큰사진보기
▲  지난 1일 오후 국회 본회의에서 국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률안이 찬성 165인, 반대 91인, 기권 5인으로 가결되고 있다.
ⓒ 공동취재사진	관련사진보기

 
앞으로 1년간 지속될 교육 문제의 정치논쟁화 불꽃이 다시 타올랐다. 대상은 지난 1일 국회 본회의를 통과한 '국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률안'이다. 지난 20년 동안 실시된 네 번의 대통령 선거에서 현재의 여당과 야당 후보들이 함께 내세웠던 보기 드문 교육공약이 이 위원회 설치였다. 교육부에 대한 국민적 불신을 해소하기 위한 대안으로 여야가 함께 내세웠던 공약임에도 선거가 끝나면 실현이 되지 않던 부담스러운 공약이었다.

이번 정부와 여당은 임기 말에 법안을 통과시키고, 시행은 1년 후인 다음 정부에서 책임지는 어려운 결단을 내렸다. 물론 야당은 습관적으로 반대를 하였고, 보수언론은 반정부 전문가들의 의견을 빌려 비판의 목소리를 내고 있다. 대부분 근거가 부족하거나 논리적이지 않은 비판이라는 측면에서 안타깝고, 교육적 시각에서의 비판이라기보다는 정치적 입장에서의 언설이기에 우려스럽다.

우리의 교육 문제를 논하며 외국 사례를 운운하거나 외국의 제도를 벤치마킹하는 것은 바람직스럽지 않다. 그런데 국가교육위원회라는 제도는 원산지가 외국이기에 외국 이야기로 논의를 시작하지 않을 수 없다.

너무나 다른 핀란드와 한국의 교육

최근 몇 년 동안 우리나라 교육의 비교 대상으로 자주 등장하는 나라는 핀란드다. 핀란드는 OECD 주관 국제학력평가(PISA)에서 유럽 국가 중에 우리와 경쟁하는 유일한 나라라는 것, 입시 지옥이라는 소모적 현상이 없는 나라라는 것, 교육에 기반하여 민주적 복지국가를 만들었고 유지하고 있는 나라라는 것 등이 이 나라의 교육을 비교 대상으로 거론하는 이유들이다.

핀란드와 우리나라 교육은 너무나 다르다. 교육 제도가 다르고 교육을 둘러싼 사회 환경이 다르다. 가장 큰 차이는 교육을 바라보는 시민들의 태도다. 얼마 전에 우리나라를 방문하였던 핀란드 교육계 인사는 핀란드 교육은 "교사와 교장, 학교와 지방정부, 교육제도에 대한 신뢰 등이 있기에 잘 운영되어 올 수 있었다"고 말한 바 있다. 그러면서 "모든 학생들에게 똑같은 수준에서 똑같은 가치를 주는 것이 핀란드 교육제도의 핵심"이라며, "모든 학교가 수준 높은 교육을 제공하는 것이 중요"하다고 밝혔다. 우리와는 달라도 너무 다르다.

교육을 담당하는 지방정부와 학교, 교사, 그리고 교육제도에 대한 신뢰가 존재하는 나라 핀란드의 교육제도를 상징하는 것 중 하나가 '국가교육위원회(The Finish National Agency for Education, EDUFI)'이다. 이런 나라의 제도를 모델로 교육부, 교육정책, 교사에 대한 신뢰가 전혀 없는 우리나라에 국가교육위원회를 설치하게 된 것이니 우려가 없을 수는 없다.

첫 번째 우려는 위원회의 권위 문제이다. 우리나라에 설치될 국가교육위원회는 대통령 직속 기구가 된다. 교육 담당자와 교육제도에 대한 신뢰가 있는 나라 핀란드의 EDUFI는 대통령 산하이거나 독립된 기관이 아니고 교육문화부(Ministry of Education and Culture) 산하 조직이다.

EDUFI는 법적 위상으로 권위를 확보하기보다는 장기적 관점에서 국가 교육의 방향과 내용을 결정하는데 충분한 전문성을 통해 권위를 확보하고 있다. 교육문화부 산하이기에 이런 기능을 잘 발휘하는 것일 수도 있다는 점이 중요하다. 이 위원회에서 관장하는 국가교육의 장기 방향이나 학제, 그리고 국가교육과정 문제는 교육문화부에서 관장하는 보통교육이나 고등교육, 그리고 학술이나 문화와 무관하지 않기 때문이다.

