이명박 정부 초중등교육 학교정책 중 핵심이라고 일컬어지는 고교다양화 300프로젝터, 그 중에서도 핵심 중의 핵심으로 불리는 자율형사립고 100개 설립이 본격화되었다. 이 자율형사립고가 법적으로 어떤 문제점이 있고, 재정적으로는 어떤 모순을 가지고 있는지 등에 대해서 4회에 걸쳐서 연재해보고자 한다. ① "자율형사립고는 위헌이다" : 형식적, 법리적 측면을 중심으로 ② 자율형 사립고의 재정 자립은 새빨간 거짓말 ③ 등록금 3배 자율형사립고는 짝퉁 자립형사립고 ④ 결론 : 학교 다양화? 자율형사립고는 신기루

MB정부 초중등 핵심 정책, 자율형 사립고가 모습을 드러내다

MB 정부가 드디어 자율형 사립고의 법적 근거를 만들었다고 공포했다. 그동안 고교다양화 300프로젝터의 핵심이었던 자율형 사립고에 대해서 입법 근거가 없어 본격적으로 추진하지 못하고 있었는데, 오늘(24일) 교육과학기술부(장관 안병만)는 대통령령인 초중등교육법 시행령 일부 개정안을 확정하고, 이를 구체화하여 '자율형 사립고등학교 지정·운영에 관한 규칙'이라는 교육과학기술부장관령을 입법 예고함으로써 이를 공식화했다.

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이를 통하여 전국에 100개의 자율형 사립고를 만들고, 올해 우선적으로 30개의 학교를 지정하겠다고 발표했다. 지정 조건은 이미 알려진 바와 같이 학생 납입금 대비 재단전입금의 비율을 광역시 단위 5% 이상, 도 단위 3% 이상으로 정하고, 자율학교의 지정은 시도교육감의 권한으로 명시하였다.

귀족학교라는 비판을 피하기 위하여 입학생의 20%를 사회적 약자에 대한 몫으로 배려하고, 고교입시 부활에 따른 사교육비 증가 논란을 피하기 위해서 중학교 내신 위주 선발과 추첨 등을 통하여 학생을 선발하도록 하고 있다. 과연 그들의 발표처럼 될까?

MB 정부의 소위 학교다양화 정책은 마이스터교, 기숙형 공립고, 서울의 국제중 허용과 제주도 국제학교 설립, 자립형 사립고와 특목고 확대 등과 자율형 사립고의 설립 근거까지 만듦으로써 완성되어 가고 있다.

MB정부의 꼼수, 국회 입법이 아닌 대통령령으로 자율형 사립고 입법

이렇게 거칠 것 없이 질주하고 있는 MB정부의 학교다양화 정책, 특히 자율형 사립고의 추진은 법적으로 아무 문제가 없을까?

자율형 사립고 추진에 대해서 귀족학교라는 비판과 고교평준화의 해체, 그리고 사교육비의 증가 등 여러 문제점을 지적하면서 반대하는 여론이 찬성보다 훨씬 많은 것이 사실이다. 국회에서 법률 개정을 통하여 입법을 시도할 경우 국민 여론을 등에 업은 야당의 반대 등으로 추진이 쉽지 않을 것이 불을 보듯 뻔하다.

그래서 MB 정부는 국민의 대표기관인 국회의 입법을 통하지 않고 대통령령인 시행령의 개정을 통하여 자율형 사립고를 추진하는 경로를 채택했다. 국회의 입법권을 무시하고, 국민의 반발을 잠재우기 위한 꼼수라는 비판을 면하기 어렵다. 자율형 사립고 정책의 내용적 정당성 여부를 떠나서 최소한의 절차적 정당성이 결여된 것이다.

자율형 사립고 시행령 추진이 위헌인 이유

자율형 사립고는 내용적 정당성에 있어서도 여러 문제점을 가지고 있다. 그러나 이 내용적 정당성 문제는 별론으로 하고(연재 ② 이후에서 자세히 밝힐 예정) 그 형식적 입법 절차의 정당성에 대해서만 따져보자.

