안철수 제안한 대선 결선투표, 개헌 없이 가능할까

▲국민의당 안철수 공동대표가 20일 오전 서울 마포구 당사에서 열린 최고위에 참석하고 있다.이희훈

의외의 총선결과에 각 당이 진로를 고심하고 있는 가운데 안철수 대표가 내년 대선에서도 야권연대를 하지 않겠다면서 결선투표를 통해서 대통령을 선출하자는 제안을 하고 나섰다.

안철수 대표는 합리적이고 개혁적인 보수층은 어떤 경우에도 더불어민주당 후보는 지지하지 않을 것이므로 야권연대를 통해서는 정권을 잡는 방법이 없다는 것이다. 이번 총선에서도 여당인 새누리당에 실망한 많은 사람들이 국민의당을 지지하였으며, 야권연대가 이루어졌더라면 그들이 국민의당을 지지하지 않았을 것이고, 그 결과는 새누리당의 당선을 가져왔을 것이라는 논거다. 그러나 국민의당 내에서도 대선에서는 반드시 통합이 필요하다며 야권연대를 강력히 주창하는 목소리가 있어 어떤 방향으로 논의가 전개될 것인지 귀추가 주목된다.

먼저 안철수 대표가 주장하는 논거를 살펴보자. 더불어민주당이나 문재인 전 대표를 싫어하는 보수층이 분명히 존재하고, 그들은 어떠한 경우에도 문재인 후보에게 표를 주지 않을 것이라는 점은 분명하다. 반대로 야권 지지층에서도 국민의당이나 안철수 대표를 비토하는 세력이 있는 것이고, 그들 또한 비록 결선투표에 가더라도 안철수 대표에게 표를 주지 않을 것임은 분명하다. 그렇기 때문에 통합의 경우에 표를 결집시키지 못한 부분을 결선투표의 경우에는 표를 가져올 수 있다고 생각하는 것은 독단이다. 통합이 되었든 아니면 결선투표가 되었든 얼마만큼 통합의 리더십을 보여주느냐가 관건이 되는 것일 뿐이다. 문재인으로 대표되는 친노가 호남에서 지지를 잃은 가장 중요한 이유는 단지 친노라서가 아니다. 그들의 폐쇄적인 패권화다. 같은 야당이면서, 같은 민주진보세력이면서도 자신들만 옳다는 선민의식, 친노 이외의 세력에 대하여는 배타적이라는 점 등이 민심의 이반을 가져온 것이다. 그렇기 때문에 문재인이든, 안철수든 다른 세력도 포용하는 통합의 리더십을 보여주는 것이 급선무다. 물론 소수자나 소외계층에 대한 배려, 망국적인 지역차별의 철폐, 건전한 재정확보를 통한 복지의 확충, 청년세대의 학업과 일자리를 위해 책임지는 자세 등의 정책방향은 필수적이다.

안철수 대표가 야권통합을 반대하면서 결선투표를 들고 나온 이유는 분명하다. 국민의당과 자신의 존립을 위한 셈법이다. 야권통합의 목소리가 커지면 더불어민주당과 국민의당이 합당해야 하는 문제에 직면하고, 아직은 세력이 훨씬 더 큰 더불어민주당이 국민의당을 흡수하는 형식으로 갈 것이기 때문이다. 또한 대권주자의 경우에도 자신의 지지율에 앞서는 문재인 전 대표에게 더 힘이 실릴 것이므로 그만큼 자신의 입지가 줄어들 것이기 때문이다. 결선투표로 갈 경우에는 각 당이 자유롭게 경쟁하면서 존재할 수 있는 것이고, 대권 후보의 경우에도 각자의 노선을 가지고 경쟁하면서 존재감을 드러낼 수 있기 때문이다. 결국 안철수 대표의 결선투표 주창은 자신과 국민의당의 생존전략인 것이다.

그렇다면 결선투표가 현실적으로 가능할까? 결선투표(決選投票, runoff election)란 재투표의 하나로서, 당선인을 결정하기 위해서 일정한 득표수 이상이 요구되는 경우, 그 득표수에 해당하는 자가 없어서 당선인을 결정할 수 없는 때에 최고득표자 두 명을 대상으로 하여 다시 선거하는 제도다. 흔히 일정수의 득표율을 확보하도록 함으로써 민주적 정당성을 얻기 위한 방안이다. 유권자 의사를 보다 정확하게 반영시키는 수단인데, 다른 한편으로는 각 정당이 결선투표 전에 조정 등을 하여 전략적인 행동을 취할 가능성도 있다. 프랑스의 대통령선거에서는 1차 투표 결과 최고득표자가 과반수를 얻지 못한 경우, 최다수 득표자 2명에 대해 비교다수의 방법으로 투표를 실시한다. 가장 올바른 결선투표는 당선자가 과반수에 미달할 경우 결선투표를 통해서 과반수를 득표하도록 하고 국정운영에 있어서 국민적 지지를 확보하도록 하려는 것이다. 그러나 반드시 과반수에 국한할 필요는 없고, 30%, 또는 40%등 제도적(입법정책)으로 일정 비율의 득표를 얻도록 하면 되는 것이다.

