"다주택자 규제·임차인 보호 부족이 전세사기 야기해"

- 먼저 이번 대규모 전세사기의 가장 큰 원인은 무엇일까요?

"첫째, 대출 전세대출과 보증 확대를 제1의 원인으로 짚습니다. 이명박 대통령 때부터 시작된 전세대출이 박근혜 정부를 거쳐 문재인 정부에 이르러 전세대출 보증, 보증보험 확대 정책과 맞물려 크게 확대됐고 주택 전세보증금 가격을 주택 가격에 육박하는 수준으로 밀어올리면서 주택취득자의 입장에서 자기 자본 투입 없이 타인 자본(=대출+전세 보증금)만 가지고도 주택 취득이 가능해지면서 이를 악용한 전세 사기가 대규모로 발생했다고 봅니다.

둘째, 문재인 정부의 등록임대 확대 정책도 상황을 악화시키는 데 적지 않은 영향을 주었습니다. 등록임대 확대 정책은 박근혜 정부 때부터 추진해 문재인 정부에서 본격 확대·추진한 정책입니다. 그런데 등록임대사업자의 재정적 상태(예: 총 자산 중 자기자본 투입 비율) 및 사업 구조(예상되는 사업 수익에서 월세 수익이 어느 정도의 비중인지) 등을 고려함 없이 등록시키고 세제 감면 혜택은 부여하면서도 4년, 8년의 의무 임대기간 및 임대료 인상률 상한, 보증금 반환보증 가입 이외의 의무는 거의 없고 지자체에서 이를 제대로 관리하지도 않고 있습니다. 이에 따라 임대차보증금을 제대로 반환할 수 없는 불량한 재무구조를 가진 사업자들이 투기 또는 사기 목적으로 임차인의 보증금을 이용해 다수의 주택을 사들이고 취득세, 종부세 및 양도소득세 등의 세금을 감면받는 목적으로 등록임대 제도가 악용됐습니다.

셋째, 시기적으로 2020년의 사상 최저금리도 전세사기가 대규모로 발생하는 데 큰 영향을 주었습니다. 코로나19의 발생으로 한국은행을 비롯해 전 세계 중앙은행 금리가 사상 최저로 떨어지면서 각국마다 주택 가격의 급격한 상승이 있었습니다. 시중 대출 금리도 최저여서 대출이 매우 용이했습니다. 이렇게 대출이 쉬워지자 주택 매매 수요, 전세 수요가 크게 늘어났고 주택가격도 급등하게 된 것입니다.

넷째, 주택임대차 시장의 정보 불균형과 투명성 부족, 임차인의 임차보증금을 제대로 보호하지 못하는 주택임대차보호법과 관련 법제의 결함도 전세사기 피해를 발생시키고 확대시키는 데 큰 영향을 주고 있습니다. 임차인들이 주택 임차를 하면서 주택 가격과 보증금 가격의 관계, 임대인의 신용에 대한 정보를 제대로 확인할 수 없고, 전세 거래의 위험성에 대해 공인중개사로부터 제대로 고지받지 못하고 있습니다. 게다가 공인중개사는 비싼 수수료를 받고자 보증금이 높은 임대차를 권하게 되므로 임대인과는 이해관계를 같이 하게 되고 임차인과는 이해충돌 상황에 처하는데도 이를 제어할 장치가 제도상 없습니다. 보증금이 계속 증액돼 가는데 소액임차보증금을 제대로 보호하지 못하고 있는 주택임대차보호법의 결함도 큰 문제입니다."

- 사기세력들이 등록임대사업자 제도와 무분별한 전세대출·보증보험을 악용한 부분에 대해 정부 책임은 어느 정도일까요. 또한 문제 해결을 위해 정부의 정책은 어떻게 개선돼야 할까요?

