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▲  국회가 국민의 신뢰를 잃으면서 직접민주주의에 대한 관심이 높아지고 있다.
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국민주권 실현을 위한 발명품, 직접민주주의

국정농단과 촛불집회 이후 직접민주주의에 대한 관심이 급증하고 있다. 민주주의는 원래 직접민주주의를 의미했다. 아테네의 민주주의는 공동체 구성원들이 한자리에 모여 공동체의 문제를 해결하는 집회민주주의였다. 이후 집회민주주의는 인구 규모가 작은 공동체에서나 가능한 것이었고, 인구가 늘어나면 장소적 한계 때문에 불가능하다고 생각되었다. 1793년의 프랑스 혁명헌법에 의해 고전적인 집회민주주의와는 다른 표결민주주의로서 직접민주주의가 최초로 도입되었다. 직접민주주의는 이 헌법을 실질적으로 기초한 콩도르세(Marquis de Condorcet)가 루소의 국민주권을 실현하기 위해 만든 발명품이라고 할 수 있다.

하지만 프랑스에서는 직접민주주의가 꽃피지 못하고 스위스에서 일상적인 정치질서로 활성화되었다. 오늘날 직접민주주의는 공동체의 구성원들이 한곳에 모일 필요가 없이 투표소에서 특정한 안건을 찬반투표로 결정하는 표결민주주의를 의미하는 것이 일반적이다. 이를 통해 장소적 한계를 극복하여 국가 규모에 상관없이 직접민주주의를 실현할 수 있게 되었다.

이러한 직접민주주의는 스위스에서 1830년대 자유주의적 갱생운동과 1860년대 민주화운동에 의해서 도입되었다. 먼저 칸톤 차원에서 도입되고 연방과 지방자치단체로 확산되었다. 대의제도가 국민다수를 대표하지 못하고 금융자본과 철도자본에 포획되어 농민과 노동자, 자영업자들의 삶은 비참하였다. 대표자들이 국민다수를 대표하지 못하는 경우에 국민이 나서서 스스로를 대표하려는 제도로 자리 잡았다. 1890년대 이후에 비슷한 상황에 처한 미국에서는 스위스 직접민주주의를 배우려는 열풍이 일어나 스위스 직접민주주의를 소개하는 책자가 성경보다 많이 팔렸다고 한다. 미국은 1900년대 초 여러 주에서 직접민주주의를 도입하였다.

21세기 민주주의는 직접민주주의 확대의 역사

우리나라도 국회가 국민다수를 대표하지 못한다는 비판이 제기되고 국회에 대한 국민의 신뢰가 바닥을 치면서 직접민주주의에 대한 관심이 높아지고 있다. 오늘날 세계 38개 국가에서 직접민주주의를 도입하여 실시하고 있다. 20세기 민주주의 역사가 선거권 확대의 역사였다면 21세기 민주주의는 직접민주주의 확대의 역사가 될 것이다.

한국의 직접민주주의제도는 전국 단위에서 실시되는 것으로는 헌법상 규정된 국민투표제도가 있다. 1954년 임의적 국민투표제도가 헌법에 도입된 적이 있었으나 유신헌법에서 폐지되었다. 지방차원에서는 노무현 정부가 주민투표제도와 주민소환제도를 도입했지만 대상과 요건이 지나치게 엄격하여 제대로 작동하지 못하고 있다.

직접민주주의제도는 국민투표와 국민발안, 국민소환의 세 가지가 있다. 국민투표(Referendum)는 국회가 국민의사에 반하는 법률안이나 안건을 통과시킨 경우 그 효력을 거부(Veto)하기 위한 절차다. 이런 점에서 국민투표는 국회에 대한 비상제동장치에 해당한다. 국민투표는 임의적 국민투표와 필요적 국민투표가 있다. 임의적 국민투표는 국회가 법률을 가결하거나 결정을 한 날로부터 일정 기간 내에 일정 수의 서명을 받아 국민투표를 청구하면 국민투표를 실시하여 찬반을 결정한다. 국회의 법률안 등이 국민투표에서 거부되면 그 효력을 상실한다. 필요적 국민투표는 일정한 사안에 대해 반드시 국민투표를 거치도록 헌법이나 법률에서 직접 규정한 경우를 의미한다. 예컨대 헌법개정안에 대한 국민투표가 이에 해당한다.

