▲OECD 주요국의 사회적 지출 추이
김원섭
독일이 복지 국가의 지출이 높고 발전한 것은 복지에 대한 수요가 높다는 것이다. 이것이 두 번째 양적인 특징이다. 복지의 수요를 유발하는 것이 실업과 고령화다. 고령화 지수를 보면 세계 2위이며, 실업률은 8~10%로 다른 나라에 비해 실업률이 높다.
독일의 복지지출이 높은 수준에서 안정적이라면, 우리나라 복지 지출의 증가율은 다이나믹하다. 1950년대 말부터 1970년 초까지 소위 복지국가 황금기에 10개 주요 복지국가의 복지지출이 평균지출 6.5%였는데 우리나라가 현재 8%가 넘고 있다. 복지국가 황금기 보다 지출로 보면 비약적인 성장을 하고 있다.
서구에서 복지국가를 가능하게 했던 것이 복지국가에 대한 정치적인 합의다. 우리나라도 복지 지출로만 보면 복지국가에 대한 합의가 있다. 누가 정권을 잡든 복지는 서구보다 빠른 속도로 확대되는 추세를 보이는 것이다.
우리나라와 독일이 양적으로는 차이가 있지만 복지제도의 구성에 있어서는 공통적이다. 복지제도 전체에서 공적연금이 차지하는 비율이 2011년 기준으로 32%, 건강보험이 24.5%, 장기요양 2.8%, 실업보험 3.7%, 산재보험 1.5%, 공무원 복지가 7.6% 등 대부분이 사회보험에 지출된다. 독일은 한마디로 '사회보험 국가(Social Insurance State)'인 것이다.
우리나라도 1995~2007년까지 복지지출 구성을 보면 사회보험이 65% 수준으로 그 비중이 크게 달라진 적이 없다. 국민생활보장법 이후에 사회부조가 증가하긴 했지만 사회부조와 서비스는 아직 낮은 수준이고, 복지지출의 구성만 본다면 우리나라도 독일 모델처럼 사회보험 국가라 할 수 있다.
독일은 복지 지출에 있어서는 근로자와 사용자 기여금이 복지재원의 대부분을 차지한다. 세금이 차지하는 비중은 스웨덴이 70% 수준이라면 독일은 50% 정도로 미국, 영국보다는 높게 나타난다.
다음으로 독일의 복지형태는 크게 '사회부조, 사회보험, 보편적 수당'으로 구분할 수 있다. 사회부조는 결핍한 사람에게, 사회보험은 기여금을 납부한 사람에게, 보편적 수당은 시민의 지위를 가지면 모든 사람에게 주는 것이다. 사회부조와 보편적 수당은 세금으로, 사회보험은 보험료로 충당한다.
장점은 사회부조가 비용대비 효용이 뛰어나고, 사회보험은 기여한 만큼 보상을 받기 때문에 근로유인을 걱정할 필요가 없으며, 보편적 수당은 복지의 사각지대 없이 모든 사람에게 줄 수 있다는 것이다.
반면 단점으로는 사회보험의 경우 비경제활동인구가 배제되는 문제가 있다. 산업사회에서는 가족 중 부양자한테 복지혜택을 제공하면 가족 전체에 그 혜택이 고루 간 반면, 탈산업 사회가 되면서 가족이 해체되고, 실업률이 올라가서 복지사각지대가 늘어나는 문제가 있다.
사회부조는 도움을 받는 낙인효과(Stigma) 문제가 있고, 행정비용이 크다. 우리나라가 소득을 파악하는 인프라가 구축이 되어 있지 않기 때문에 사회부조가 확대되기 어렵다. 보편적 수당은 일을 하지 않아도 급여를 받기 때문에 근로유인에 부정적이다.
다음으로 복지국가의 사회적 배경과 이념에 대해 설명하겠다. 독일에서 가장 중요하게 생각하는 것이 '사회 안정'의 문제다. 독일은 영국처럼 빈곤문제 해결을 위해, 스웨덴처럼 평등 문제를 해결하기 위해 사회복지를 한 것이 아니라 사회의 질서를 깨지 않고 유지하기 위해 사회복지를 한 것이다. 독일은 정치인뿐만 아니라 국민의 정서다.