"전세 사기 만연과 관련해 정부에게 아주 큰 책임이 있습니다. 전세대출의 무분별한 확대, 이를 뒷받침한 전세 대출보증 및 보증보험 확대 정책, 갭투기 방식으로 보증금을 이용해 수십, 수백 채의 주택을 매입하고 등록임대사업자로 등록하면 종부세, 양도소득세 등 세금을 감면해주는 등록임대 확대 정책은 정부가 실시한 정책이며 정부의 실패였다고 판단합니다. 한국은행이 행정부와는 독립된 기관이지만 전례없는 사상 최저의 0.5% 기준 금리를 한국은행이 단행한 것도 한국은행이 국가기관이라는 점, 이 시기 무분별한 대출 확대를 정부가 통제하지 못한 점에서 결국은 정부 책임이라고 볼 수밖에 없습니다.

문제 해결의 대책은 마련하기가 쉽지 않습니다. 첫째, 금융기관을 통한 전세대출의 무분별한 확대를 정부가 통제하고 단계적으로 전세대출 규모를 줄이고 DSR(총부채원리금상환비율)을 통해 대출 확대를 통제해야 합니다. 둘째, 등록임대 및 등록 유지 조건을 엄격하게 통제해야 합니다. 셋째, 주택임대차 시장의 정보 불균형과 투명성 부족, 주택임대차보호법과 관련 법제의 결함 등을 시정하기 위한 관련 법률 개정 등 입법적인 조치와 제도 개선이 필요합니다. 뒤에서 자세히 설명드리겠습니다."

- 피해주택들이 대부분 나홀로 아파트나 빌라 등 아파트와 달리 시세파악에 어려움이 있는 주택들이었는데, 아파트 외의 주택들 시세도 아파트처럼 투명하게 공개할 수 있는 방법은 없을까요?

"나홀로 아파트나 빌라, 단독주택, 오피스텔 등의 가격을 제대로 공시해주는 제도가 현재 없습니다. 부동산 가격공시에 관한 법률은 '토지, 주택 및 비주거용 부동산에 대하여 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 가격'을 '적정가격'이라고 정의하는데, 정부는 공시가격을 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높은 가격으로 공시하지 않고 시장에서 성립할 수 있는 가격대의 60~70% 수준에서 공시하고 있습니다.

최근 윤석열 정부는 공시가격 현실화 로드맵을 폐기할 것을 시사하는 등 퇴행적 행태까지 보이고 있습니다. 게다가 오피스텔의 경우 주거용으로 이용되는 경우가 매우 높은데도 가격 공시가 이루어지고 있지 않습니다. 단독·다가구주택 등 공시가격 조사가 쉽지 않은 종류의 건축물에 대해서는 감정평가사를 통한 조사를 현행보다 훨씬 강화해야 합니다. 이 문제의 해결이 어려운 이유는 조세저항 때문입니다.

그렇다면 이 문제에 대한 정부의 역할과 국회의 역할을 나누어 문제 해결의 길을 찾아야 합니다. 우선 정부는 '통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높은 가격'으로 공시가격을 정상화하여 공시하도록 해야 합니다. 아직 공시가격이 공시되고 있지 않지만 서민들이 자주 주거용으로 이용하는 건축물(오피스텔, 준주택 등)에 대해서도 공시제도를 확대해야 합니다. 국회는 공시가격 정상화가 세부담의 과도한 증가로 연결되지 않도록 세부담 중립적인 공시가격 개편을 정책 방향성으로 잡고 공시가격을 기준으로 한 각종 조세의 세율 문제에 대한 합의를 해야 합니다. 아울러 정부와 국회는 그 밖에 부동산 공시가격과 연결된 각종 복지제도의 수급 기준 개편 방향에 대해 합의해야 합니다."

- 6월부터 시행중인 '전세사기 특별법'이 피해자들에게 실질적인 도움이 될 수 있을까요. 추후 개선 및 보완할 점은 무엇일까요?

