정치권, '토지공개념 헌법 명시' 협약 나서라

▲ 7일 오전 김한길 열린우리당 원내대표가 국회 본회의에서 교섭단체 대표연설을 하고 있다. ⓒ 오마이뉴스 이종호

이번 집값 폭등의 양상은 실로 폭풍이라 할 만하다. 폭등세가 이전에 볼 수 없을 정도로 심각하고 수도권 전역으로 확산되고 있다는 점과, 매매계약 체결 후 매도인이 위약금을 물고 계약을 취소하는 사태가 속출하고 주택 담보 대출은 급증하고 있으며 주택 구입을 미루어 오던 사람들이 앞 다투어 매입에 나서고 있다는 점을 볼 때, 부동산 투기 국면의 마지막 단계가 시작된 듯한 느낌이다. 학자들은 이 단계가 지나면 거꾸로 부동산 값이 폭락하는 파국적 사태가 뒤따른다는 것을 잘 알고 있다.

이처럼 부동산 시장은 위기를 맞고 있는데 현 정부의 부동산 정책에 대한 신뢰는 바닥에 떨어져 있어서, 예전처럼 새로운 부동산 대책의 발표를 통해 집값 폭등세를 잠재우기는 무척 어려운 상황이다. 차기 정권을 담당할 가능성이 있는 정치 세력들이 부동산 불로소득의 차단을 내용으로 하는 투기 억제 대책을 유지할 것을 천명하는 협약이라도 맺는다면, 현재의 위기는 해소될 수 있겠지만, 우리나라 정치 세력들의 그간의 행태를 볼 때 자발적으로 그렇게 할 가능성은 높지 않다.

그렇다면 국민들이 나서서 정치인들에게 압력을 가하는 수밖에 없는데, 그럴 경우 무엇을 요구해야 할까?

단지 정책 몇 개를 추가하거나 강화한다고 해서 문제가 해결될 것 같지는 않다. 일시적으로 시장이 잠잠해질 수는 있겠지만 금방 또 다시 폭등세가 재연될 가능성이 크다. 추락된 정책의 신뢰성을 회복하려면 무엇보다도 먼저 부동산 정책의 패러다임을 올바로 정립할 필요가 있다. 패러다임의 정립 없이, 부동산 정책을 지금까지처럼 부동산 투기 억제나 부동산 세제개편의 차원에서만 다룰 경우 세제개편에 수반되는 복잡한 현실 문제를 이유로 내세우는 개혁 반대론이나 조세저항에 대응하기 곤란하고, 차기 정권에서 뒤집는 것을 막을 방법이 없다.

필자는 부동산 정책의 새로운 패러다임으로서 시장친화적 토지공개념을 제안한다. 시장친화적 토지공개념 제도란, 토지와 자연자원이 모든 사람의 공공재산이라는 성격을 갖고 있는 만큼 그것을 보유하고 사용하는 사람은 토지가치에 비례해 사용료를 공공에 납부하게 하고, 사용료 수입은 공공의 목적을 위해 사용하는 것을 기본 원리로 하는 제도이다.

토지공개념 하면, 부동산에 대한 반시장적 규제 조치를 떠올리는 사람이 많다. 이 같은 오해는 1990년대의 토지공개념 제도가 토지 소유에 대해 국가가 규제하고, 유휴토지의 미실현 자본이득에 대해 과중한 세금을 부과하는 등, 지나치거나 졸렬한 방법에 의존하였고, 또 관련 법률들이 위헌 내지 헌법 불합치 판정을 받았던 데서 비롯하는 것 같다.

하지만 시장친화적 토지공개념 제도는 이와는 다르다. 이 제도는 부동산의 소유나 처분을 정부가 직접 규제하지 않으며, 유휴토지라고 해서 무거운 세금을 부과하지도 않는다. 주택이나 토지의 거래를 제한하지도 않고 부동산의 거래에 무거운 세금을 부과하지도 않는다. 즉, 시장친화적 토지공개념 제도는 토지공개념의 정신을 시장친화적인 방법으로 실현하는 것이다.