보수주의 복지국가의 사회 보험 제도의 가장 큰 문제는 탈산업화되면서 실업률이 올라가는 것이다. 실업률을 낮추기 위해 조기퇴직, 노동시간 단축의 조치(폭스바겐 같은 경우 주 30일로 노동시간을 단축하고 58세가 되면 대부분 은퇴)가 있었는데 일하는 사람이 적어지니깐 사회보험료가 오르고, 사회보험이 올라가니깐 다시 노동비용이 올라가서 실업률 높아지는 악순환에 빠지게 됐다.
이후 '적녹 연합정부'가 독일식 제3의길 주장하면서 상당한 변화가 이뤄졌다. 노동시장에서의 하르쯔 레폼, 연금개혁(리스터 연금) 등이 이뤄졌다.
'하르쯔 레폼'의 핵심은 실업부조를 없애고, 대신 사회부조를 근로 능력이 없는 사람은 이전보다 확실하게 많은 보장을 해주고, 근로 능력이 있으면 계속 일을 할 수 있도록 개혁했다.
'리스터 연금'은 국민연금을 48%에서 38%까지 점차 줄이되 국가가 지원하는 개인 연금을 도입하는 것이다. 노동자는 기여금을 내고, 기업은 기여금을 내지 않는 대신 국가가 보조를 해주어 기업의 임금비용을 줄여 복지의 단점을 완화하는 개혁이었다.
대연정 시대에는 가족정책의 변화가 중요한 변화다. 양육수당 대신 부모수당을 주도록 메르켈 정부가 바꿨다. 부모가 아이를 낳아 쉬게 되면 12개월까지 이전 소득의 67%를 주는 것이다. 지금은 시작한지 얼마 안됐지만 상당히 많이 증가 할 것으로 보인다.
기존의 사회보험 제도가 완전히 바뀌지는 않지만 노동비용효과, 복지사각지대를 완화하기 위해서 한편으로는 사회보험을 줄이는 정책, 또 한편으로는 사각지대에 있는 아동 등 복지를 확대하는 것이 동시에 이뤄지고 있다. 매우 점진적으로 이뤄지고 있는 것이 독일 제도의 특징이다.
▲혁신과 정의의 나라 5차 포럼에서 김원섭 교수가 '독일 복지국가의 성격과 발전'을 주제로 발제를 하고 있다.
원혜영 의원실
"보편적 수당 도입 등이 복지제도의 질적 발전 좌우"우리나라로 돌아와서 양적으로는 더 이상 복지를 안 한다고 할 수 없는 나라가 됐다. 그러나 낮은 보장률, 낮은 실업률, 낮은 연금지출로 복지급여가 낮다. 특히 연금지출은 OECD 평균이 8.3%이상인데, 우리는 공무원․사학 연금을 빼면 1% 수준이다.
우리나라가 OECD 평균적인 고령화율, 실업률 상태고, 다른 나라 수준의 연금을 해준다면 우리나라 복지는 일본이나, 미국보다 많이 하는 것으로 나타난다. 결국 우리나라 복지는 양의 문제가 아니라 질의 문제인 것이다.
우리나라가 양적으로는 복지국가에 대한 합의가 있지만 그 방향에 있어서는 의견이 여러 갈래다. 사회투자 국가를 하자, 경제민주화가 제일 중요하다, 비정규직이 높아 사회보험 사각지대가 넓으니깐 이것을 보완하는 정책을 하자는 등 다양하다.
이 세 가지를 결합하는 것이 중요하다. 이명박 정부-박근혜 정부 노선이 선택적 복지 노선인데 가난한 사람 위주로 복지를 하면서 복지비용을 줄여가는 것이다. 지금 우리가 가지고 있는 사회보험제도를 어떻게 점진적으로 보편적 수당 등을 통해서 개선·변화시키느냐, 어떻게 하면 독일식 보수주의 사회보험제도와 보편적 보험을 결합할 수 있을 것인가가 우리나라 복지제도의 질적인 발전을 좌우는 것이 될 것이다.
