"대한민국, 지방분권국가 지향"... 수도조항 신설, 토지공개념 명시

▲청와대 조국 민정수석이 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 '지방분권'과 '경제부분'을 설명하고 있다.연합뉴스

[기사 대체 : 21일 낮 12시 12분]

문재인 대통령이 헌법에 "대한민국은 지방분권국가를 지향한다"라는 조항을 추가하는 등 개헌을 통한 '지방분권'을 추진한다.

이를 위해 '지방자치단체'를 '지방정부'로, 지방자치단체의 집행기관을 '지방행정부'로 명칭을 바꾸고, 자치행정권과 자치입법권, 자치재정권을 강화하거나 보장한다. 중앙정부와 지방정부의 소통을 위해 '국가자치분권회'를 신설하고, 법률상 권리였던 주민발안, 주민투표, 주민소환제를 헌법에도 명시한다. 특히 헌법 제1장 총강에 수도조항도 신설한다.

사회적 불평등 심화문제를 해소하기 위해 '토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과'하는 토지공개념을 헌법에 명시한다. 협동조합 등 '사회적 경제'를 진흥하기 위한 국가의 노력 의무도 신설하고, 골목상권 보호와 재래시장 활성화 등을 위해 소상공인을 보호·육성대상으로 규정한다.

청와대는 21일 오전 11시 이같은 내용을 핵심으로 하는 2차 문 대통령 개헌안을 발표했다. 이날 발표에 나선 조국 민정수석은 "자치와 분권, 불평등과 불공정을 바로잡아 달라는 것은 국민의 명령이고 시대정신이다"라고 말했다.

'법률에 위반되지 않는 범위'에서 조례 제정

▲청와대 조국 민정수석(가운데)이 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 '지방분권'과 '경제부분'을 설명하고 있다. 왼쪽부터 진성준 정무기획비서관, 조 수석, 김형연 법무 비서관연합뉴스

이날 발표된 문 대통령 개헌안은 ▲ 지방정부 권한의 획기적 확대 ▲ 주민참여 확대 ▲ 지방분권 관련 조항의 신속한 시행 등을 담고 있다. 문 대통령은 "지방분권, 국가균형발전은 결코 포기할 수 없는 국가발전의 가치이자 수도권과 지방이 상생과 협력 속에 지속가능한 발전을 이룰 수 있는 최고의 국가발전전략이기도 하다"라고 강조해왔다.

먼저 '지방분권국가'를 선언한다. 헌법 전문에 자치와 분권을 기술하는 데서 더 나아가 제1조 3항에 "대한민국은 지방분권국가를 지향한다"라는 조항을 추가한다. 조국 수석은 "대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 한 것이다"라며 "향후 입법과 정부정책에 강력한 영향을 미칠 수밖에 없다는 점에서 큰 진전이다"라고 평가했다.

지방정부 구성에 자주권을 부여한다. '지방자치단체'를 '지방정부'로, 지방자치단체의 집행기관을 '지방행정부'로 명칭을 바꾼다. 지방의회와 지방행정부의 조직 구성과 운영은 지방정부가 정할 수 있도록 한다.

지방분권의 실질화를 위해 자치행정권과 자치입법권도 강화한다. 국가와 지방정부간, 지방정부간 사무 배분에서 지방정부를 우선하고, 현재 '법령의 범위 안에서' 조례를 제정할 수 있도록 규정한 것을 '법률에 위반되지 않는 범위에서'로 바꾼다.

조국 수석은 "다만 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항은 법률의 위임이 있는 경우에만 조례로 정할 수 있도록 해서 주민의 기본권이 침해되지 않도록 했다"라고 말했다.

주민발안·주민투표·주민소환제를 헌법에 명시

자치재정권도 보장한다. '자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부 위임사무 집행에 필요한 비용은 그 국가 또는 다른 지방정부가 부담한다'는 조항을 신설한다. 이는 "누리과정 사태와 같이 정책시행과 재원조달의 불일치로 인해 중앙정부와 지자체가 서로에게 재정부담을 떠넘기는 사태 등을 해결"하기 위한 것이다.

'지방세 조례주의'를 도입해 '법률에 위반되지 않는 범위에서' 자치세의 종목과 세율, 징수방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있도록 한다.

