| 이글을 정의연대, 정치경제연구소. 희망정치시민연합. 대한변협, 한국 YMCA총연맹 등 시민사회단체들이 9월 18일(목) 오후 2~4시 YMCA 전국연맹 사무실에서 '세월호 특별법 출구는 없는가?'라는 주제로 긴급포럼에서 발표한 자료이다. [편집자말] |
4월 16일에 세월호 참사 이후 5개월이 지났다. 진상조사위원회에 수사권과 기소권 부여를 요구하는 유가족들과 그렇게 할 수 없다는 여당의 입장이 대립되면서 세월호 특별법이 한 발짝도 나가지 못하고 있다.
이 자리는 꽉 막혀 있는 세월호 문제의 해법을 고민하는 자리이다. 정의연대는 지난 교섭경험을 토대로 세월호 해법과 관련하여 시민사회단체가 생각해 볼 수 있는 방안 중의 하나를 제안하고자 한다. 세월호 참사의 진상조사가 조속히 이루어지고, 진상조사의 결과가 유가족들과 국민들이 원하는 안전사회를 만들어가는 데 유용할 수 있기를 바란다.
1. 세월호 참사 이후 수사권, 기소권과 관련한 진행사항을 보며
1) 유가족과 야당의 협상력 부재가 수사권과 기소권 문제를 악화시켰다.
세월호 특별법과 관련하여 많은 논란이 있었다. 그러다가 8월 7일 여당과 야당(새정치민주연합) 대표는 '진상조사위원회에 유가족 3명을 포함시킨다"는 1차 합의를 하였다. 하지만 유가족의 반대로 합의안이 부결되었다.
재교섭이 불투명한 상황에서 로마 교황의 방한이 있었고 이러한 분위기에 힘입어 8월 19일 여야 2차 재합의가 이루어졌다. 2차 재합의의 내용은 "야당과 유가족으로부터 사전 동의를 얻어 여당 몫 특별검사추천위원 2명을 추천한다"이었다. 2차 합의안에도 유가족들이 요구하는 진상조사위원회에 수사권과 기소권부여가 포함되어 있지 않았고, 유가족들은 두 번째 합의안도 부결시켰다.
유가족이 수사건과 조사권을 강하게 요구하는 이유는 '진상조사 대상이 조사에 응하지 않거나 자료를 주지 않는 경우가 많기 때문'이다. 반면 정부나 여당의 공식입장은 '수사권과 기소권 부여는 피해자가 직접 수사와 기소를 하는 것으로 헌법상 자기 구제 금지의 원칙에 위배되므로 결코 받아들일 수 없다'는 것이다.
지난 16일 박근혜 대통령은 이 문제에 대해 '삼권분립과 사법체계의 근간을 흔드는 일로 대통령으로서 할 수 없고 결단을 내릴 사안이 아니다"라고 함으로써 세월호 문제의 추가적인 재협상여지를 막고 있다.
유가족과 야당이 협상과정에서 기소권을 포기하는 대신 수사권을 챙기는 전략을 구사했으면 어땠을까 하는 생각이 든다. 유가족은 '진상조사과정에서 필요하면 청와대를 수사하겠다'라는 입장을 가지고 있고, 집회 장소에서는 '대통령퇴진' 요구가 나오고 있다.
이런 상황에서 정부나 여당이 진상조사위원회에 수사권과 기소권을 줄 리가 만무하다. 그동안 여야 간 두 차례의 합의과정이 있었는데, 야당은 협상과정에서 유가족이 원하는 수사권과 기소권 중의 단 하나도 챙기질 못했다.
유가족과 야당의 협상력이 여당에 비해 부족했든, 정부와 여당의 의중을 잘 몰라서였든, 아니면 속아서였든 재합의까지 한 상태이다. 불리한 합의도 합의는 합의이다. 결과적으로 '진상조사위원회에 수사권과 기소권을 부여'를 요구했던 이번 1차 협상은 야당과 유가족이 여당과 정부에게 졌다고 본다.
2) 이겼다고 반드시 성공하는 것도 아니고, 졌다고 반드시 실패하는 것도 아니다
진상조사위원회에 수사권과 기소권을 부여하라는 협상에서는 유가족들이 졌지만, 앞으로 진행될 모든 부분에서 실패한 것은 아니다. 실제 정확한 진상조사를 위해 앞으로도 크고 작은 협상들이 여러 차례 더 있을 수 있다.