일부 언론에서는 헌법학자들의 의견을 내세우며 헌법 개정 없이도 결선투표가 가능한지에 대한 기사를 내놓고 있다. 안철수 대표가 '대선 결선투표제가 어떤 분은 개헌사항이라고 하지만 어떤 분은 선거법만 바꾸면 된다고 한다'는 말을 하면서 부터다. 중앙일보는 10명의 학자에게 물어봤다면서 8명의 교수는 '개헌 없는 결선투표는 안 된다'는 입장이고, 2명의 교수는 '선거법 개정만으로 결선투표 도입이 가능하다'고 답했다는 것이다. 결선투표가 가능하기 위해서는 일정 득표율 이상을 얻는 자를 당선자로 결정하는 절대 다수대표제여야 한다. 하나의 선거구에서 가장 많은 표를 얻은 후보를 당선자로 정하는 선거제도가 다수대표제(多數代表制)다. 그리고 다수대표제는 다른 후보들보다 1표라도 더 많은 득표만 하면 되는 단순 다수대표제(상대 다수대표제)와 과반수의 득표(또는 일정 비율의 득표)를 하여야 하는 절대 다수대표제로 나뉜다. 절대 다수대표제의 경우에는 투표에서 과반수를 득표(또는 일정한 비율의 득표)한 후보가 없는 경우 1위 후보와 2위가 2차 투표를 실시하여 과반수(또는 일정한 비율의 득표) 득표한 자를 당선자로 결정하게 된다. 프랑스 오스트리아 등이 결선투표 제도를 도입하고 있다.

그렇다면 학자들 사이에 논란이 될 정도로 우리 헌법의 규정이 애매한가? 헌법 제67조에서는 대통령 선거와 관련하여"대통령은 국민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의하여 선출한다(제1항). 제1항의 선거에 있어서 최고득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다(제2항). 대통령후보자가 1인일 때에는 그 득표수가 선거권자 총수의 3분의 1 이상이 아니면 대통령으로 당선될 수 없다(제3항). 대통령으로 선거될 수 있는 자는 국회의원의 피선거권이 있고 선거일 현재 40세에 달하여야 한다(제4항). 대통령의 선거에 관한 사항은 법률로 정한다(제5항)."고 규정한다. 헌법에서 다수득표자를 당선자로 결정한다거나 일정한 비율로 득표한 자를 당선자로 한다는 규정은 없다. 그러나 제2항에서 최고득표자가 2인 이상인 경우에 대하여 규정하고 있다. 반대 해석하면 최고득표자가 1인인 경우에는 곧바로 당선자로 한다는 내용이다. 그리고 최고득표만 하면 되는 것이고 몇 %이상 득표해야 한다는 규정은 없다. 그렇기 때문에 우리 헌법의 규정은 명확하게 단순 다수대표제(상대 다수대표제)를 도입하고 있는 것이다. 여기에 학자들의 견해가 나뉘어야 할 아무런 이유가 없다.

최다득표자가 1인임에도 불구하고 다시 결선투표를 한다는 것은 곧바로 헌법 제67조 제2항에 반하는 것이다. 물론 우리 헌법에 다음과 같은 논리적 모순은 있다. 대통령 선거에 출마한 여러 명의 후보자가 있는 경우 그들 중 최다득표자가 유표투표수의 1/3 이하의 득표를 하더라도 당선자로 결정된다. 그런데 후보자가 1인인 경우에는 헌법 제67조 제3항에 의해서 최소한 1/3 이상을 득표해야 비로소 당선자가 될 수 있는 셈이다. 이러한 모순이 있기 때문에 우리 헌법 제67조 제3항을 유추해서 대통령 선거의 당선자는 최소한 유효투표수의 1/3 이상을 득표해야 하고 그렇지 못한 경우에는 결선투표를 통해서 1/3 이상의 득표자가 당선자가 되어야 하는 것이 아니냐는 논거를 제시할 수는 있게 된다.

다만 일부학자들이 결선투표제도의 도입을 주창하면서 공직선거법 개정만으로도 결선투표가 가능하다고 주장하는 것은 정확한 헌법해석이 아니라 바람직한 헌법의 방향에 대한 의견개진이라고 생각한다. 왜냐하면 선거에 의해서 선출되는 공직자는 민주적 정당성의 확보가 생명이고 가능하면 과반수의 득표자를 당선자로 하는 것이 필요하기 때문이다. 정치권에서는 더 이상 결선투표가 헌법 개정의 대상이냐 아니면 공직선거법의 개정으로 가능하냐에 대한 논쟁으로 국민들을 혼란에 휩싸이게 하거나 정쟁의 대상으로 삼지 않기를 바란다

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