"전세사기특별법이 한국의 입법사에 유례가 없는 경·공매정지 등의 제도를 도입한 것은 획기적인 일입니다. 피해 임차인들을 위해 임차주택 우선매수권을 인정한 것도, 정부가 대출 지원에 나선 것도 과거에 비해 진일보했습니다. 다만, 피해 인정 요건이 너무 엄격하고, 보증금 피해 회복이 중점이 아니라 대출 지원에 초점이 맞춰져 있는데다가 모든 문제를 임차인이 스스로 풀도록 제도를 설계해 피해를 조금이라도 회복하는 데 너무 많은 시간이 소요되도록 했다는 점이 문제입니다.

전세사기 피해자 인정 요건의 개선(특히 깡통전세 피해임차인의 구제), 후순위임차인들의 피해회복, 오피스텔, 다가구·단독주택, 근린생활시설, 신탁주택 거주 임차인 등의 피해 회복에 실질적으로 도움이 되는 법률이 되도록 전세사기 특별법을 개선해야 합니다. 아울러 정부가 원하는 피해자에게는 공공기관을 동원해 직접 선구제·후회수 방안, 선순위 저당채권 등의 매수 등으로 지원하고 보증금 회수를 위한 법률 문제는 공공기관이 해결하도록 조치해줘야 합니다. 현재 대출 조건이 상당히 제한적이어서 임차인들의 사정에 맞지 않는 경우가 많은데, 대출 프로그램을 임차인 유형에 맞추어 맞춤형으로 개편해야 합니다. 마지막으로 임차인들이 스스로 권리구제를 시도할 경우 법률지원을 할 프로그램과 예산 지원이 필요합니다."

- 원희룡 국토교통부 장관은 '모든 피해는 평등하다'라며 전세사기 피해자들에게 보증금을 지원하는 방안에 대해 선을 그었습니다. 금융사기나 다른 사기 피해자들과의 형평성을 생각해서 전세사기 피해자들의 보증금 지원은 불가하다는 정부 입장에 대해서는 어떻게 생각합니까?

"앞서 설명한 바와 같이, 이번 전세사기 피해는 정부가 만든 정책(전세대출, 전세금 반환보증 및 보증보험, 기준 금리 인하, DSR 적용 유예 등)의 결과입니다. 따라서 일반적인 사기 피해자에 대한 피해구제와 다릅니다. 사기 피해자들에 대해 권리구제를 해주는 법률은 역사상 만들어진 예가 없습니다. 전세사기특별법은 정부가 잘못된 정책을 시행하다 대규모로 발생한 임차인의 경제적 피해를 구제하기 위해 만들어진 것입니다. 따라서 다른 금융사기 피해자들과의 형평성을 거론할 이유가 전혀 없습니다."

- 그렇다면 현재 피해자들이 요구하는 '선 구제 후 회수(후 구상권 청구)' 방안은 어떻게 생각합니까?

"선 구제 후 회수 방안은 전세사기 피해자들이 받을 수 없는 전세보증금을 예산으로 지원하라는 것이 아니고 전세사기 피해자들이 회복할 수 있는 금액을 객관적인 평가를 통해 파악하고 그 금액을 먼저 공공기관이 지급하고 보증금을 회수하는 정책입니다. 따라서 결과적으로 정부와 공공기관에 손해날 일은 없습니다. 한국자산관리공사는 자체 자금을 이용해 금융기관 담보 및 무담보채권을 매입해 회수하는 업무를 수행하는데 한국자산관리공사는 손해를 보지 않습니다. 이 방안에 대해 선순위 임차인들은 크게 도움받을 일이 없고(선순위 임차인이 스스로 취득하는 것이 경제적으로 더 이익인 경우가 많기 때문이다), 아무래도 후순위임차인들이 주로 이 방안을 고려해 볼 수 있습니다.

특히 그중에서도 보증금을 전혀 회수할 수 없는 임차인들은 이 방안을 이용할 수 없습니다. 따라서 후순위 임차인들이 조금이라도 더 보증금을 회수할 수 있도록 해보기 위해서는 선순위 저당채권을 공공기관이 할인해 매입하고 할인 매입금액 + 알파(비용)의 수준에서 배당요구를 하도록 함으로써 후순위인 임차인이 조금이라도 더 배당을 받을 수 있도록 하는 방안이 추가적으로 필요합니다."

