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빈곤은 우리 사회에서 거대한 두려움의 실체다. 빈곤은 가급적 피하고 싶은 절망의 상징이 되었다. 차상위계층, 이들은 빈곤의 낭떠러지에 위태롭게 서 있다. 그들은 돌아서 빠져나가기 위해 온갖 노력을 기울이지만, 일상의 악순환이 자꾸 그들을 빈곤으로 몰아넣고 있다.

사회 양극화의 해소를 위해서도 차상위계층에 대한 실질적인 지원을 통해 스스로 일어설 수 있는 기반을 만들어 주는 것은 매우 시급하고 중대한 과제다. 이번 호의 특집은 그러한 차상위계층의 문제와 해결방안에 대해 고민해 보았다. 나아가 빈곤층 아동의 교육현실을 통해 교육이 빈곤층의 자활을 향한 수단이 되지 못하는 현실을 지적하고자 한다.

1. 인정받지 못한 빈곤

흔히 사람들은 "가난하다는 것은 부끄러운 것이 아니라 단지 불편한 것일 뿐"이라고 말한다. 그러나 빈곤이 단순히 사람을 불편하게 만드는 것만이 아니라 절망이고 파괴이며 정말 빠져나올 수 없는 늪인 사람들이 있다.

안미진(여·43·가명·부산시 남구 감만동)씨가 그런 경우다. 안씨는 비록 자녀는 없지만 남편이 있는 평범한 주부였다. 그러나 불행은 어느 날 느닷없이 찾아왔다. 지난 1997년 당한 교통사고는 그녀의 행복을 송두리째 빼앗아 갔다. 두 차례에 걸친 대수술에 뇌출혈까지 겹쳐 식물인간이 되다시피 했다. 희미한 의식을 붙잡고 생명을 이어갔지만 2년간 병간호를 하다 지친 남편은 홀연히 그녀 곁을 떠나갔다. 부부의 끈을 이어줄 자식조차 없던 까닭일까.

그녀를 버린 것은 남편뿐만이 아니었다. 국가도 그녀를 등졌다. 병마와 가난으로 의지할 데 없는 그녀는 정부로부터 기초생활수급대상자로 지정받지도 못해 '빈곤의 사각지대'에 방치돼 있다. 걸림돌은 남편이었다. 여전히 법적인 부부로 남아 있기 때문에 국가의 보호 대상이 될 수 없는 것이다. 안씨가 살고 있는 작은 아파트도 남편이 6000여 만원을 담보대출 받은 뒤 빚을 갚지 못해 경매처분 위기에 놓였다. 곧 길거리로 내 쫓길 상황에 처해 있는 것이다.

안씨의 경우처럼 상당수의 빈곤층이 현실적으로는 최하위 빈곤층이지만 국가와 사회의 보호망에서 벗어난 채 방치돼 있다. 국가의 사회안전망과 사회의 보호체계에서 소외된 이른바 '차상위계층'의 삶은 힘들고 고단하기만 하다.

한정임(여·55·가명·부산시 연제구 연산동) 씨 부부의 사연도 차상위계층의 고통을 그대로 담고 있다. 1960년대 말 시골 고향에서 가난하게 결혼식을 올린 뒤 "잘살아 보겠다"는 꿈을 안고 무작정 부산으로 이주한 한씨 부부는 어느 누구 못지않게 뼈빠지게 일했다.

부부는 경비원, 방직공장 노동자, 점원, 파출부 등 닥치는 대로 일한 결과 방 두 칸짜리 집에서 풍족하지는 않지만 행복한 삶을 살았다. 그러나 믿고 의지하던 남편이 별안간 뇌졸중으로 쓰러지면서 한씨 가정은 밑바닥을 향해 곤두박질치기 시작했다. 거액의 병원비를 감당하기란 역부족이었고, 만성신부전증까지 겹쳐 사경을 헤맸지만 돈 때문에 결국 수술을 포기하고 말았다.

