"정부가 돈 1천원 주고 오징어·소주 사오란다<br>도지사 권한 없는 대한민국, 무늬만 지방자치"

우리나라는 지방자치제도를 시행하고 있지만 '반쪽 자치'라는 비아냥을 듣고 있다. 재정권과 인사권 등이 여전히 중앙정부에 있기 때문에 중앙집권체제의 폐해가 계속되고 있다. 이에 <오마이뉴스>는 대선을 앞두고 '지방분권개헌국민행동'과 공동으로 지방자치제의 현주소를 진단하고 대안을 모색하는 기획을 진행한다. [편집자말]

"중앙정부가 돈 천원 주고 오징어 한 축이랑 소주 한 박스 사오라고 시키는 것과 같다. 또 잔돈까지 거슬러 오라고 한다. 자치단체를 심부름꾼마냥 부린다. 이게 지방자치 현실이다."

안희정 충청남도 도지사의 직설과 비유는 신랄했다. 그는 특히 "중앙정부가 전자렌지에 5분 데워먹어라, 10분 데워먹으라고 꼬리표를 단 교부금을 자치단체에 내려 보내고 있다"면서 "자치단체 행정 업무를 100개로 본다면 이렇게 의무적으로 진행하는 국가 사무가 무려 80개를 차지한다"고 말했다. 결국 무늬만 지방자치라는 것이다.

"20세기에는 화염병을 들고 독재자와 싸웠다. 21세기 민주화운동은 지방자치운동이다. 민주화운동 세대에게 감히 제안한다. 민주화운동은 끝나지 않았다. 우리 민주화운동은 독재자를 물리치고 부정선거를 방지하는 데 그쳤다. 노무현 대통령을 만나 특권질서를 깨고 법치를 확립하는 수준까지 왔다. 그러나 우리는 대한민국을 운영하는 가장 효과적인 민주주의 시스템을 정립하지 못했다."

이게 바로 그가 최근 '분권형 개헌'을 강조하는 이유다. 안희정 도지사를 만난 건 지난달 28일 오후 2시. 그 시각, 대전역 광장에서 문재인 민주통합당 대선 후보는 1000여 명에 둘러싸여 유세연설을 했다. 문 후보는 이날 현장에서 말하지는 않았지만 '연방제 수준의 분권'을 공약한 바 있다. 박근혜 새누리당 대선 후보도 방법과 강도에 있어서는 문 후보와 차이가 있지만 '지방분권 필요 100%'라는 공약을 내놨다. 왜 대선 유력 후보들은 이구동성으로 비슷한 목소리를 내는 것일까?

금강 물고기 떼죽음... 안 지사가 화난 까닭

▲ "지방분권이 21세기 민주화운동"이라고 강조한 안희정 충남지사 ⓒ 심규상

안 도지사가 해답을 내놨다. 그는 우선 온전한 지방자치를 100점 만점으로 평가할 때 우리 수준은 20점이라고 말했다. 그냥 생각 없이 던지는 이야기가 아니다. 자치단체가 독자적으로 수행할 수 있는 고유 업무가 20% 수준에 그치고 있기 때문에 지방자치가 아니라 '2할 자치'라는 것이다.

"우리 지방자치는 임명직을 선출직으로 뽑아놓은 수준이다. 내가 어떤 사업을 하려고 해도 입법권이 없다. 상위 법률에 허용된 범위에서만 할 수 있다. 독자적 세원을 개발할 재정권도 없다. 자치 조직권도 없다. 총액규정제다 뭐다 해서 직급까지 다 정해져 있다. 그리고 도민들의 가장 큰 관심은 치안과 교육이다. 경찰과 교육에 대한 정책 결정력도 없다."

그에게 충남 도지사 재임 기간 동안 분권의 중요성을 가장 뼈저리게 느꼈던 순간을 꼽아달라고 했다. 안 도지사는 최근 '화가 치민' 사건을 예로 들었다.

"금강 물고기 떼죽음 사건이다. 국가 관리 하천이라고 해도 금강은 충남의 젖줄이다. 많은 고기들이 떼죽음을 당했고 누구보다 걱정하는 사람들은 우리 도민들이다. 난 진상을 조사하고 싶었다. 하지만 진실에 접근할 권한이 없었다. 금강 유역 환경청은 국가가 관리해서 우리 지방 공무원은 접근할 수 없다. 그렇다고 공무원들에게 상대가 되지도 않는 싸움을 하라고 해야 하나? 국가가 직접 관리하는 국가지방행정특별기구가 너무 많다. 도지사와 시장 군수는 국가 업무에 잔소리하지 말라는 것이다. 난 답답했다."