- 사기피해 주택을 매입해 공공임대로 전환하자는 주장도 있습니다.

"사기 피해주택을 매입해 공공임대로 전환하는 것이 필요하다고 생각하지만, 사기 피해주택 전부를 공공임대로 전환하기는 현실적으로 어렵습니다. 그 이유는 건축법 위반건축물이 너무 많아 이런 주택을 매입할 경우 계속적으로 공공임대주택으로 사용하기 곤란하고, 사기 피해주택 중에는 주택으로 분류돼 있지 않은 종류의 건축물이 많기 때문입니다.

시민단체에서 제안한 보증금 채권매입 방안에 주택 매수 방안이 함께 붙어 있었지만, 공공임대주택은 그중 일부밖에 될 수 없다고 판단했던 것도 이런 이유 때문입니다. 채권 매입 방안의 후속조치로 보증금 회수를 위해 해당 주택을 매입하고 그중 공공주택사업자가 선택한 주택만 공공임대로 활용하고 나머지 주택은 시장에 다시 매각하는 방안이 더 나은 방안이 아닌가 생각됩니다."

- 전세사기, 깡통전세, 역전세난 등 온갖 문제점이 불거지면서 내 집 마련을 위한 주거사다리 역할을 해온 전세제도를 이참에 폐지하자는 이야기들도 나오고 있습니다.

"제도를 만들어서 형성된 것이 아니라 임대인과 임차인의 필요에 의해 형성된 채권 전세를 인위적으로 폐지하기 어렵다고 봅니다. 법률적으로 가능한지를 검토해 볼 수 있는 방안으로는 보증금의 규모를 제한하는 방안을 검토해볼 수는 있겠습니다. 해외 각국에서는 키 머니(key money)의 금액을 월세의 몇 배 이하로 제한하는 법제가 많이 발달해 있습니다. 그 이유는 보증금을 과도하게 받고 나중에 임대인이 복구 비용을 이유로 공제를 해서 법률 분쟁이 발생하는 것을 방지하기 위함입니다. 한국의 경우는 보증금이 과도해 주택 가격 하락기에 임차인이 손해를 보는 일이 많기 때문에 임차인 보호를 위해 보증금 액수를 주택 가격의 일정 비율 이하로 제한하자는 의견이 있습니다. 그러나 이를 제도화해서 실행하기 위해서는 공시가격 제도를 정상화 및 보완해야 하고, 이를 기초로 보증금의 규모를 제한하는 법제를 논의해볼 필요가 있다고 봅니다."

- 전세사기 피해를 예방하고 근원적으로 해결할 수 있는 방법은 무엇일까요?

"앞서 간단히 말씀드린 사항을 좀 더 부연합니다. 첫째, 금융기관을 통한 전세대출의 무분별한 확대를 정부가 통제하고 단계적으로 전세대출 규모를 줄이고 DSR을 통해 대출 확대를 통제해야 합니다. 이는 임차인과 임대인뿐만 아니라 가계 전체에 매우 고통스러운 일이지만 반드시 필요합니다.

이를 실행하기 위해서는 전세대출 보증 규모를 줄여야 합니다. 예를 들어 전세대출과 전세대출 보증, 임차인 및 임대인에 대한 보증금 반환보증은 주택 가격의 70%를 초과하지 못하도록 기준이 세워져야 합니다. 이를 실행하기 위해 HF, HUG 보증조건을 통제하고 금융위원회와 금융감독원을 통해 금융기관에도 분명한 조건을 부여해야 합니다. 전세대출과 보증금 규모가 줄면 임대인의 자기 자본 투입이 증가해야 하는데, 그 확대를 DSR로 통제해야 합니다. 다주택자가 DSR 범위 내에서 유지할 수 없는 주택은 시장에 매각하도록 유도해야 합니다.