만약, 유가족들이 진상조사위원회 수사권과 기소권 부여 문제를 가지고 6개월 혹은 1년 이상 농성과 투쟁을 해서 이러한 요구를 백퍼센트 다 땄다고 하자. 수사권과 기소권이 있다고 정확한 진상조사가 이루어진다는 보장은 없다. 역으로 기소권 문제로 인해 공무원들이 더 협조하지 않을 수도 있다.
첫 번째 이유는 진상조사에 실질적인 도움을 주어야 할 공무원들이 조사에 협조를 하지 않을 수 있기 때문이다. 8월 11일 현재 세월호 참사와 관련해 331명이 입건됐고, 이 중 139명이 구속됐다. 앞으로 진상조사 결과를 통해 구속될 가능성이 있는 사람들은 세월호 참사와 직간접적으로 연관된 일들을 지시·감독하는 사람들로 주로 공무원들과 정치인 들이다. 이들의 입장에서는 '자료가 없다', '모른다', '보고받지 못했다'로 대응하는 것이 더 합리적일 수 있다.
자료를 제공하거나 진술을 할 경우, 자신이나 동료 공무원들이 구속될 수 있는데, 자료가 없다거나 모른다로 일관하면 진상조사위원회가 직접 증거를 찾기 전까지는 구속시킬 명분이 없기 때문이다. 이런 상황에서 세월호 참사 진상조사에 성실하게 진실을 말할 공무원이나 정치인이 얼마나 될까 의문이다. 유가족들이 만든 '세월호 특별법' 제48조(벌칙)에도 조사에 응하지 않거나 자료제출을 거부하는 자들의 경우 '3년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금'에 처하도록 되어있다.
두 번째 이유는, 세월호 특별법에 의하면 진상조사위원회를 운영하는 사무처에 120명의 직원을 두도록 되어 있다. 그리고 정부의 다른 특별위원회와 비슷하게 직원의 2/3가 공무원으로 구성된다. 동료 공무원들을 구속시킬 수 있는 진상조사위원회에 어떤 공무원이 오려고 할 것인지, 왔을 경우에도 어느 정도 적극적으로 진상조사에 임할 수 있을지 의문이다. 그렇다고 진상조사위원회 사무처 직원을 모두 외부에서 영입할 수도 없다. 공무원들의 협조와 도움이 없이는 공직자에 대한 진상조사가 이루어질 수 없기 때문이다.
말하자면, 유가족들이 앞으로 수개월 일 년 이상의 긴 농성과 투쟁을 통해 진상조사위원회에 수사권, 조사권 부여를 다 땄다고 해서 반드시 그 이후에도 성공할 것이라는 보장이 없다는 것이다. 역으로 지금 1차 협상에 패했다고 해서 앞으로 있을 진상조사위원회 활동이 실패한다고 할 수도 없다는 것이다. 구속을 전제로 하는 진상조사위원회에 진실을 말하는 것은 어렵다. 특히 우리사회에서 막강한 권한을 지니고 있는 공무원과 정치인들을 대상으로 진상조사를 한다는 것이 결코 쉬운 일이 아니기 때문이다.
2. 향후 세월호 진상조사과정에서 고려되었으면 하는 내용
1) 현 단계에서는 진상조사에 목적을 둘 것인지, 수사권·기소권 획득에 목적을 둘 것인지 결정할 필요가 있다.
유가족이 만든 세월호 특별법의 목적(제1조)은 "① 세월호 참사 사건의 직 간접적, 구조적인 원인을 규명하여 책임소재를 밝히고, ② 희생자의 넋을 위로 기억, 피해자 가족 지원 등을 통해 인간의 존엄성을 기리는 것이며, ③ 재난방지 및 대응책을 수립함으로써 안전한 사회를 건설 확립하는 것이다. 첫 번째로 책임소재를 밝힌다는 것이 책임자의 구속만을 의미하는 것은 아니라고 본다. 역할 책임을 분명히 해서 향후 문제가 터지더라도 책임자를 명확히 하자는 의미도 있다고 본다. 그런데 지금은 진상조사의 목적이 책임자 처벌로 치우쳐 있는 듯하다.
특히 진상조사 대상과 관련하여 대통령과 청와대에 많이 집중되어 있다. 국가 재난관련법인 '재난 및 안전에 관한 기본법'에 의하면, 이번 세월호 참사의 실질적인 책임자는 현장 책임자는 '서해지방해양경찰청장'과, 대책본부장인 '해양수산부장관'으로 명시되어 있다. 대통령이 국가 재난시기에 7시간이 지날 때까지 발 빠르게 직접 챙기질 못한 역량문제와, 유가족들의 마음을 헤아리지 못한 것에 대한 도의적 책임은 분명히 있다. 그러나 퇴진까지 요구할 수 있는 사안인지는 논란의 여지가 있다. 법에 명백히 재난 책임자가 명시되어 있는데 대통령과 청와대의 책임을 추궁하기 위해 시간을 보내는 것이 합리적인가를 따져봐야 한다.