정권 교체에 상관없이 정책이 계속 유지되도록 하려면, 시장친화적 토지공개념의 철학과 원칙을 헌법 가운데 기록해 넣는 것이 가장 확실한 방법이다. 이것은 그다지 어려운 일이 아니다. 예를 들면 헌법 122조의 내용을 "국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토를 효율적이고 균형 있게 이용ㆍ개발ㆍ보전하고 투기를 방지하기 위하여, 법률이 정하는 바에 의하여 토지공개념 등 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다"로 수정하면 되고, 헌법 119조에 3항을 추가하여 "국가는 토지와 천연자원으로부터 소유자의 생산적 노력 및 투자와 무관하게 발생하는 이익을 환수할 수 있다"고 하면 더욱 확실하다.

시장친화적 토지공개념 제도는 부동산 불로소득을 차단 내지 환수하는 것을 핵심 내용으로 한다. '패키지형 세제개혁'과 토지공공임대제가 시장친화적 토지공개념 제도의 양대 정책 수단이다.

토지보유세 강화하고 다른 세금 감면하는 패키지형 세제개혁

패키지형 세제개혁은 토지보유세를 획기적으로 강화하는 대신 경제와 서민 생활에 부담을 주는 다른 세금들을 감면하는 정책이다. 참여정부도 보유세 강화 정책을 추진했지만, 보유세 강화의 장기 목표가 낮았고, 토지세 중심의 보유세 강화를 추진하지도 않았으며, 다른 세금을 감면하는 패키지형 방식을 적기(適期)에 적용하지도 않았다. 더욱이 그것조차 일관성있게 추진하지 못하고 우왕좌왕하다가 후퇴하곤 했다.

패키지형 세제개혁에서는 다른 세금을 감면하는 패키지형 방식, 즉 조세대체의 원칙을 준수하는 것이 매우 중요하다. 참여정부는 보유세 강화 정책을 추진하면서 이 원칙을 제대로 지키지 않았으며 더구나 별도로 증세 정책을 발표함으로써 국민들로 하여금 보유세 강화를 단순한 세수 증가책으로 오해하게 만들었다.

조세대체의 원칙을 적용할 때, 어떤 세금을 감면할 것인지는 과세 기술상의 복잡한 문제를 수반하므로 단정적으로 말하기는 어렵지만, 토지보유세 수입이 얼마 늘지 않는 초기 단계에서는 건축 활동을 저해하고 부동산 거래를 제한하는 다른 부동산 조세(건물보유세와 취득세, 등록세 등의 거래세)들을 감면하고, 나중에 토지보유세 수입이 상당한 수준에 달하게 되면 생산활동 또는 그 결과에 부과되는 조세인 부가가치세, 소득세, 법인세 등을 감면하는 것이 좋을 것 같다. 단, 조세저항의 문제를 해결해야 할 필요성이 있을 경우에는, 서민 부담과 직접 관련이 있는 세금(예를 들면 자동차세나 부가가치세)을 먼저 감면할 수도 있다.

이처럼 토지보유세를 강화하고 다른 세금을 감면하는 패키지형 세제개혁은 부분적이기는 하지만, '개인의 것(노력소득)은 개인에게, 사회의 것은 사회에' 돌아가게 한다는 점에서, 또 토지를 사용하는 사람은 사용하는 만큼 국가에 사용료를 내고 다른 국민들은 그 사용료의 혜택을 받게 된다는 점에서 경제정의에 부합한다.