자율형 사립고 설립이라는 새로운 교육제도, 학교제도를 실시함에 있어서 이를 국회에서 정하는 법률이 아니라 대통령령인 초중등교육법 시행령의 개정을 통하여 추진하고 있는 교육과학기술부 입법고시는 우리 헌법이 규정하고 있는 교육제도 법률주의와 포괄 위임입법 금지주의, 그리고 헌법의 대원칙인 국민주권에 위반하는 위헌의 소지가 충분하다.

① 자율형 사립고 대통령령 입법은 교육제도 법률주의 위반

우리나라 헌법은 제31조 "⑥학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다."에 의하여 교육제도에 관한 사항은 법률로써 정한다는 교육제도 법정주의(또는 교육제도 법률주의)를 채택하고 있다.

그런데 이번 자율형사립고라는 새로운 학교교육에 대한 교육제도를 실시함에 있어서 입법부가 정하는 법률인 초중등교육법이 아닌 행정 법률의 일종인 대통령령 초중등교육법 시행령으로 이를 규정하려고 하고 있다. 이는 대한민국 헌법을 위반한 위헌이며, 입법부의 입법권에 대한 명백한 침해이다.

헌법재판소 역시 '헌재2001. 11. 29. 선고 2000헌바26'를 통하여 다음과 같이 헌법 제31조의 법률은 대통령령이 아닌 국회 입법임을 명백히 하고 있다.

"위 헌법 조항(제31조)에서 말하는 '법률'이라 함은 국민의 대표자로서 민주적 정당성을 가진 국회가 제정하는 형식적 의미의 법률을 의미한다. 헌법이 교육의 물적 기반인 교육제도 이외에도 인적 기반인 교원의 지위를 특별히 국회가 제정하는 법률로 정하도록 한 것은 그에 관한 사항을 행정부의 결정에 맡겨두거나 전적으로 사적자치의 영역에만 귀속시킬 수 없을 만큼 교원들의 지위에 관한 문제가 교육본연의 사명을 완수함에 있어서 중대한 의미를 갖는다고 보았기 때문이다."

즉, MB정부가 새로운 학교교육제도인 자율형 사립고를 추진할 수는 있지만 이를 입법화하는 것은 대통령령이 아니라 국회 입법을 통하여 하여야 한다는 의미이다. 그런데 상위법인 초중등교육법에는 현재 자율형사립고의 어떤 입법 근거도 없다. 자율형사립고의 모태인 자립형 사립고가 초중등교육법에 설립 근거 조항이 없어 현재에도 5년째 시범운영중인 이유가 이와 무관하지 않다.

② 자율형사립고 대통령령 입법은 포괄위임 입법 금지주의 위반

MB정부의 자율형사립고 추진 방식이 위헌인 이유는 또 있다. 우리나라 헌법은 제75조 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다"에 의하여 국회에서 정하는 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항만을 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 즉 우리 헌법은 포괄위임 입법을 금지하고 있고, 포괄적인 재위임 역시 금지하고 있다.

헌법재판소 판결 역시 '헌법재판소 2008.4.24. 선고 2007헌마1456'을 통하여 "법률에서 위임받은 사항에 관하여 대강을 정하고 그 중의 특정사항을 범위를 정하여 하위법령에 다시 위임하는 경우에만 재위임이 허용된다"라고 포괄위임금지 원칙을 명백히 밝히고 있다.

그런데 이번 MB정부의 자율형사립고를 초중등교육법 시행령 개정에 의한 설립은 자율형 사립고라는 새로운 교육제도를 정함에 있어서 초중등교육법에서 자율형사립고에 대한 대강을 정하지도 않고 모든 것을 대통령령인 초중등교육법 시행령 개정과 그 하위 교육과학기술부령인 '자율형 사립고등학교 지정ㆍ운영에 관한 규칙' 제정을 통하여 추진하고 있다.

어떤 학교를 자율학교로 정할 것인지나, 어떤 절차를 거쳐서 자율형 사립고를 설립할 것인지에 대한 것은 대통령령이나 교육부장관, 나아가 시도교육감이 정할 수 있을 것이다. 그러나 반드시 상위법인 입법법률에 그 근거 조항이 있어야 한다. 따라서, 자율형 사립고 설립 자체에 대한 것을 국회 입법 법률이 아닌 대통령령으로 정하는 것은 우리 헌법을 위반하는 위헌이며, 국회 입법권의 침해이다.