- 그래도 의지가 있다면 자체적으로 조사할 수 있지 않았나?
"우리 도청 공무원에게 정치적 부담을 지우는 일이다. 이런 문제는 도지사가 정치적으로 풀고 공무원들이 다른 일을 하도록 하는 게 맞다."

- 그럼 아무 말도 못 했나? 정치적 발언이라도 할 수 있었던 것 아니었나?
"도는 금강 모니터링단을 운영하고 있다. 전문가와 시민단체들이 이 기구에 참여한다. 당시 이들이 정부 합동조사단을 요청하는 데 함께 목소리를 내기도 했다. 사실 정치적 발언을 하고 말 것도 없이 내가 배 띄워서 조사하면 된다. 그러지 못해 화가 났다."

우리나라 지방자치는 지난 1991년 지방의회 의원만을 선출하면서 기형적으로 출발했다. 1995년에 지방자치단체장을 뽑으면서 형식적으로 지방자치 틀을 갖췄다. 17년이 지났으면 풀뿌리 민주주의가 깊게 뿌리내리고 무성한 잎에 물이 오르기 시작할 때다. 하지만 안 도지사의 말처럼 줄기만 앙상하다. 그 이유는 어디에 있을까? 지난 2년 반 동안 지방자치 현장을 누빈 그의 비유를 더 들어보자.

"왜 전라도와 충청도에 있는 무·배추가 뽑혀서 가락동(농수산물시장)에 가야 하나? 또 가락동에서 곧바로 경매를 받아 다시 지방으로 내려가야 하나? 사회 전체 비용을 봤을 때 말도 안 되는 짓을 하고 있다. 지역 농수산물센터에서 처리하면 되는 일이다. 그런데 가락동에 있는 대규모 중간유통상이 권리를 포기할까? 예를 들면 중앙 집중화된 세력이 현실화된 기득권으로 지방 분권화를 막고 있다."

그는 지방 분권을 주장하다보면 자주 듣는 '단골 질문'은 이런 것이라고 한다.

- 중앙의 권한을 나눠주기에 지방의 정치세력은 무능하고 부패하고 형편없는 것이 아닌가?
"저는 이런 질문에 반반씩 대답한다. '예-. 고쳐야할 것 많습니다. 그런데 그런 질문은 흑인이 무능하고 범죄자라는 이중 차별적 이데올로기 아닌가요? 중앙과 서울의 기득권자들이 지방을 촌놈으로 만들고 무능하게 만드는 지방 차별주의 아닐까요?'라고 되묻고 싶다. 이게 지방자치의 가장 큰 걸림돌이다. 마치 조선 사람들은 뭉치지 못하고 분열만 했다는 식의 일본 식민지배이데올로기적 통치와 다를 바 없다."

지방세 5천억 깎아준 MB정부

그렇다면 실상은 어떠한가? 그는 지난해 재정자립도 29.4%였던 충남도의 가난한 살림살이를 예로 들었다.

"1조 5000억 지방세를 거둬야 했는데 이명박 정부가 부동산 거래세 등을 대상으로 한 감세 정책으로 깎아준 세금이 5000억 원이다. 참여정부 때보다 감세액이 3000억 원이 늘어났다. 장사로 치면 1500원 받으라고 해놓고 중앙정부가 모든 물건에 대해 500원을 깎아준 것이다."

▲ 지난 11월 19일 오전 국회도서관 대강당에서 열린 '차기정부 지방분권정책 토론회'에 참석해 주제발제에 나선 안희정 충남도지사. ⓒ 충남도

지난해 충남도의 예산 4조9000억 원 중 자체적으로 쓸 수 있는 예산이 4000억 원이다. 이 예산의 일부도 그간 지원해 온 사업에 투입해야 한다. 중앙정부의 생색내기 정책에 따라 지역의 살림살이가 쪽박을 찰 수 있다는 것이다. 재정권과 인사권, 조직권까지 중앙정부가 틀어쥐고 있고 있는데 재정자립도가 낮다고 지방정부만 탓해야 할까?

그렇다고 안 도지사는 "연장(지방자치제도의 문제) 탓만 하고 있을 수는 없다"고 말했다. 중앙정부가 권한을 안 주고 있어서 지방정부를 꽃피우기 힘들다고 말하는 순간 국민들은 짜증을 낼 수밖에 없다는 것이다. 이 구조를 탈피하기 위해 그는 우선 "가장 효과적으로 주권자들의 삶에 부응하는 데 있어서 지방정부가 우수하다는 것을 입증하자"고 주장했다.

