 설득력 등 공천에 유리하고, 이후 의원활동에 유익한 자산을 얻을 수 있다.
후보가 당내 오디션 프로그램을 거쳐 공천에 성공하고 나서 남은 출마 조건은 특별히 어려운 것이 없다. 한국과 마찬가지로 피선거권은 만 18세 이상의 독일 국민이어야 한다. 하지만, 출마하고자 하는 지역구에 거주하는 선거권자에게 받아야 하는 추천 서명수는 200개로 한국(300~500인)보다 적을 뿐만 아니라, 그 외에 기탁금 등 추가적인 요건이 없다. 또한 한국과 달리 선거운동의 기간이나 방식은 따로 규정되어 있지 않고 자유롭다.
독일에서 신인 영입이 그다지 중요하지 않은 마지막 이유는 강력하고 활발한 시민사회의 존재이다. 결국 건강하고 제대로 작동하는 민주주의 시스템은 제도권에서 활동하는 국회의원뿐만 아니라 원외에서 이를 견제하고 보완하는 시민사회 행위자에게도 필요하다. 시민, 당·직원, 의원, 재단 등과 같은 비영리조직, 활동가 등 사이에 어느 정도 균형 잡힌 상호작용이 중요하다는 것이다. 예컨대 너무 많은 활동가들이 정치에 뛰어들면 두뇌 유출이 일어나고 관계가 불균형해진다.
비례제, 지지율만큼 권력 부여하는 제도
▲ 녹색정의당 김준우 상임대표가 18일 국회에서 열린 기자간담회에서 총선 '야권 위성정당' 불참 결정 관련 설명을 하고 있다. ⓒ 연합뉴스
물론 한국은 사정이 다르기 때문에 독일 제도를 그대로 적용할 수도 없고 그렇게 할 필요도 없다. 다만, 독일의 사례를 통해 한국의 제도를 어떻게 혁신할 수 있을지 영감을 얻을 수 있다.
기본적으로 연동형 비례대표제를 도입할 필요가 있으나, 그럴 경우에 늘려야 할 의원 수 등 때문에 어렵다면 현 준연동형제를 확대하는 것이 차선이다. 그래야만 거대 양당 카르텔을 깨고 비례제의 다원주의 촉진 효과를 누릴 수 있기 때문이다.
따라서 선거법을 개정해 정당명부식 의석 비율(15.7%, 47석)을 최소한 전체 의석의 3분의 1 이상으로 대폭 늘릴 필요가 있고, 위성정당 설립은 법으로 막아야 한다. 이에 대한 입법안은 이미 충분히 제안되어 있기 때문에 그중 적합한 것을 채택만 하면 된다. 물론 학계에 널리 알려져 있는 것처럼 연동형 비례대표제 같은 제도는 '정직한 사람을 위한 제도'인 만큼 이 선거제의 원래 취지를 완벽하게 살리려면 법만으로 부족할 수도 있기 때문에 정당들의 꼼수 관습을 반드시 바로잡을 필요도 있다.
한국에서 비례대표제에 대해 가장 많이 제기되는 문제는 일반인들이 이해하기 어렵다는 것이다. 하지만 이는 제도를 바꾸기 싫은 수혜자들의 괜한 핑계이자 구실에 불과하다는 것을 직시해야 할 필요가 있다. 사실 연동형 비례제는 전혀 복잡하지 않고 오히려 상식적이고 간단하다. 첫 단계로 각 정당은 자기 득표율에 따라 의석을 할애받는다. 그다음 이렇게 받은 의석 몫 안에서 지역구에서 뽑힌 의원의 의석을 배분한다. 마지막으로 의석이 남으면 정당명부의 순서대로 채우면 끝이다. 즉, 선거에 참여한 국민들이 지지를 보내는 만큼 정당이 권력을 부여받아 그 의사를 대표할 수 있도록 하는 제도다.
의석 배분 방식의 혁신만큼 선거 출마 제도에 관한 개혁도 직면 과제다. 한국은 자유민주주의 국가 중 출마와 선거운동의 요건을 가장 과도하게 규제하는 국가 중 하나인 만큼 민주주의를 꽃피우기가 어렵다. 능력 있는 지원자가 정당을 통해 쉽게 출마할 수 있도록 선거법의 과잉 규정들을 풀어야 할 필요가 있다. 마찬가지로 각 당 내부의 공천 관습의 개혁, 즉 당내 민주화가 시급하다.
무소속과 군소정당의 국회 입성을 더 이상 어렵지 않게 만든다면 거대 양당의 카르텔도 막을 수 있고 그에 따라 국회에 다양성과 다원성이 자연스럽게 생겨나기 때문에 한국 사회의 다양한 사람들의 다양한 의사가 더 잘 대표될 수 있다. 그리하여 무조건적이고 무차별적인 신인 영입의 악습도 저절로 사라질 것이다.
* 이 글은 모두 필자가 한글로 작성했으며 편집자가 약간의 교정·교열만 했음을 밝힙니다.
▲ 하네스 모슬러 / 뒤스부르크-에센대학교 교수(소셜 코리아 운영위원)
ⓒ 하네스 모슬러
필자 소개 : 이 글을 쓴 하네스 모슬러는 독일 뒤스부르크-에센대학교 (University of Duisburg-Essen) 정치학과와 동아시아연구소(IN-EAST) 교수이며, <소셜 코리아> 운영위원입니다. 관심 분야는 한국정치와 사회이고 최근의 연구주제는 선거제도, 개헌, 기억의 정치, 시민교육, 포퓰리즘 등입니다. 최근 저서로는 <Politics of Memory in Korea>(편저), <South Korea's Democracy Challenge>(편저), <The Quality of Democracy in Korea>(공편저) 등이 있습니다.