우리나라 정당이 중요하지 않다고들 하지만 어떤 정당이 정권을 잡느냐에 따라 질적으로는 상당한 변화를 낳고 있다. 누가 정권을 잡느냐에 따라 복지의 미래가 달라질 것이다.
사회 – 원혜영 의원최근에 독일을 둘러보면서 인상 깊었던 게 아우토반이 화물차로 꽉 차서 일반 승용차의 교통정체가 심할 정도로 활성화된 경제상황을 봤다.
독일이 경제가 잘 되니깐 복지제도를 확충할 수 있었던 게 아니라 1980~90년대에 사회가 정체되고 전망도 비관적이었는데 바꿔야겠다는 의지를 가지고 국가를 새롭게 기획해서 독일 경제가 활성화되고 사회가 안정화될 수 있었다. 이점에서 정치의 역할이 중요함을 다시 한 번 알 수 있다.
김용익 "불안정 고용으로 사회보험 사각지대 광범위"지정토론 – 김용익 의원독일이 복지에 있어서 어떤 의미를 가지느냐 할 때 첫째는 복지의 발상지 중 하나라는 것이다. 복지의 발상지가 영국과 독일인데 영국은 전후 베버리지 리포트를 통해서 복지국가를 발전시켰고, 전 세계적인 영향을 주게 되었다. 또 하나의 발상지가 비스마르크의 프러시아다. 비스마르크가 건강보험, 국민연금, 산재보험을 도입해서 복지의 가장 선도적인 역할을 했고 사회보험 방식에 의한 복지제도가 독일과 프랑스를 통해서 전 세계에 퍼지게 됐다.
두 번째 의미는 독일이 한국에 암암리에 많은 영향을 줬다. 한국의 여러 가지 제도가 일본을 통해 들어왔다. 일본의 제도는 독일의 제도 따온 것이 굉장히 많다. 한국 각종 사회보험 제도가 소위 보험 방식이라고 하는 것은 결정적으로 독일의 영향이다.
▲혁신과 정의의 나라 5차 포럼에서 김용익 의원이 독일 사회복지 시스템의 특징을 설명하고 있다.
원혜영 의원실
사회보험 방식은 '고용'을 바탕으로 해서 구성된다. 이것이 영국 복지와 독일 복지의 결정적 차이다. 영국은 국가가 직접적으로 조세를 통해서 국가 대 국민의 관계로 복지제도가 구성되는데 독일은 국가가 사회보험을 만들고 사회보험과 국민이 관계를 가지면서 국가는 조정기능을 하는 것으로 구성 된다.
기본적으로 독일이나 스웨덴처럼 고용이 상당히 안정되고 노동운동이 강한나라에서는 사회보험 제도에 의한 방식이 안정적으로 될 수 있는데 한국처럼 경제활동참가율이 낮고, 고용율이 낮고, 불안정한 고용에서는 광범위한 사각지대가 형성될 수밖에 없다. 한국 사회보장의 결정적인 문제 중 하나인 것이다.
따라서 한국에서 사회보장 문제를 풀어가는 것은 고용문제와 사회보장문제를 동시에 풀어가는 방식으로 갈 수 밖에 없다.
강력한 보수주의자였던 비스마르크가 독일의 사회보장제도를 도입했다. 사회주의를 한편으론 탄압하면서 포섭하는 전략을 사용한 것이다. 그 이후에도 전후 1950~60년대에 집권한 기민당 주도하에 현대 독일의 사회보장제도가 만들어졌다.
당시 아데나워, 에르하르트가 해놓은 중요한 업적 중 하나는 독일의 경제를 사회적 시장경제 체제로 만들었다는 점도 눈여겨보아야 한다. 경제민주화 등 모든 것을 성취한 상태로 독일 기민당이 사회적 시장경제를 만들었다. 경쟁, 시장을 바탕에 두지만 그 시장에서 노-사 관계, 대기업-중소기업, 자영업 관계는 경제민주화가 충분히 되어 있고, 노동의 가치와 인간 중심성을 유지하는 시장경제를 만들었다. 이러한 바탕에서 독일 복지가 구성되었다. 이 점을 이해하지 않으면 독일 복지를 이해할 수 없다.