- 그럼 '안희정표' 분권 실험 모델이나 성공 사례가 있는가?
"현재의 지방자치 상황에서 2년이 지나도 내 업적이라고 이야기 못하는 것은 많은 부분이 과장 광고이기 쉬워서 그렇다. 그런데 지난해까지 충남도 4500여개 마을을 전수 조사했다. 자치역량의 정비에 따라 새싹마을, 열매마을, 꽃마을 등 3단계로 분류했다. 그 중 258개 마을을 선정해서 리더 교육을 실시하고 있다. 마을 주체 역량이 없으면 예산을 지원해도 건물 하나 짓고 끝이기 때문이다.

내년부터 주체 역량이 조성된 곳을 대상으로 소규모 지원 사업을 벌인다. 지금까지 시청 청소과에서 하던 농촌 쓰레기 처리 사업을 주민들이 스스로 처리할 수 있도록 하고, 마을 꽃길 가꾸기 사업을 하겠다고 동네 주민들이 결의하면 꽃모종 정도를 지원하는 소규모 사업이다. 동네자치부터 출발하자는 것이다."

▲ 안희정 충남지사는 "100개 사업 중에 지방정부가 자체적으로 판단해 집행할 수 있는 사업은 20개 정도에 불과하다"고 말했다. ⓒ 심규상

그가 제안하는 두 번째 해법은 헌법 개정이다. "대통령의 선량한 마음만으로 지방분권이 정착할 수 없다는 것"이다. 그는 특히 "제왕적 대통령제 때문에 헌법 개정을 하자고 하는 분도 있는 데 현실적으로 제왕적 대통령 때문에 망할 위기가 있는 나라가 아니다"라면서 "대한민국의 가장 큰 위기는 민주주의가 작동하지 않는다는 것"이라고 주장했다.

"현재 헌법은 독재자 출현을 막기 위한 6.10 항쟁의 정신을 담았다. 독재자가 인권 유린하고 불법을 저지르고 장기 집권하는 것을 막으려고 견제의 원리를 중심으로 설계했다. 대통령과 국회가 견제만 하니 국가 미래를 이끌 수 있는 리더십을 창출하기 어렵다. 그래서 분권형 연방국가 수준의 대한민국 헌법적 질서로 재편해 민주주의가 잘 작동될 수 있도록 고쳐야 한다는 것이다."

안 도지사는 중앙과 지방정부의 역할론을 헌법 개정의 예로 들었다. "중앙정부는 노동과 환경, 주택, 보건의 기본 조건에 대한 국가의 장기 비전을 토대로 재정 수요를 짜서 지방정부에 예산을 지원하고, 지방정부는 그 돈으로 부뚜막에서 밥을 지어 가장 효과적으로 살림살이를 하는 단위여야 한다"는 것이다.

"가령 경제문제를 놓고 보자. 국가 역할은 새로운 산업을 만드는 것보다 시장 영역을 넓히는 것이다. 우리 경제 영토와 시장적 범위를 어떻게 넓혀낼 것인가가 중요하다. 북한 문제를 푸는 것도 우리가 해결해야 할 중요 과제다. 지금 우리는 화분 분갈이를 해야 할 시점이다. 영양제 주고 비료를 뿌려도 더 이상 나무가 못 큰다. 경제 영토 확장이라는 측면에서라도 대북 정책을 어떻게 풀어야 할지 대안을 내야 한다."

그는 이어 "새누리당 주장처럼 확고하게 북한 정권 흡수할 수 있는가? 흡수할 수단도 없고 흡수할 능력도 안 되면서 국내정치하려고 이용해먹는다"면서 "이러면 대한민국이 위태롭다, 국가는 그런 역할을 해야 하는 것"이라고 강조했다.

"실질적으로 외교 통상 교섭권만 빼고 지역 스스로 결정할 수 있는 행정체제로 가자는 것이다. 예를 들어 선출된 도지사가 도의 치안을 책임지면 즉각적으로 치안사태에 대처한다. 왜냐하면 된통 당하기 때문이다. 경찰청 조직의 관료 경찰청장이 대응하는 것보다 빠르다.
또 금강 물고기가 떼죽음 당하면 환경부장관보다 도지사가 느끼는 압박이 크다. 그럼 그 권한을 도지사한테 줘야 한다. 그게 국민에게 이익이기 때문이다. 국방 등은 중앙정부가 관리하고, 지역의 공공 행정적 수요 등 생활영역의 조직, 재정, 행정업무는 지방정부로 넘겨야 한다."

"기초단체장 정당 공천 배제? 난 솔직히 다르다"

그는 현행 법 체계에서 우선적으로 할 수 있는 법 개정에 대해서도 강조했다. 그 대표적인 것이 지방사무 포괄적 이양법(지방이양일괄특별법) 제정이다.