한 국가기관이 다른 기관을 권위로 지배하지 않는 모습이다. 기관의 권위는 담당하고 있는 일에 관한 전문성에서 나오지 결코 기관의 법적 지위나 기관장의 직급에서 나오는 것은 아니라는 것을 보여준다. 물론 법적 지위와 기관의 전문성이 합해져 국민들로부터 권위를 인정받는다면 최상일 것이다. 출범할 우리나라의 국가교육위원회가 그렇게 되기를 기대해 본다.

정치적으로 중립적인 위원회, 탄생 가능할까?
  

큰사진보기
▲  1일 오후 국회 본회의에서 국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률안이 찬성 165인, 반대 91인, 기권 5인으로 가결되고 있다.
ⓒ 공동취재사진	관련사진보기

몇 해 전 핀란드는 EDUFI 위원에 고등학생 대표 2명과 기업대표 1명을 포함시키는 결정을 하였음에도 불구하고 정치적 갈등을 겪지 않았다. 교육에 대한 신뢰가 없는 나라 대한민국의 이야기는 다르다. 국가교육위원회 설립 법안이 발표되자마자 비판의 목소리가 난무하기 시작했다. 위원회의 정치적 중립성에 대한 의구심이 만든 소란이다.

과연 어떻게 구성하면 정치적으로 중립적인 위원회가 탄생할 수 있을까? 대통령이나 교육감을 뽑듯이 투표를 통해 국민이 직접 뽑는다는 것을 가정해 보자. 과연 정치적으로 중립적인 인물들로 국가교육위원회가 구성될까. 최근 수차례의 교육감 선거가 보여주듯이 국민의 직접 참여에 의한 국가교육위원회 구성도 현재의 풍토라면 정치화될 것이 명약관화하다.

정치와 무관한 듯 보이는 교사나 학부모, 학생들을 다수 참여시키면 정치적 중립성이 보장될까? 세상에 정치적으로 중립적인 사람은 갓난아이를 빼고는 없을 것이기에 이 또한 정답은 아니다. 인간 사회에서 "정치적 중립성"이란 것은 사실 존재하기 어렵다. 정치인, 언론인, 교육자들이 자주 언급하는 것이 "정치적 중립성"이지만, 그들이 정작 원하는 것은 "정치적으로 나에게 유리한 것"일 뿐이다.

문제는 교육과 정치를 바라보는 우리의 의식이다. 우리가 모범으로 삼고 있는 핀란드는 기본적으로 교육과 정치 사이에 긴장 관계가 형성되어 있지 않다. 역사로부터 학습한 결과이다. 교육을 지배 도구화하려던 정치적 야욕으로 시민들이 피곤했던 스웨덴 식민 시절이나 소비에트 예속 시절의 경험을 반복하지 않겠다는 국민적 합의에 의해 교육은 정치적 갈등의 대상에서 벗어날 수 있었다. 정치권이 결단을 내리고 스스로 실천한 결과이다.

우리는 식민지 시절에 자행된 교육의 정치도구화를 학문적으로는 비판하였지만, 현실 세계에서는 뻔뻔하게도 답습하였다. 이승만정권부터 이어진 권위주의 정권들이 교육을 그렇게 도구화하였고, 교사들을 그렇게 이용하였다. 반성의 역사를 가져보지 못한 채 70년의 현대사를 경유해 왔고, 이런 반성 없는 역사로 인해 여전히 교육은 정치적 전리품의 신세를 면하지 못하고 있다.

21세기에 경험한 두 번의 보수정부와 두 번의 진보정부를 향한 국민들의 인식이 여전히 그렇다는 것이 더 큰 문제이다. 몇 해 전에 벌어졌던 역사교과서 국정화 시도나 4년마다 실시되는 교육감 선거는 이 문제에 관한 국민들의 심리를 악화시켰다. 1년 후에 출범하는 국가교육위원회가 국민들의 이런 의식을 확증편향으로 만들지, 이런 의식과의 결별을 선언하는 계기가 될지 궁금하다.

교육이 정치로부터 자유로울 날

헌법과 교육기본법이 강조하는 교육의 정치적 중립성은 본래 국가의 의무이지 교사들의 의무는 아니다. 국가가 교육을 정치적으로 이용하면 안 된다는 정신이지 교사들이 정치적으로 침묵하라는 요구를 담은 것은 아니다. 교사들이 중심이 되어, 학교 교육을 통해, 민주시민의식을 가르칠 수 없었던 과거로부터 우리 국민 모두가 지금 벌을 받고 있는지도 모른다. 이런 과거와 결별을 할 때가 지금이다.

교사들이 주도하는 민주시민 교육을 통해 건전한 민주시민을 양성하지 못하는 한 우리 교육이 정치로부터 자유로울 날은 오지 않을지도 모른다. 중요한 것은 민주시민의식을 교육하는데 있어서 정치적 논쟁이나 사회적 이슈를 대상에서 제외할 수는 없다는 점이다. 오히려 그런 것들이 핵심이 되어야 마땅하다.