뿐만 아니라 패키지형 세제개혁은 효율의 측면에서 매우 높은 평가를 받는, 시장친화적인 정책 대안이다. 다음의 사실들이 이를 증명한다. 토지보유세는 '좋은 세금'의 대표격이다. 대부분의 세금이 경제에 초과부담을 초래하지만, 지가나 지대를 과세대상으로 하는 토지보유세는 중립적이어서 경제에 초과부담을 초래하지 않는다. 그래서 정부의 간섭과 과세를 혐오하는 시카고 학파의 거두 프리드먼(M. Friedman)조차 이러한 토지보유세를 "가장 덜 나쁜 세금"이라고 긍정적으로 평가하였다. 더욱이 토지불로소득과 부동산 투기에 의한 시장왜곡이 존재하는 상황에서는, 토지보유세는 중립성을 넘어 시장왜곡을 교정하는 기능을 발휘하기까지 한다. 그리고 다른 세금을 감면하는 것은 초과부담을 줄이고 경제를 활성화시키는 효과를 낳는다.

패키지형 세제개혁이 온전한 형태로 시행되기까지는 많은 시간이 걸릴 것이다. 그 동안에 발생할 부동산 불로소득에 대해서도 대책이 필요하다. 즉, 약간의 부작용이 있겠지만, 양도소득세와 개발이익환수제도 등 개발이익 환수장치를 정비·강화하여 토지 불로소득을 가능한 한 많이 환수하는 것이 바람직하다. 이는 세수를 증가시켜서 다른 세금을 감면하는 패키지형 방식을 적용하는 데도 일조할 것이다.

토지공공임대제의 병행 실시

토지 불로소득을 환수하기 위해서는 토지 소유권을 사유로 둔 상태에서 토지보유세를 강화하는 방법과 함께, 토지 비축 제도를 활용하여 국공유지를 확충하고 그곳에 토지공공임대제를 시행할 필요가 있다. 토지공공임대제하에서는 토지가 아예 국가와 공공의 소유로 되어 있기 때문에 제도를 잘 운용하기만 하면 토지 불로소득을 원천 봉쇄하고 부동산 투기를 근절할 수 있다.

토지공공임대제란 토지 소유권은 공공이 갖는 대신, 토지의 사용은 민간의 자율에 맡기는 제도이다. 즉, 국가가 토지 임대인이 되고 민간이 토지 임차인이 되는 것이다. 토지 임차인은 임대 기간 중에는 자신의 토지 사용권을 자유롭게 처분(매각·임대·저당·증여·상속 등)할 수 있다. 공공이든 민간이든, 토지를 사용하는 사람은 사용료를 국가에 납부해야 한다. 사용료의 결정은 자유경쟁의 원리에 따른다. 토지 사용료 수입은 모든 국민에게 혜택이 공평하게 돌아갈 수 있는 방식으로 지출해야 한다.

이처럼 토지공공임대제는 토지 사용자에게 사용하는 만큼 사용료를 징수하고 그 수입은 공공을 위해 지출하기 때문에, 토지 불로소득을 효과적으로 차단할 수 있다. 게다가 토지 사용의 자유가 보장되고 사용권의 매매도 허용되기 때문에, 자유 경쟁의 효력도 완벽하게 발휘된다. 즉, 토지공공임대제는 시장친화적이다.

보통 토지공공임대제는 구사회주의국의 체제전환 문제를 다룰 때 자주 언급되지만, 우리나라에서도 도입할 수 있다. 다만 현행 법체계하에서는 바로 전국적으로 도입하는 것은 불가능하고, 공공택지나 국공유지에서 국지적으로 도입할 수 있다. 토지공공임대제를 적극적으로 도입하기 위해서는 토지 비축 제도를 활성화하여 국공유지 비율을 지속적으로 확충해 갈 필요가 있다.

토지공공임대제는 개발이익 환수, 도시계획 기능 제고, 부동산 투기 억제, 사회간접자본 건설 등에 매우 유리하며, 토지보유세 강화 정책만큼 강한 조세저항을 수반하지 않는다는 장점을 갖는다. 싱가포르와 홍콩은 토지공공임대제를 성공적으로 정착시킨 대표적인 나라들이며, 유럽의 네덜란드·스웨덴·핀란드, 그리고 이스라엘과 호주 등도 오랜 토지공공임대제 시행 역사를 갖고 있다. 현재 한국에서 추진되고 있는 행정복합도시, 기업도시, 혁신도시 등의 개발에 토지공공임대제의 원리를 적용했더라면, 도시 개발로 인한 투기는 미연에 막을 수 있었을 것이다.