"참여정부는 분권과 균형발전을 지방자치의 밑거름 삼으려고 했다. 균형발전이 이뤄져야 분권이 효과적으로 촉진될 수 있다고 판단했다. 우선 분권혁신위원회를 둬서 지방자치로 권한을 이양했는데, 3-4년 지난 뒤에 보니 원위치 됐다. 권한과 책임은 이전됐는데 핵심적인 재정권은 여전히 중앙관료가 틀어쥐고 있다.

그래서 최근 시도지사협의회에서 재정, 조직, 사무 권한과 관련한 국가 사무의 지방 포괄 이양법을 만들자고 제안했다. 법률 한 개를 고치려면 관계 법률을 수도 없이 고쳐야 하는 데 이를 일괄적으로 이양할 수 있는 법을 만들자는 것이다."

그는 또 "면적 10%(수도권)에 인구 50%가 살고 있는 나라, 면적 10%에 대학, 기업, 모든 정부의 80-90%가 집중된 나라에서 지역을 나누면 불균형 발전이 심화될 수 있다"면서 "지역의 체력을 보강한다는 차원에서 우선 지방교부세 법정률을 현행 19.24%에서 25%-30%로 늘려야 한다"고 밝혔다.

그는 문재인 후보가 이번 대선 공약으로 내세운 '기초지자체장과 의원의 정당 공천 배제' 주장에 대해서는 반대 의견을 피력했다.

"저는 솔직히 다른 의견이다. 자본주의 시장경제는 기업이 소비자에게 얻는 신뢰만큼 발전한다. 민주주의도 정당이 유권자에게 받는 신뢰만큼 발전한다. 우리는 AS가 되고 상호 책임이 가능한 정책상품을 소비해야 한다. 무소속으로 출마하는 건 자유다. 그러나 국민의 지지를 받는 헌법 제1호 기관인 정당이 후보를 내지 말라는 건 말이 안 된다."

- 지방정치가 중앙정치에 예속되는 폐단 때문에 그런 말이 나오는 것 아닌가?
"그런 상황은 지역위원장에 따라 다를 수 있다. 사람의 편차에 따라 달라지는 게 아니라 민주주의 제도로서 봐야 한다. 무소속 제도는 민주주의라는 큰 제도에서 메인스트림이 되면 안 된다. 지역 사회 내에서 유지라고 표현되는 지역 지배력이 강한 주자들에 대항하는 신진 세력의 정치진입을 현재의 정당공천제도가 막고 있는가? 아니다."

안 도지사는 분권이라는 주제가 공약으로 채택되긴 했지만 대선에서 크게 이슈화되지 않는 것에 대해서도 비판했다.

"지난 두달간 선거판을 가르는 이슈는 20세기로부터 한 발짝도 나가지 못했다. 빨갱이냐 아니냐, 친북 아니냐, 좌파 아니냐... 현재 존재하지 않고 미래도 존재하지 않을 주제로 선거 치르고 있다. 마치 일본 정치가 군국주의 시절의 철지난 이슈로 왔다 갔다 하듯이 우리가 다루는 주제도 미래 과제가 없다."

"대선 쟁점? 페인트 통 던지기 게임하고 있다"

그는 이어 여야를 불문하고 앞 다투어 강조하는 복지제도 등을 예로 들었다.

"과거 할아버지, 아버지 시대에는 50달러로 살았는데 지금 사람들은 자살해서 죽는다. 그럼 어떤 나라를 만들어야 하나. 3농 혁신을 강조하는데 농업 보조금을 예로 들면, 농가 소득의 50%가 국가보조금이라면 그 보조금은 농민들에게 가만있어도 주는 눈먼 돈이어서는 안 된다. 그건 정당하지 못하고 농민에게 도움이 안 된다. 정당한 공익적 활동과 노력을 했을 때 보조금을 받아야 한다.

이런 제도를 설계하려면 재원을 어떻게 만들지 고민해야 한다. 불가피한 증세와 경제 성장이 필요하다. 경제성장 없는 증세는 안 된다. 그럼 뭐로 경제 성장할건가? 성장 동력을 무엇으로 할지 논의해야 한다. 그런데 대선 주자들은 이런 논의를 안 하고 있다. 대선 쟁점이 대중 스타 한명 만드는 수준에서 형성되면 최장집 교수 말처럼 열망과 배신의 반복 사이클이 또 만들어진다. 우리사회의 미래 비전과 가치에 대한 담론은 실종되고 상대방에 페인트 통 집어던지기 게임을 하고 있다."

그는 마지막으로 "고려시대 때는 호족연합이 지배했고, 조선시대 600년 동안 모든 사람들이 한양만 바라보는 삶을 살았기에 중앙 집중화된 역사를 바꾸기는 쉽지 않을 것"이라면서도 "참여정부의 가장 큰 성과인 세종시로 표현되는 시대가 분권화를 촉진시킬 것"이라고 내다봤다.

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