교사가 특정한 정치적 신념이나 종교적 신념을 강요하는 것은 금지되어야 하지만 그런 논쟁을 주도하는 것이 금지되어서는 교육다운 교육은 불가능하며, 민주시민교육은 어렵다. 민주시민교육을 포기한 교육에서 남는 것은 학생들을 국영수 중심의 도구과목 점수에 따라 줄 세우는 일밖에 없다. 그런 교육을 통해 실력자가 된 정치인들, 정치지향 법조인, 정치지향 언론인들에 의해 시끄럽고 피곤한 것이 21세기 세 번째 10년을 시작한 대한민국이다.

'국영수 점수'보다 '민주시민의 자질'이 우대받는 교육이 되지 않는 한 우리 교육은 언제나 정치적 논쟁의 대상으로 남게 될 것이다. '점수'를 '공정한 경쟁'의 결과로 드러난 '실력'이라고 주장하는 정치인들의 궤변에 현혹되지 않는 시민을 양성하는 것이 교육의 책무인 것이다. 우리 교육이 그런 책무에서 멀어지도록 만들 출발점이 교사의 정치적 중립성에 대한 과도한 요구인 것이다. 이 땅의 교사들보다 정치인들의 시민의식이 낫다고 말할 수 있는가? 교사들의 정치적 자유를 확대하는 것, 이를 통해 민주시민 교육이 내실화되는 것이 교육과 정치의 긴장 관계 해소로 가는 첫 발일 것이다.

국가권력이 교육을 정치적으로 이용하겠다는 욕구를 내려놓는 것, 교육자들에게 강요되어온 정치적 침묵의 문화를 해소하는 것, 이 두 가지가 실현되기 위해서는 국가의 교육에 대한 관여가 말 그대로 최소화되어야 한다. 관여하지 않으면 이용할 수 없고, 관여하다 보면 이용한다는 오해를 사는 것은 불가피하기 때문이다. 국가교육위원회의 구성은 어떻게 하여도 '정치적'이라는 오명을 피할 수는 없을 것이다.

문제는 교육을 바라보는 정권 담당자들의 시각의 건전성 수준이다. 교육을 정치에서 보호하겠다는 의지가 있다면 (현재 혹은 다음) 대통령이나 여당이 임명하는 국가교육위원회 위원들을 온전한 교육전문가들 중에서 선정하여야 한다. 국회 교육위원회 활동을 조금 했다고 교육전문가는 아니다. 교육부 고위공무원을 잠시 했다고 전문가는 아니다. 낙하산을 타고 교육관련 기관의 장을 해봤다고 교육전문가는 결코 아니다. 대학교수 몇 년을 했다고, 교사생활 십수년 했다고 무조건 교육전문가가 될 수도 없다. 하물며 학부모로 아이 좀 키워봤다고 교육전문가는 아니다.

교육에 관한 전문적 식견과 경험이 명료한 사람들이 전문가이며, 이 땅에 그런 인물들은 충분히 넘친다. 누가 봐도 명백한 교육전문가들을 찾는 노력을 게을리 하거나, 그만그만한 주변 지인들 중에서 맘에 드는 인물만을 선발하는 것이 바로 교육을 망치는 행위인 것이며 교육을 정치화하는 오래된 적폐인 것이다.

국가교육위원회 구성의 정치적 중립성은 제도의 문제나 법의 문제가 아니고 정부의 의지의 문제인 것이다. 출범을 법안 공포 1년 후로 설정한 것은 현 정부나 여당이 국가교육위원회 구성의 정치적 중립성 확보 의지를 보여준 모험적이지만 훌륭한 선택이었다고 평가한다. 현재의 법안에 충실한다면 국가교육위원회 구성은 현정부와 차기 정부 출범을 전후하여, 아마도 차기 정부 하에서 이루어질 가능성이 높다. 따라서 이번 법안 통과에 대해 '초정권적' 구성 의지를 보였다는 평가는 가능할지언정, '다수의 독재'로 규정할 일은 아니다. 그렇게 규정하는 것 자체가 가장 정치적이다. 위원회의 '초정권적' 구성은 정치적 담론이 아니라 실천으로 증명할 현실적 문제이다.