"복지문제는 반드시 고용문제와 함께 풀어야"복지를 보는 중요하고 기본적인 관점은 인권이 돼야 하지만 서구 복지 모델에서 한국이 시사점을 얻어야 할 부분은 복지를 통한 내수확대다. 경제에서의 상당부분의 수요가 복지, 즉 공적 이전 소득에 의해서 보장 된다.
한국의 내수가 왜 엉망인가 하면 고용이 불안정 해지고, 임금 차별이 생기는 부분과 동시에 공적 이전 소득이 없기 때문에 내수가 부진하게 되고 대외의존도가 올라가게 되는 것이고, 세계경제의 변동에 의해서 한국경제, 한국가계가 취약해지는 결과를 초래하고 있다.
또 서구 복지국가의 구성 속에는 복지의 확대와 완전고용이라는 것이 기본적으로 같이 따라다니는 개념이다. 복지국가라는 것이 완전 고용을 바탕으로 하게끔 되어 있기 때문에 민주당이 복지확대와 동시에 고용문제를 같이 푸는 것을 굉장히 중요한 과제로 생각하고 풀어야 한다.
마지막으로 한국이 복지가 확대되는 데 있어 독일과 결정적으로 다른 것이 공공 고용 비중이 취약하다는 점이다. 공공 고용 비중이 5% 수준으로 OECD 평균인 15%의 1/3수준이다. 공공고용이 부족하기 때문에 한국 고용시장 전체가 불안정하고 복지가 확충될 수 없는 것이다. 사회복지사들이 계속 자살하는 문제, 진주의료원으로 상징되는 공공의료 문제, 공공보육시설 늘리자고 해도 풀리지 않는 문제 등 한국이 지금 작은 정부의 함정 속에 빠져있다.
이 문제를 획기적으로 풀지 않는 한 고용문제, 복지문제, 사회공공성(언론·의료·복지·노동 등) 문제 전체가 풀리지 않는다. 그 점에서 독일 사례가 중요하다.
"사회적 시장경제 토대는 합리적 사회 분위기"토론 –진성준 의원독일에 가서 독일의 학자와 토론을 해보니 독일에서 사회적 시장경제가 가능하게 된 토대가 사회의 지적 분위기라는 말을 들었다. 이념적 지축이 우리보다 왼쪽에 가있는 것이 이러한 사회적 분위기와 닿아있다고 본다. 우리 사회 전체 분위기가 합리화될 필요가 있다.
또 하나 독일의 대기업들은 스스로 자제 할 줄 알았다고 한다. 독일은 히든챔피언이라 불리는, 중소기업이 굉장히 강한 경제를 가지고 있고 대기업이 중소기업의 영역에 끼어들 생각을 안 한다. 우리 대기업들이 중소기업 업종에 진출하지 못하도록 규제하고, 보호해야 한다는 생각을 한다.
독일은 노조의 영향력이 큰 반면 우리는 노조 조직율도 낮고, 개별기업마다 단체 교섭하게 돼 있어서 노동자가 가져야 할 기본권이 굉장히 취약하다. 복지 강화도 중요하지만 노동3권과 같은 기본 권리를 정상화 하고 확대하는 게 훨씬 중요할 것 같다. 노동자가 자기 이익을 지키도록 힘을 만들어 주는 것이 복지체계를 갖추고 이를 튼튼하게 하는 데 있어 핵심적이다.
▲혁신과 정의의 나라 5차 포럼
원혜영 의원실
토론 – 이미경 의원한국이 OECD 국가에 비해서 복지에 지출이 낮다고 했다. 일반적으로 알려진 것과 다르다. 고령화 부분만 하더라도 빠른 속도로 초고령화 사회로 진입한다는 지적이 있고, 고용률도 낮다. 왜 이런 차이가 있는지 궁금하다.
토론 – 오제세 의원복지에 대한 수요가 낮은 이유가 낮은 연금지출에 있다고 했는데 맞는 말씀이다. 우리나라 기초노령연금이 9만 원 정도 지급되고 있다. 다른 나라는 자기소득의 50~70%, 최소 100만 원 이상 받고 있는데 우리는 연금 제도를 늦게 도입했기 때문에 연금사각지대에 놓여있었다.