한씨는 거동을 못하는 남편을 간호하기 위해 공장일마저 포기해야 했다. 고등학교를 졸업한 아들은 청년실업으로 직장을 잡지 못해 생계에 도움을 주지 못했다. 가난을 더는 견디기 힘들어 동사무소에 기초생활수급자 신청을 했지만 부양가족이 있기 때문에 안된다는 대답이 돌아왔다. 한씨도 법적인 보호를 받지 못하는 전형적인 차상위계층인 것이다.

인생의 황혼기에 접어든 외로운 사람들. 늙고 병들어 누군가에게 기대고 싶지만 야윈 두 팔을 잡아줄 사람이 보이지 않는 차상위계층의 노인이 있다. 이성자(여·67·가명·부산시 동구 수정동) 할머니는 젊고 건강하던 시절, 힘이 닿는 데까지 열심히 살았다. 불행은 느지막이 찾아왔다.

지금은 고인이 된 동갑내기 남편과 함께 키웠던 아들(45)이 신용카드 빚을 지면서 집안은 풍비박산이 나 버렸다. 아들은 설상가상으로 빚보증을 잘못 서 8000만원이 넘는 부채를 떠안았고, 평생 번 돈으로 마련한 집마저 남의 손에 넘어가 버리자 아들은 야반도주를 했다. 이 할머니는 그때의 충격으로 지병인 당뇨와 간질환이 악화되었고 합병증으로 백내장까지 걸려 버렸다. 막내아들(35)이 있기 때문에 기초생활수급자로 지정되지 못했고, 막내의 막노동 수입으로는 병원비를 부담할 수 없었다. 15만원짜리 월세도 오래전부터 밀려 있다.

이상의 사례에서 알 수 있듯이 차상위계층의 문제는 남의 문제로 돌려버릴 사안이 아니다. 정상적인 생활을 하던 사람들이 질병과 실업, 우발적인 사고, 가족의 카드 빚, 보증 파산 등으로 어느 한 순간에 빈곤층으로 떨어지는 경우를 우리 곁에서 너무나 많이 발견할 수 있다. 차상위계층에 대한 근본적인 대책을 서둘러 마련하지 않으면 지금의 사태는 사회적으로 감당하기 힘든 비용을 쏟아부어야 하는 상황으로 치달을 수 있다.

2. 왜 차상위계층이 늘어나는가

우리나라 복지 환경의 가장 큰 변화는 신빈곤층의 증대와 빈부양극화 현상의 심화이다. 1997년 경제위기 이후 이러한 양극화 현상이 심화되면서 사회갈등과 경제효율을 감소시키는 악순환의 고리로 작용하고 있다. 빈부격차는 경제위기 이후 확대된 뒤 좀처럼 개선되지 않고 있다.

상·하위 계층 간의 소득격차를 나타내는 소득 5분위 배율은 1997년 4.49배였으나 1998년 5.41배까지 확대되었고, 2002년 5.18배로 약간 감소했으나 이후 오히려 약간 증가세를 보여 2004년 5.41배까지 증대하였다. 도시근로자 가구의 소득불평등 정도를 나타내는 지니 GINI 계수 또한 외환위기 이후 소득분배구조가 크게 악화되었음을 보여 주고 있다.

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1997년 0.283이던 지니계수가 1999년 0.320으로 증대했고 이후 약간 감소하여 2003년 0.306, 2004년 다시 0.310으로 증가하였다. 2003년 도시근로자 가구의 절대빈곤율도 최근의 감소세에서 벗어나 증가추세로 돌아섰다. 이러한 빈부격차의 확대는 고용불안정, 임금격차 및 자산소득격차확대 등에서 발생하고 있다.

경쟁력 확보를 위한 구조조정, 노동시장의 유연화 등으로 인한 임시·일용직 증가, 정규직과 임시·일용직의 임금격차 확대로 근로빈곤층 일할 능력과 의지는 있으나 잦은 실직과 낮은 소득 때문에 일하더라도 빈곤상태를 못벗어나는 계층 과 같은 신빈곤층이 발생하고 있는 것이다.

임시·일용직 비율은 1997년 45.7%에서 2002년 51.6%로 증가한 이후 2003년 48.8%로 감소했나 아직도 IMF 외환위기 직전보다 높은 수준이다. 또한 정규직 대비 임시·일용직의 임금수준은 2000년 53.7%에서 2003년 51.0%로 더 떨어져 큰 격차를 보이고 있다.