이번 협상과정을 지켜보면서 시민참여 없는 시민사회운동단체들의 능력 부재뿐만 아니라, 그동안 시민사회 활동이나 정당 활동을 해 본적이 거의 없는 유가족들의 협상 능력으로는 여당과 정부를 이길 수 없다는 생각을 했다. 실제 유가족은 함께 단식 농성한 야당에게 조차 자신들의 요구를 정확하게 인식시키지 못했던 것이다.
진상조사도 철저히 하고, 책임자 처벌도 확실히 하면 이보다 더 좋은 일은 없다. 하지만 현재 유가족과 야당 수준은 한 가지도 제대로 추진할 수 있을 만큼의 역량을 가지고 있지 않다고 본다. 유가족도 시민사회단체도 야당도 축적된 역량이 없다는 것이다. 안타까운 일이긴 하지만 둘 중의 하나를 선택하여 집중하는 것이 더 현실적일 수 있다. 진상조사를 주요목표로 하면서 수사권과 기소권은 특검의 협조를 받아 진행할 것인지, 끝까지 진상조사위원회에 수사권과 기소권을 부여 받고 책임자 처벌을 주목표로 할 것인지 선택할 필요가 있다. 어떤 방향을 선택하든 언젠가 진실은 밝혀질 것이고 처벌받아야 할 사람들은 받게 될 것이다. 세월호 참사를 잊지 않는 사람들이 끝까지 물고 늘어진다면 말이다.
2) 무엇을 진상조사하고 싶은지 구체적인 목록을 제시하고 우선순위를 정해 추진할 필요가 있다.
'세월호 특별법'에 의하면 진상조사위원회 밑에 '진실규명 소위원회'를 두고, ① 세월호 참사에 직·간접적으로 영향을 미친 선사, 선원, 감독기관 등과의 유착비리, 범죄 등에 대한 진실 규명, ② 해양경찰청, 해양수산부, 안전행정부, 해군, 소방방재청, 전라남도 도청, 진도군청, 경기도교육청, 국가정보원, 국무총리실, 청와대, 범정부사고대책본부, 기타 관련 기관 및 단체 등의 세월호 참사와 관련한 사고원인, 구조 및 수습, 수사과정에서의 부실 및 비리, 범죄 등 일체의 관련 의혹 규명, ③ 세월호 참사에 대한 국가, 사회(언론 포함)의 재난 보도시스템 및 행태에 대한 진단 및 개선과제, 기타 세월호 피해자 및 유족에 대한 미행 감시 등을 포함한 권리침해행위에 대한 진실규명 및 개선과제를 규명하고자 한다고 했다. '선사', '선원', '해양경찰청', '소방방재처', '청와대' 등 각 기관을 대상으로 무엇을 조사하고 싶은지 몇 백가지가 되더라도 구체적으로 제시해 주었으면 한다.
사람들마다 입장이 다르고, 요구하는 게 다를 수 있다. 바라보는 관점이나 각자 생각하는 요구내용이 다르면 여·야간 갈등뿐만 아니라, 야당과 유가족, 유가족을 바라보는 국민들의 입장도 갈라질 수 있기 때문이다. 진상조사를 통해 무엇을 조사하려고 하는지 수백 가지가 되더라도 진상조사의 구체적인 내용이 조속히 마련되어야 한다.
그리고 진상조사를 하려는 수백까지의 조사 내용을 협상력이나 조사역량, 조사 가능성, 개선에 드는 시기 등 여러 변수를 적용하여 1~2년 안에 진상조사가 가능한 내용, 3~5년 동안 조사가 필요한 내용, 5년 이상의 장기간의 시간이 필요한 내용으로 구분할 필요가 있다. 대통령이나 국정원 문제는 현 정권이 바뀌고 난 5년 이후에나 밝혀질 내용일수도 있기 때문이다.
그리고 정부의 자료나 진술로 밝히기 어려운 문제는 기금을 모아 민간단체에 연구·용역을 맞길 필요도 있고, 대학원 석·박사 논문 등을 장려해 진실을 밝힐 필요도 있다. 한편 국회의 국감을 활용한다든가 특검의 수사권이나 기소권한을 활용하는 등 진상조사를 위해 다양한 방법을 모색하고 조속히 추진할 필요가 있다. 진실을 밝혀줄 자료와 사람들의 기억은 시간이 지날수록 없어지고 삭제되며 희미해지기 때문이다.