교육, 고통 산실 아닌 성장의 마당이 되길
 

큰사진보기
▲  2021학년도 대학수학능력시험을 하루 앞둔 2020년 12월 2일 오전 광주시교육청 26지구 제5 시험장인 광주일고에서 수험생들이 시험실 안내도를 확인하고 있다.
ⓒ 연합뉴스	관련사진보기

위원회의 구성만큼 중요한 것은 위원회 신설에 따른 국가 기구 사이의 업무조정 문제이다. 유·초·중등 교육 관련 업무의 시도 교육청으로의 이관 문제는 교육자치제의 완성을 위해 늦은 감은 있으나 당연해 보이는 방안이다. 고등교육 및 평생·직업교육 업무에 대한 교육부의 역할 강화에 대해서도 논쟁이 많지는 않다. 문제는 고등교육에 대한 국가의 관여 수준과 방식에 대한 재조정이 함께 논의되어야 한다는 것이다. 교육부 업무의 고등교육 부문으로의 집중이 대학에 대한 교육부의 관여의 확대로 이어져서는 곤란하기 때문이다. 대학평가 등을 통한 관여의 수준을 지금도 넘친다. 대학의 자율성을 인정하고 확대하는 것이 헌법정신이라는 점을 명심해야 한다.

중요한 쟁점 중 하나는 교육과정 연구, 개발, 고시 업무를 국가교육위원회에서 담당하게 하는 문제다. 이것 또한 핀란드의 EDUFI의 사례를 따른 듯이 보인다. 위원회에서 담당할 국가의 '중장기 교육정책의 방향'이 추상적 문서라면 일정한 주기로 개편되는 국가교육과정은 이 추상적 문서를 구체화한 결과물이다.

학교교육에서 어떤 내용을 가르치느냐보다 더 정치적인 질문은 없다. 교육 내용이 교육방법과 평가 방향을 결정한다는 차원에서도 교육의 모든 영역 중에서 가장 중요한 것이 교육과정이다. 최근 수년간 혼란을 야기하였던 국가교육과정 수시개편 체제를 지양하고 10년 내외의 일정한 주기별 개편체제로 전환하는 것, 그리고 이를 국가교육위원회에서 전담하도록 하는 것은 바람직해 보인다.

국가교육과정의 전문성에 비추어 이에 관한 업무 추진에서 한국교육과정평가원을 파트너 기관으로 하는 것이 바람직하며, 학제에 관한 연구는 한국교육개발원과의 협업이 효율적일 것이다. 다른 교육관련 국가 기관들의 과감한 역할 재조정도 필요하다. 위원회와 이들 기관의 관계가 법안에서 언급한 '교육연구센터'라는 형식만 갖추는 것으로 끝나서는 곤란하다. 실질적인 협력 관계가 이루어져야 할 것이다.

국가교육위원회의 설치와 관련하여 유념해야 할 몇 가지 사항을 지적하고자 한다. 첫째, 어떤 경우에도 국가교육위원회의 설치가 교육에 대한 국가의 관여를 확대하는 결과로 이어져서는 곤란하다. 우리 국민들은 국회의원 정수의 확대만큼이나 교육부의 권한 확대를 반대하며 두려워 한다는 점을 유념해야 할 것이다.

둘째, "일관성 있는 교육정책"에 대한 지나친 집착에서 벗어나야 한다. 우리는 21세기에 접어들며 시대의 변화가 빠를 뿐 아니라 예측 불가능한 시간을 살아가고 있다. 일관성 있는 교육정책만큼, 혹은 그보다 더 중요한 것은 변화하는 시대의 요구를 빠르고 정확하게 이해하고 이것을 교육 부문에 효과적으로 반영하는 능력이다.

셋째, 국가교육위원회가 대한민국 교육의 민주화에 기여하기 위해서는 위원회 자체의 민주적 운영이 필요하다. 위원회에 장관급 1명, 차관급 2명 등을 둔다는 구상은 이미 이 위원회의 관료적 운영을 예상하게 만든다. 바람직하지 않다. 교육에 관한 전문가들의 참여 조직으로서 충분한 토론과 협의를 통해 국가교육의 장기 방향을 정하기 위해서는 모든 측면에서 평등한 위원 21명으로 구성하고, 위원장은 매년 호선하는 것으로 충분할 것이다.

넷째, 대학입시제도는 국가교육위원회의 의제에서 제외할 것을 제안한다. 학벌사회와 이별하지 않는 한 대학입시제도는 어떻게 개편해도 사회적 불만을 해소하지는 못한다는 것을 현행 국가교육회의의 짧은 역사가 충분히 보여주었다. 더 이상의 동일 경험은 사회적 낭비일 뿐이다.

국가교육위원회가 원만하게 출범함으로써 국회 교육위원회 유기홍 위원장의 발언대로 "안정적이고 자주적인 교육정책"을 통해 "우리 교육의 새로운 지평이 열리고", 이를 통해 교육이 고통의 산실이 아니라 성장의 마당이 되기를 기대한다.