외환위기 이후 고용불안정의 증대 및 빈부격차 확대, 그리고 경제의 장기침체, 출산율의 급감, 이혼율의 급증과 같은 가족 해체 증대, 부부가구와 노인을 중심으로 한 1인 단독가구의 증가, 그리고 고령화 등으로 복지 서비스 공급 확대를 제약하면서 공적 부조 혹은 사회안전망의 사각지대는 더욱 넓어졌다. 그리고 이는 근로무능력자로부터 근로능력자로, 그리고 극빈층에서 차상위빈곤층에 이르기까지 다양한 대상으로 확대되었다.

3. 이것이 문제다

2000년부터 시행된 국민기초생활보장법은 처음으로 차상위계층에 대한 법적 정의를 내렸다는 점에서 의의가 있지만, 차상위계층에 대한 명시적인 지원 규정이 없다는 점에서 여전히 미비하다고 지적하지 않을 수 없다.

국민기초생활보장법에 따르면 차상위계층은 급여를 필요로 할 가능성이 높은 계층, 생활이 어려운 자이지만 수급권자는 아닌 집단으로 정의하고 있고, 급여 전체를 필요로 하지는 않지만 특정 급여를 필요로 하는 또는 필요로 할 가능성이 높은 집단이다. 그런데 구체적인 지원 규정이 없어 문제다.

기초생활보장 수급자들에게는 지원 규정에 따라 생계비와 의료비는 물론 전화요금 감면 등 20여 가지의 혜택이 주어지고 있는데 비해 차상위계층은 기초생활수급자 선정기준에 미달하여 국가로부터 전혀 보호받지 못한 채 살아가고 있다.

차상위계층이 체감하는 빈곤에 대한 절망감은 오히려 극빈층보다 크며, 가계 빚 등으로 인한 생계형 자살의 대부분은 사회적 보호를 받지 못하는 차상위계층에서 발생하고 있다. 심지어 차상위계층 사람들은 정부로부터 혜택을 받기 위해 근로능력이 있으면서도 일부러 돈벌이를 포기하거나 부부가 위장 합의이혼을 하기도 한다.

경성대학교 사회복지학과가 부산일보사와 공동으로 2003년 9월 210가구(명)의 차상위계층에 대해 방문 면접조사를 실시한 결과, 주거 문제, 의료 문제, 교육기회 차별, 구직난, 가족해체 등의 문제가 드러났다.

조사에 따르면 차상위계층 세대 중 모자 가정이 34.8%로 나타났고, 부부+자녀 가정 24.3%, 부자 가정 6.7% 순이었다. 교육수준도 크게 낮아 12.9%가 초등학교 교육도 받지 못한 것으로 나타났고, 초등학교 졸업 27.6%, 중학교 졸업 20.5%, 고등학교 졸업 34.8%로 조사됐다.

가구주의 63.9%가 배우자가 없거나 있더라도 같이 살고 있지 않았고, 이혼이나 별거 사유의 50.7%가 생계 및 경제적인 문제였다. 건강상태도 매우 심각한 수준으로 전체의 52.4%가 고혈압과 심장병 등 만성질환을 앓고 있는 것으로 나타났다. 차상위계층에 대한 지원체계가 아주 미흡한 것으로 나타나 52.9%가 '생활비 도움을 받을 수 있는 곳이 없다'고 응답하였다. '부모, 형제, 자녀 등을 통해 도움을 받거나 받을 수 있다'가 응답자의 29.5%를 차지했으며, '공공기관' 21.4%, '민간사회단체' 4.3%였다.

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지역사회에서 도움을 받을 수 있을 것으로 기대하는 기관으로는 동사무소(67.1%)를 가장 많이 꼽았다. 또한 빈곤가정에서 시급히 해결해야 할 과제로는 경제적인 어려움, 자녀양육, 보건의료, 고용 문제, 주택 문제, 노인 문제, 의욕상실 등의 순으로 나타났다.