또한 다른 나라가 젊은 세대가 낸 돈을 노인이 받는 식으로 연금을 운영하는 데 비해 우리나라는 적립식으로 해서 1년에 40조 연금을 받아서 그중 10조만 지출해서 30조 적립하는 시스템이다. 현재 400조가 쌓여있다. 한쪽에서 400조 쌓아두고 한쪽은 9만원씩 해서 4조정도만 지출하는 시스템이 복지연금의 가장 중요한 이슈다. 20만원씩 전 노인에게 준다고 하더라도 12조 지출이다. 어느 방식이 더 바람직 할 것인가. 이문제가 가장 중요한 이슈라고 생각을 한다.
토론 – 남윤인순 의원대연정시기에 부모수당 얘기가 나왔다고 했다. 독일이 여성하고 아동에 대한 투자를 급격하게 늘렸다. 기존에 보면 독일이 여성에게 보수적 국가로 불려서 경제 활동률이 높지 않았는데 시간제 일자리를 늘리면서 여성의 경제활동률이 높아졌다. 이부분이 적절한 것인지 고민된다. 우리도 시간제 일자리를 높여 경제활동률을 높이려고 하는 독일 모델 따라가는 것 같은데 어떻게 생각하는지 궁금하다.
토론 -김원섭 교수메르켈 총리가 여성이어서 일수도 있지만 가족정책이 상당히 많이 변했다. 1980년대 초 기민당에서 가족문제를 제기했다. 보수적 기조로는 여성들이 집에 머물게 해서 아이를 키우게 하는 것인데 반대를 무릅쓰고 기민당이 스웨덴처럼 일-가정 양립의 방식으로 바꿔내고 있다. 녹색당이 주장하는 것을 기민당이 수용한 것이다. 앞으로 여성의 사회진출 더 늘어날 것이고 주목해서 볼 필요가 있다.
두 번째로 복지에 대한 수요가 낮지 않다는 지적은 복지에 대한 수요를 포착하는 수준이 우리가 낮다고 보면 될 것 같다. 질적 조정을 통해 풀어갈 시기에 왔다.
우리나라 사회복지 문제는 연금문제라 생각한다. 우리나라 절대 빈곤의 40%를 노인이 차지 하고 있다. 노인문제가 해결 되지 않으면 우리나라 복지문제는 해결되지 않는다. 이를 해결하기 위해 사회부조로 국민연금을 못 받는 사람에게 최저생계비 이하를 주자는 주장과 보편적 수당을 제공하고 국민연금을 동시에 받게 해서 최저빈곤을 해결해보자는 주장이 대립하고 있다.
박근혜 정부가 행복연금위원회도 만들었는데 초기에 보편적 수당 방향에서 전반적 기조가 선택적, 사회부조 방향으로 가는 듯 하다. 우리나라 복지문제는 연금문제이고 희망은 국회에 있다. 올해 연금제도 개혁이 이슈가 될 것이다. 사회부조식으로 정부안이 후퇴하면 안 된다. 야당이 대안을 제시하고 주도해야 한다.
사회 – 원혜영 의원지난 대선 과정에서 경제민주화, 보편적 복지에 대한 논의 등 총론적, 원론적으로 합의기반이 있었는데 박근혜 정부가 연금 등 복지 정책을 제대로 실현하는 데 있어서 야당과 국회 역할을 강조해 주었다. 실천과제로 받아서 준비해야 한다.
* 혁신과 정의의 나라 5차 포럼 참석의원 : 강기정 김경협 김광진 김성주 김영록 김용익 남인순 박남춘 배기운 백군기 백재현 오제세 원혜영 유성엽 유은혜 윤관석 윤호중 윤후덕 이미경 이상직 이원욱 이학영 인재근 임수경 정진후 진선미 진성준 최규성 최동익 한정애 홍의락 (이상 31명)
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"연금개혁이 복지문제 핵심... 야권, 대안 주도해야"
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