'실질적 지방민주주의'를 실현하기 위해 지방정부의 자치권이 주민으로부터 나온다는 것을 헌법에 명시하고, 지방정부의 조직과 운영에 주민이 참여할 수 있는 권리도 규정한다. 그동안 법률상 권리였던 주민발안·주민투표·주민소환제를 헌법에도 규정한다.

'제2국무회의'에 해당하는 국가자치분권회의를 신설한다. 대통령이 의장을, 국무총리가 부의장을 맡는다. 이를 통해 중앙정부와 지방정부의 소통을 강화하겠다는 구상이다. 특히 지방자치와 관련한 법률안의 경우 국회의장이 지방정부에 통보하고 지방정부가 의견을 제시할 수 있도록 한다.

조국 수석은 "지방분권 관련조항을 포함한 이번 개정안은 원칙적으로 공포한 날로부터 시행된다"라며 "이를 위해 개정헌법에 따른 지방정부가 구성되기 전이라도 개정헌법의 지방자치규정을 적용하도록 하는 경과규정을 두었다"라고 말했다.

조 수석은 문 대통령이 지난 13일 국민개헌특별위원회 보고를 받는 자리에서 "지방분권을 강화하는 것은 이번 지방선거를 통해서 선출되는 지방정부와 함께 시행되도록 할 필요가 있다"라고 말한 것을 언급하면서 "기본권 조항과 함께 지방분권조항은 이른 시기에 시행할 수 있도록 하겠다"라고 말했다.

토지공개념과 농어업의 공익적 기능 명시

▲청와대 조국 민정수석이 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 '지방분권'과 '경제부분'을 설명하고 있다. 왼쪽은 진성준 정무기획비서관.연합뉴스

경제민주화와 토지공개념을 강화한다. 조국 수석은 "국민간의 소득격차, 빈곤의 대물림, 중상층 붕괴 등 양극화가 경제성장과 국민통합을 가로막는 상황이다"라며 "이러한 문제를 해결하지 않으면 대한민국의 미래는 어두울 수밖에 없다"라고 지적했다.

현행 헌법 제23조 제3항과 제112조 등이 토지공개념으로 해석되고 있긴 하지만 사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 '토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과한다'는 토지공개념 내용을 헌법에 명시한다.

'경제주체간의 조화를 통한 경제민주화'라는 현행 헌법 조항에 '상생'을 추가한다. 특히 협동조합 등 '사회적 경제'의 진흥을 위한 국가의 노력 의무를 신설한다. "양극화 해소, 일자리 창출 등 공동의 이익과 사회적 가치를 실현"하기 위해서다. 이와 함께 골목상권 보호와 재래시장 활성화를 위해 소상공인을 '보호·육성대상'으로 규정한다.

농어업의 공익적 기능도 명시한다. 조국 수석은 "식량의 안정적 공급과 생태 보전 등 농어업이 갖는 공익적 기능을 명시하고, 국가는 이를 바탕으로 농어촌, 농어민의 지원 등 필요한 계획을 시행하도록 하는 내용을 신설했다"라고 말했다.

소비자의 권익 보호를 위해 '소비자의 권리'를 신설하고, 현행 헌법의 소비자보호운동 보장 규정을 좀 더 넓은 개념의 소비자운동으로 개정한다. 기초학문분야를 강화하기 위해 기초학문 장려 의무를 국가에 부과하는 조항도 신설한다.

수도조항 - 공무원 전관예우방지 근거조항 신설

헌법 제1장 총강에 수도조항을 신설하고, 공무원의 전관예우를 방지하기 위한 근거조항도 만든다. 이에 따라 공무원은 재직중이나 퇴직 후에도 공정성과 청렴성을 훼손해서는 안된다.

수도조항 신설과 관련, 조국 수석은 "국가기능의 분산이나 정부 부처 등의 재배치 등의 필요가 있고, 나아가 수도 이전의 필요성도 대두될 수 있으므로 이번 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 했다"라고 말했다.

제1장 총강에 '국가는 문화의 자율성과 다양성을 증진하기 위해 노력해야 한다'고 조항도 신설한다. 조국 수석은 "관의 통제와 지배가 군림하는 문화가 21세기 대한민국에 여전했다"라며 "관 주도의 '부패융성'이 아닌 민 주도의 '문화융성'의 시대를 만들어 가겠다"라고 말했다.

오탈자 신고