③자율형사립고 추진이 위헌인 이유 : 국민주권·주권재민의 대원칙 위반

MB정부는 완전히 새로운 학교제도인 자율형 사립고를 추진하면서 정부 차원에서 단 한 번도 공청회나 토론회도 거치지 않고, 단 한 번의 여론조사도 하지 않는 등 최소한의 국민 의견 수렴도 하지 않은 채 일방적으로 이를 추진하고 있다.

수많은 공청회와 여론조사를 거쳤고, 시범 실시를 한 지 5년이 넘은 자립형 사립고도 아직 입법화하지 못하고 있는 것이 현실이다. 백년지대계라는 교육의 특성상 새로운 제도를 시행함에 있어서 이런 신중한 태도를 취하는 것은 너무나 당연한 것이다.

그런데 기존에 없었던 새로운 형태의 자율형 사립고를 전국에 100개나 설립한다고 하면서 국회 입법을 거치지 않은 것뿐 아니라 정부 차원에서 최소한의 국민 여론 수렴을 위한 공청회나 토론회, 전자청문회, 대국민 여론조사 한 번 거치지 않았다. 딱 한번 공청회라고 한 것이 서울교육청에서 한국교육개발원에 의뢰하여 지난 3월 9일에 실시한 것이 전부인데 이 나마도 자율형사립고 도입 여부를 결정하기 위한 공청회가 아니라 자율형사립고 도입을 기정사실로 전제하고 그 설립 기준을 무엇으로 할 것인가를 토론하는 자리였다.

이 토론회에는 자율형사립고를 신청한 학교의 교장과 사학이사장 등 모든 토론자가 자립형사립고 찬성론자들로만 구성되어 공청회가 아니라 선전장에 국민의 혈세를 낭비하였다는 국민의 빈축을 샀다.

지난 2월 한길리서치의 국민여론조사에 의하면 MB 정부의 자율형 사립학교 정책에 대해 찬성은 24.4%밖에 되지 않는 데 반해 찬성의 3배가 넘는 국민들의 73.4%가 반대하고 있는 것으로 나타났다.

이렇게 국민 대다수가 반대하는 정책을 실시하면서 단 한 번의 토론회나 공청회도 없고, 그 흔한 전자청문회나 여론조사 한 번 하지 않고 대통령령이라는 꼼수로 자율형사립고를 추진하는 것은 우리 헌법 1조 "대한민국은 민주공화국이다. 대한민국의 모든 주권은 국민에게서 나온다"가 규정하고 있는 국민주권, 주권재민의 원칙에 대한 심각한 침해이다.

MB정부는 자율형사립고 입법안을 대통령령이 아니라 국회에 제출해야

학교다양화라는 미명하에 자율형사립고를 도입하고 평준화를 해체하고 싶은 MB정부의 의도를 이해하지 못할 국민은 없다. 그러나, 아무리 자신들이 하고 싶은 일이 있다고 하더라도 정당한 절차가 있다.

현재 MB 정부가 추진하는 자율형사립고 방식은 우리 헌법이 규정하는 교육제도 법률주의, 포괄위임입법 금지주의, 그리고 국민주권의 원리에 대한 심각한 위헌 소지가 있다. MB 정부가 그토록 자율형 사립고를 추진하고자 한다면 정당하게 대통령령인 초중등교육법 시행령이 아니라 국회입법인 초중등교육법 개정안을 국회에 제출하라. 이것이 정도(政道)이고, 이것이 우리 법이 규정한 절차이다.

그리고 국민의 대표기관이라는 국회에서 국민의 의견을 바탕으로 하여 치열하게 토론하라. 현재 시범 실시 중인 자립형 사립고 정책의 시행 결과 역시 좋은 참고 사항이 될 것이다. 이것이 국민에 대한 최소한의 예의이고, 위헌 소지를 없애기 위한 최소한의 절차이다. 그리고 또한 국민의 대표기관인 국회의 최소한의 의무이다.