국민발안은 국회에 대한 비상가동장치

국민발안(Initiative)은 국민의사에 반하여 법률안 등을 의결하지 않는 경우에 일정 수의 국민이 서명을 받아 법률안 등을 발의하고 국민이 찬반의 표결로 의결하는 절차를 의미한다. 이 점에서 국민발안은 국회가 작동하지 않는 경우에 국민이 직접 법률안 등을 발의하여 결정하는 '비상가동장치'라고 할 수 있다.

국민발안은 주로 법률안에 대해 이루어지므로 '국민입법'이라고도 한다. 예컨대 스위스에서 건국 이후 60여 년간 일당이 국회에서 절대적인 다수를 차지하여 정치를 좌우하였다. 비례대표제도를 도입하려는 노력이 오랫동안 있었음에도 불구하고 다수당에서는 반응이 없었다. 이에 국민들이 서명을 받아 비례대표제를 도입하는 헌법개정안을 발안하여 국민표결로 통과시켰다. 이로 인하여 1848년 건국 이후 70년간 국회에서 절대다수를 차지했던 정당이 30%대의 득표율에 머물며 일당지배체제가 끝나고 다당제체제가 정착하게 되었다.

국민발안이 실효를 거두기 위해서는 국민발안의 서명요건을 너무 엄격하게 설정해서는 안 되며, 국민발안에 대해서는 국민이 직접 국민투표로 결정한다. 스위스에서는 국회가 의견을 제시하거나 대안을 제시할 수 있지만 결정은 어디까지나 국민이 직접 찬반투표로 한다.

우리나라는 유신헌법 이전에 국회의원 선거권자 50만 명이 헌법 개정을 제안할 수 있도록 하여 헌법개정국민발안을 인정하였으나 국회 재적의원 2/3 이상의 찬성을 얻어 국민투표에 회부하도록 요건을 설정하였다. 이런 요건 하에서 국민발안은 국회에 대한 비상가동장치로서 기능하기 어렵게 된다. 왜냐하면 국회가 헌법개정안을 발의하지 않는 경우 국민이 헌법개정안을 발의하는 데 재적국회의원 2/3 이상의 찬성을 요한다면 그 개정안이 국회에서 통과될 가능성은 희박하기 때문이다.

또한 국민발안에 대한 국민투표에서 투표권자 과반수의 투표를 요구하고 있으나 이러한 최소투표율의 설정은 오히려 투표거부운동을 유발하여 투표율을 떨어뜨리는 결과를 가져올 수 있다. 이에 스위스에서는 최소투표율을 설정하지 않고 투표자의 과반수 찬성으로 결정하고 있다.

개헌으로 국민이 직접 해결할 수 있는 길 열어야

상향적인 의사결정을 위해 국민투표를 실시하는 레프렌덤(referendum)은 권력자가 국민투표를 발의하여 하향적으로 안건을 결정하는 플레비시트(plebiscite)와는 구별되어야 한다. 레프렌덤이 국민주권을 능동적으로 실질화하는 제도인 데 비해 플레비시트는 포퓰리즘에 의존하여 국민주권을 위협하고 국민을 수동적인 통치대상으로 전락시킨다. 따라서 현행 헌법 제72조가 규정하는 대통령의 국민투표 부의권은 폐지하는 것이 바람직하다. 대통령의 헌법개정 제안권도 마찬가지다.

국민소환은 국민파면제도라고 할 수 있다. 공직자의 임기 중이라도 일정 수 이상의 국민이 소환을 발의하여 투표로 그 파면여부를 결정하는 것을 의미한다. 특히 국회의원을 비롯한 선출직 공무원이 주된 대상이 된다. 대통령에 대한 국민소환도 거론되고 있으나 오스트리아 헌법 제60조 6항에 준하여 국회에서 출석의원 2/3 이상의 찬성으로 소환을 발의하여 국민표결로 결정하는 제도를 채택하는 것이 현행의 사법적 탄핵제도 보다 바람직하다고 본다.

헌법개정국민발안을 비롯한 직접민주주의는 국민주권과 국회의 신뢰를 회복하기 위해 최우선적으로 실현되어야 할 개헌과제이다. 정치적 이해관계로 국회가 작동하지 못하면 주권자로서 국민이 직접 해결할 수 있는 길을 열어야 하기 때문이다.