최근 새로운 주택 공급 방식으로 주목받고 있는 '토지임대부 건물분양' 방식은 토지공공임대제의 일종으로서 시도해 볼 가치가 있다. 지금까지 공공택지 혹은 국공유지에 건설되는 주택은 민간 건설업체가 택지 분양을 받아 주택을 건설한 후 토지와 건물을 모두 분양하는 방식과, 공기업이 주택을 건설한 후 토지와 건물을 모두 임대하는 방식으로 공급되어 왔다. 토지공공임대제를 적용하면 공공택지나 국공유지는 민간 건설업체에 분양하지 않고 임대하게 되며 건설업체는 임대토지 위에 주택을 건설하여 건물만 분양하게 된다. 토지임대형 주택을 민간 임대업자가 직접 건설하거나 아니면 분양을 받아서 민간 임대주택으로 활용할 수도 있다.

토지임대형 방식은 여러 가지 탁월한 정책 효과를 낳는 것으로 알려져 있지만, 토지 불로소득 환수와 값싼 주택 공급이라는 양대 정책 목표가 상충된다는 점은 기억할 필요가 있다.

정부가 토지 불로소득을 제대로 환수하려면 토지 임대료를 토지의 시장 임대가치에 맞춰 지속적으로 인상해가야 하는데, 그럴 경우 입주자들은 건물값 외에 계속 상승하는 임대료를 부담하므로 입주자가 장기적으로 부담하는 실질 부담은 그다지 낮아지지 않는다. 반대로 입주자의 부담을 실질적으로 인하하기 위해서는 임대료를 인위적으로 낮게 책정할 수밖에 없는데, 그럴 경우 토지 불로소득을 주택 소유자가 향유하게 되고 이 주택을 둘러싼 투기도 막을 수 없게 된다.

하지만 이런 정책 목표 충돌의 문제는 목표의 우선순위를 조정함으로써 얼마든지 해결할 수 있다. 고급 주택 단지에서는 '토지 불로소득의 환수'를, 그리고 서민 주택 단지에서는 '값싼 주택의 공급'을 우선 목표로 하면 된다.

이 방식에 반대하는 사람들이 흔히 지적하는 토지비용 문제는 토지 임대료를 시장가치대로 징수할 경우 전혀 문제가 되지 않는다. 임대료 수입이 토지비용의 이자를 금방 초과할 것이고, 시간이 갈수록 임대가치가 상승하여 양자 간의 격차가 커지므로 금융기관이나 각종 민간 펀드, 그리고 국민연금 등에서 안심하고 자금을 공급할 것이기 때문이다.

토지 임대료를 낮게 책정하는 경우에는 토지 취득 및 개발을 위한 초기 비용이 문제가 될 수 있는데, 이때는 편법이기는 하지만 택지개발지구 내의 상업용지를 시장가치대로 매각하여 주택용지의 초기비용을 조달할 수 있다. 서민 주택 정책의 일환으로 토지 임대료를 낮게 책정하는 경우, 국민주택 기금이나 재정을 투입하는 것도 가능하다.

토지 임대료를 인위적으로 낮게 책정할 경우, 주택 소유자가 토지 불로소득을 얻게 되고 그로 인해 투기가 일어날 수 있는데, 이 문제는 싱가포르식으로 주택을 팔 때 정부를 통하도록 하고 매매차익의 일정 비율을 환수하는 등 처분권과 수익권에 일정한 제한을 둠으로써 해결할 수 있다.

시장친화적 토지공개념의 효과

지난 3월 29일 오후 경기도 성남시 판교택지개발현장. 굴착기와 대형트럭이 동원된 가운데 공사가 한창이었다.