주거형태는 41%가 월세, 25.2%가 전세집으로 차상위계층의 열악한 환경이 그대로 입증되었다. 평균 전세보증금은 1758만원이고 하위 70%가 전세보증금 2000만원 이하였다. 평균 주거 공간 11평, 방수 2.03개로 주거공간이 크게 부족한 실정이었다.

열악한 주거환경은 청소년들에 영향을 끼쳐 학교에 다니는 자녀들이 별도의 공부방을 갖는다는 것은 현실적으로 '그림의 떡'이었다. 취학자녀를 둔 119가구 가운데 절반 이상인 52.9%가 취학 자녀에게 독립적인 방을 주지 못한 채 다른 식구들과 함께 생활하고 있었다.

차상위계층의 일자리 문제도 심각한 것으로 확인되었다. 조사대상 가구주의 절반에 가까운 48.1%(101가구)가 직업이 없는 것으로 조사되었고, 일자리를 구하는 데 걸림돌로 건강(33%), 나이(32.7%), 학력(12.7%) 등을 꼽았다.

특히 이들은 일자리를 구하는 데 정부나 자치단체 등 공식 조직의 도움을 받지 못한 경우가 75.8%를 차지했고, 38.7%는 일자리를 구하는 데 그 어느 누구의 도움도 받지 못한 것으로 나타나 고용의 사각지대에 방치된 것으로 조사되었다. 직장을 다니고 있는 가구주들도 48%가 정리해고를 당할까봐 걱정하고 있었고, 66.9%는 자신이 1년 이내에 해고되거나 직장에서 떠나야 될 것이라고 응답해 일자리 불안이 여간 심각한 게 아닌 것으로 나타났다.

차상위계층은 공공의료와 교육 등 사회적 서비스에도 취약한 것으로 나타났다. '의료비 마련에 도움을 받을 수 있느냐'는 질문에 49.5%가 '전혀 없다'고 응답했고, 가구주 혹은 주 소득원이 질병으로 근로능력을 상실할 경우 생계유지가 어렵다는 응답이 85.8%에 달했다. 열악한 주거 환경과 공적지원 부족으로 자녀 양육에도 심각한 어려움을 겪고 있었다. 응답자의 62.9%가 최근 한 달 동안 자녀가 학원에 한 번도 간 적이 없다고 대답했고, 고등학교 이하 자녀를 둔 133가구 중 51.9%는 자녀의 대학진학이 어렵다고 응답했다.

4. 정책 대안은 없는가

빈곤 문제 해결의 열쇠는 자원 즉, 돈이라고 해도 과언이 아니다. 단순한 봉사와 희생 정신만 갖고서는 빈곤문제를 해결할 수 없고 자원이 필요하다. 예산을 틀어쥔 정부는 가장 막강한 자원공급자이기 때문에 빈곤 문제를 해결하는 데 그 역할과 책임이 가장 크다고 할 수 있다.

2004년 정부 총 예산 117조 중 사회복지 관련 예산은 10%선이고, 이중 3조6000억원 정도가 국민기초생활보장에 사용된다. 선진국에 비해 사회복지 예산의 비중이 크게 낮고, 예산의 대부분은 저소득층에 대한 생계 및 의료급여 즉, 직접적인 현금지원 형태로 이루어진다.

'보호된 시장'을 확대하는 방안도 적극 검토할 필요가 있다. 정부가 차상위계층에 일자리를 직접 제공하고, 민간기업 등에도 이 같은 분위기를 확산하는 것이 중요하다. 현재 빈곤계층을 위한 일자리 지원정책의 일환으로 공공근로사업과 자활사업이 시행되고 있지만, 실효성이 없는 것으로 드러나고 있다.

공공근로사업은 시간 때우기 식으로 진행되는 데다 일시적인 일자리에 그쳤고, 자활사업도 수혜대상에서 차상위계층이 사실상 제외되고 일한 만큼 대가를 받기보다는 기금 형태로 적립되기 때문에 효율성이 떨어진다. 그래서 중앙정부나 지방정부가 우선적으로 '보호된 시장'을 내놓아야 한다는 주장이 설득력을 얻고 있다. 예를 들면 시청의 청소업무, 우편물 봉투 업무 등을 빈곤계층에 할애하는 것이다.