둘째, 등록임대 및 등록 유지 조건을 엄격하게 통제해야 합니다. 등록임대의 등록 및 등록 유지 조건에 자기 자본 투입 비율, 합리적 예상 기대 수익 중 월세 수입의 비중 등 자본 건전성, 사업구조의 건전성 심사 기준이 필요합니다. HUG에 의해 보증금반환보증을 가입할 수 없는 임대사업자는 등록을 말소시키고 임대의무기간을 채우지 못하고 등록이 말소된 자에게는 감면 받았던 조세도 납부하도록 조치해야 합니다.

셋째, 주택임대차 시장의 정보 불균형과 투명성 부족, 주택임대차보호법과 관련 법제의 결함 등을 시정하기 위한 관련 법률 개정 등 입법적인 조치와 제도 개선이 필요합니다. 우선, 공인중개사법을 개정해 주택임대차 거래 중개시 공인중개사가 임차인에게 알려주어야 할 정보의 내용을 구체화해야 합니다. 특히 주택 가격 정보와 임대차 보증금 가격 정보, 선순위 채권금액을 고지하고 이를 비교해 임대인의 신용 위기시 보증금을 돌려받지 못할 위험성을 구체적으로 고지해야 합니다. 선순위 채권금액과 보증금의 합계액이 주택가격의 70%가 넘게 되면 주택의 경매시 돈을 돌려받을 수 없게 될 위험성이 높다는 점을 분명하게 고지하고, 그 지역 주택의 주택 유형별로 경매시 매각가율을 임차인이 되려는 사람에게 고지하도록 해야 합니다.

아울러 주택임대차보호법의 소액임차인 제도를 손보아야 합니다. 현재 소액임차인의 기준은 계속 상향되고 있으나 선순위 저당권이 있을 경우 저당권 설정 당시 금액으로 소액임차인 기준이 묶여 있게 되어 주택임대차 보증금의 시장 가격 상승에도 불구하고 선순위 저당권이 설정될 당시의 기준에 따른 소액임차인이 돼야 최우선변제금이 보호되는 것은 불합리합니다. 임차인으로서는 이런 방식의 법 적용을 예상하기 어렵고 소액임차인 제도를 둔 목적에도 배치되기 때문입니다. 선순위 저당권이 있을 경우의 소액임차인 기준은 현행 시행령 기준에 따르고 보호받을 보증금의 범위는 선순위 저당권이 설정될 당시의 기준으로 하는 것이 합리적입니다.

임차인이 임대차 개시 이후에는 임대인의 세금 체납 사실과 미납세액을 알 수 없게 하고 있는 현행 국세징수법 및 지방세징수법 규정도 개정이 필요합니다. 그 외에 임차권의 물권화, 즉 임차권을 물권(전세권)으로 규정하는 방법이 보완적으로 이용될 수 있습니다. 이 경우 임차권은 등기가 되고 공시가 확실해져서 새로 임차인이 되려는 사람이 임대차 가격 정보를 투명하게 알 수 있고, 선순위 관계를 등기를 통해 정확히 인지할 수 있는 장점이 있습니다. 아울러 보증금 미반환시 곧바로 경매가 가능하므로 임대차보증금 반환청구 소송을 줄일 수 있는 장점이 있습니다."

- 세입자 주거안정을 위해 현 정부가 최우선으로 해야 할 세입자 제도개선 정책은 무엇일까요?

"법 제도 개선 없이 당장 정부가 할 수 있는 가장 확실한 정책이 금융기관을 통한 전세대출의 무분별한 확대를 통제하고 단계적으로 전세대출 규모를 줄이고 DSR을 통해 대출 확대를 통제해야 하는 일입니다. 이것만으로도 70% 이상 전세사기를 예방할 수 있다고 봅니다. 주택 가격의 등락에 따른 경제적 손해는 집 소유자인 임대인이 져야 맞는 것이지 임차인이 져서는 안 됩니다."

덧붙이는 글 경실련도시개혁센터에서 발간하는 <도시개혁(2024년 겨울호/재창간5호)> 책자에 실린 원고입니다.

오탈자 신고