시장친화적 토지공개념 제도가 시행되면 여러 가지 바람직한 경제적 변화가 일어난다. 대표적인 것 몇 가지만 지적해 두기로 하자.

우선, 부동산 불로소득이 크게 줄어들고 투기가 근절될 것이며, 부동산 값은 지금보다 훨씬 낮은 수준으로 떨어져서 안정될 것이다. 부동산 값 변동이 안정화됨에 따라 부동산 시장 변동이 금융시장과 거시경제의 불안정성을 증폭시키는 효과도 사라질 것이다.

둘째로, 토지보유세가 강화되거나 토지공공임대제 하에서 공공 임대료가 제대로 부과되면 토지를 투기적으로 보유하면서 저사용 상태로 방치하는 경향은 사라질 것이고, 그에 따라 토지 이용의 효율성이 높아질 것이다. 토지의 투기적 보유는 쓸모 있는 땅을 유휴화시키기 때문에 도시의 무질서한 확대와 그로 인한 환경파괴를 야기한다. 토지보유세 강화는 중심지의 토지 이용의 효율성을 높여서 무분별한 도시 개발과 환경파괴를 방지할 것이다.

토지공공임대제 하에서는 토지 소유권을 공공이 가지므로 토지를 오남용하는 사람들을 제재하기가 쉽고 도시 계획 기능도 높일 수 있다. 시장친화적 토지공개념 제도 하에서는 토지공공임대제의 실시 범위가 확장될 것이므로 토지의 오남용은 줄어들고 도시의 개발은 지금보다 훨씬 더 질서 있는 모습을 갖추게 될 것이다.

셋째로, 소득과 부동산의 분배가 지금보다 훨씬 평등해질 것이다. 부동산 불로소득이 차단되기 때문에 그로 인해 빈부격차가 확대되는 현상은 사라질 것이고, 토지와 부동산을 투기 목적으로 과다 보유하고 있던 사람들이 보유 부동산을 내놓게 될 것이므로 부동산의 분배 또한 크게 개선될 것이다. 지역별, 부동산 종류별로 가격상승이 다른 양상으로 전개되는 일도 사라질 것이므로 부동산의 지역간 양극화, 보유 부동산 종류간 양극화도 완화될 것이며, 그동안 부동산 투기가 만들어낸 눈에 보이지 않는 진입장벽들은 철폐될 것이다.

넷째로, 불로소득 획득 가능성이 줄어들기 때문에 노동자들의 근로 의욕과 기업가들의 투자 의욕, 그리고 사회 전체적으로 저축 의욕이 높아질 것이며, 따라서 경제는 크게 활성화될 것이다. 높은 지가는 고비용-저효율 경제구조를 만들어내는 주범이다. 시장친화적 토지공개념 제도에 의해 지가가 하향 안정화되면 고비용·저효율 경제구조를 만들어내던 요인들이 크게 약화되고 경제 펀더멘탈이 튼튼해질 것이다. 뿐만 아니라 토지보유세 강화는 경제에 부담을 주는 나쁜 세금들을 감면하는 조치와 함께 시행되므로 세금 감면에 의한 경제 활성화 효과도 나타날 것이다.

시장친화적 토지공개념의 철학과 원칙에 정치 세력들이 동의하고 이를 헌법에 명기하기로 협약을 맺는다면, 아니 거기까지 갈 필요도 없이 이 원칙을 대선 공약으로 내건 주자가 나오고 그의 당선 가능성이 높아지기만 하더라도, 현재의 위기 상황은 금방 해소될 것이다. 그리고 실제로 시장친화적 토지공개념이 헌법에 명기된다면, 앞으로 다시는 부동산 투기가 나라 전체를 뒤흔들고 정권의 명운을 좌우하는 일은 일어나지 않을 것이다.

부동산 투기를 잠재울 방법은 분명 존재한다. 과연 어떤 정치세력이 이를 자신의 과제로 떠맡고 나설 것인가? 이런 정치세력이 등장하게 만드는 일은 국민들의 몫이다.

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