지방자치단체의 사회복지 예산이 빈약해 복지 정책을 후퇴시킬 가능성이 있다는 점도 큰 문제점으로 지적되고 있다. 지방정부는 분권을 외치면서도 사회복지 관련 예산확보 및 실행 프로젝트가 부족한 실정이다. 차상위계층 문제에서 조기경보체제의 도입과 지역 네트워크 구축 등은 지방정부가 책임을 져야 하는 부분이다.

전문 상담센터 및 복지서비스기관 등 민간기관이 운영하는 프로그램에 대한 지원을 통해 차상위계층이 절대빈곤층으로 추락하는 것을 방지하고, '지역복지협의체' 등의 차상위계층을 위한 네트워크 구성을 주도하는 것도 지방정부가 수행해야 할 역할이다.

기업도 사회적 책임이라는 관점에서 빈곤 문제에 관심을 기울여야 한다는 것이 사회복지 전문가들과 빈곤계층의 바람이다. 이미 정부의 힘만으로는 한계에 이르렀고, 기업이나 개인 등 사회의 다른 계층이 나설 수밖에 없는 형편이다. 기업도 사회 복지에 적극적으로 투자할 경우 이미지 개선 등의 효과를 거둘 수 있고 궁극적으로 이윤확대를 꾀할 수 있다.

차상위계층 문제를 해결하기 위해서는 개인의 참여도 중요하다. 정부나 기업의 역할과 지원만으로는 광범위하고 복잡한 빈곤 문제를 해결하기 힘들다. 그러나 우리나라 국민의 기부와 자원봉사 참여수준은 아직까지 미미한 수준이다.

2003년 현재 우리나라 국민 한 사람이 한 해에 내는 기부금은 평균 10만8000원 정도. 1년 동안 단 한 번도 기부하지 않은 사람이 전체 인구의 60%를 차지할 정도로 기부문화가 척박한 현실이다. 그나마 한 해 기부금의 70~80%는 연말 불우이웃돕기에 집중되고 있다.

선진국의 민간복지기관은 오래 전부터 빈곤 예방 역할을 담당하는 사회 네트워크 개념으로 운영되고 있다. 차상위계층이 안정된 직업을 갖고 가족관계를 유지하고 이웃과 함께 인간관계를 쌓아갈 수 있도록 민간 복지기관이 적극적으로 지원하는 것이다.

그러나 우리나라에서는 최근까지 민간 복지기관의 역할을 '수용시설' 또는 '생활시설' 개념으로만 파악해 왔다. 1980년대 이전까지는 고아원, 양로원, 요양원 등 민간 복지기관이 단순히 숙식을 해결해 주는 역할만 담당했다. 1980년대 후반에 들어와서야 수용이나 생활개념을 벗어나 '이용시설'로 개념이 확대됐지만, 여전히 극빈곤층을 위한 시설 중심의 운영형태를 벗어나지 못하고 있다.

'지역사회와의 네트워크 구축'도 시급하다. 각종 사회복지협의회와 공동모금회 등 민간자원을 끌어들일 수 있는 사회복지의 핵심적인 기구가 '유기적 연결고리'를 만들어야 한다. 현재 우리나라 민간 복지기관의 경우 노인시설, 아동시설, 장애아시설 등으로 그 역할이 서로 분리돼 있어서 차상위계층에 대한 체계적인 서비스 제공이 사실상 불가능한 실정이다. 유기적 연결고리를 만들고 시민 스스로 민간 복지기관에 적극적으로 참여하는 분위기를 조성한다면 차상위계층에게 더욱 실질적인 도움을 줄 수 있을 것이다.

차상위계층에 대한 지원은 개별적이고 일회성이 아닌, 체계적이고 지속적으로 진행돼야 한다. 지역사회의 역할이 점차 강조되고 있는 것도 이러한 이유다. 지역사회는 해당 지역의 빈곤 문제를 누구보다도 잘 알고 있을 뿐 아니라 지역사회 기관끼리 네트워크를 구축하면 효과적인 지원을 할 수 있다.