3) 향후 신설되는 국가 재난조직 '국민안전부' 논의에도 관심을 가져야 한다.
유가족이 만든 세월호 특별법 목적의 하나는 "재난방지 및 대응책을 수립함으로써 안전한 사회를 건설 확립하는 것"이다. 향후 국가 재난을 예방하고 안전사회를 만들기 위해 정부는 지난 4월 29일, 국가 재난전담 조직을 국무총리 산하의 '국가안전처'로 신설하겠다는 입장을 밝혔고 현재 국회에 법이 올라가 있는 상태이다.
국가 재난안전 조직 체계가 한번 만들어지면 십년이상 유지되게 된다. 따라서 국가재난조직을 만들 때부터 국민 안전을 위한 조직인지 신중하게 검토될 필요가 있다. 그런데 관심을 가지고 있는 사람도 거의 없지만, 세월호 참사이후 안전한 사회를 건설 확립하겠다는 유가족들도 이 부분엔 관심이 없다. 국가 재난 예방을 위해서는 세월호 특별법만큼이나 중요한 사안인데 말이다.
정의연대는 지난 5월 15일부터 정부가 제시한 차관급의 '국민안전처' 대신 장관급의 '국민안전부'를 신설을 요구하였다. 그리고 국민안전부 산하에 '소방방재청'을 그대로 외청으로 두는 안이 더 타당하다고 밝힌바 있다.
그 근거로 첫째, 재난구조조직을 실지로 일할 수 있는 조직으로 만들어야 한다. 대통령은 국내외의 모든 문제와 대통령 직속 16개의 정부위원회를 책임지고 있다. 국무총리는 각 부처의 장관들과 국무총리 직속 64개 정부위원회를 관리해야 한다. 엄청난 양의 업무를 책임지고 있다. 더욱이 우리나라 국무총리나 장관의 평균임기는 1년도 안 된다. 이런 상황에서 대통령이나 국무총리 직속으로 '처장'급의 재난안전 조직을 신설한다는 것은 또 다른 형식주의 산물이라 할 수 있다. 재난구조를 책임질 수 있는 장관급인 '국민안전부'를 신설해 확실하게 책임을 부여하는 것이 필요하다.
둘째, 국가재난의 경우 최소한 9~13개의 관련부처(장관급)가 관여하게 되는데, 장관보다 한 직급 낮은 '안전처장'으로는 조정 총괄하기 어렵다.
셋째, 우리나라 행정직 관료나 공무원들을 기술직을 선호하지 않기 때문에 국가재난 전문가와 기술직을 실질적으로 육성할 수 있는 조직이 필요하다. '국민안전부'가 현장재난전문가와 재난관리 전문가의 교육·훈련·연구와 관련된 것들을 총괄 관리하도록 해야 한다.
정의연대를 비롯하여 야당에서 장관급의 '국민안전부' 신설을 요구하자, 정부는 '국가안전처'에서 '국민안전처'로 명칭을 바꾸었다. 그리고 국민안전처가 장관급보다는 한 직급 아래인 '처'이지만 재난관련 재정 배분권 등을 부여하고, 명칭도 법제처장, 보훈처장과 같은 '처장'이 아닌 '국민안전처 장관'으로 한다는 것이다. 국가재난이 발생하면 다른 부처 장관들을 총괄 조정할 수 있는 권한을 준다는 것이다.
장관의 역할이 필요하면 9·11 사태 이후 국가재난 조직을 장관급으로 만든 미국처럼 처음부터 장관급 조직을 만들면 된다. 모든 내용을 '장관급'인데 겉모양은 한 직급 낮은 '처장급'으로 하려고 하는 이유가 분명하지 않다. 위계질서가 강하게 잔존하는 우리나라의 실정에서 장관급보다 낮은 처장급이 장관을 총괄 지휘 하는 것이 문제가 될 수 있다. 또한 현 정부에서 '처장'을 장관처럼 편법적으로 대우했다고 해서 차기 정부도 '처장'을 '장관' 대우한다는 보장이 없기 때문이다.
이 문제는 원칙적으로 접근할 필요가 있다. 우리나라는 경제발전에 치중했기 때문에 앞으로도 계속 재난이 발생할 가능성이 높다. 이러한 상황에서 명백한 이유 없이 국가재난 조직을 장관급보다 낮게 그리고 겉과 속이 다르게 만드는 것은 또 다른 부실공사를 자초하는 일이 될 수 있다.
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