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복지담론을 둘러싸고 여야간에 그리고 시민사회에서도 논쟁이 한참이다. 새해를 맞아 민주당이 무상급식, 무상의료에 이어 반값등록금과 무상보육을 당론으로 정했다. 지난 6·2지방선거 때 민주당의 보육정책은 만5세아의 무상보육에만 머물러 있었는데 이번에 당론으로 채택한 무상보육안은 만5세는 물론, 만0세~4세까지 전액 국가부담으로 넓혔고, 만5세아의 지원금도 표준보육비 기준으로 올렸다. 가히 획기적이라고 할 만하기도 하다.

물론 아직 무상보육에 필요한 재원을 어떻게 마련할 것인가에 대해서는 구체적인 대책이 제시되지 않고 있는 것은 아쉬운 대목이다. 그럼에도 현재 한국사회에서 영유아 무상보육이 부모의 경제적인 어려움을 덜어주는 데 크게 기여하는 정책이라는 점에서 좋은 방향이라고 할 수 있다.

그러나 민주당을 비롯한 야권의 '무상보육' 정책에 대해서 오세훈 서울시장이 선두에 서서 딴지를 걸고 있다. 오세훈 서울시장은 "무상의료·무상보육 같은 공짜시리즈 막아야 한다"고 무상보육 정책에 대해서 강하게 비판하고 나섰다. 이후에 "공짜치즈는 쥐덫 위에만 있다"고 하며 소위 '무상시리즈'를 비난한 말은 크게 회자되고 있기도 하다.

부모들이 국공립 보육시설을 선호하는 이유

물론 실제 부모들의 입장에서도 무상보육을 무작정 반기기 어려운 현실적인 한계도 있다. 믿고 맡길 만한 보육시설이 집 근처에 없다면 현금 지원 정책은 절반의 성공으로 끝날 가능성이 높기 때문이다. 무상보육이라는 좋은 취지는 사실 양질의 서비스와 저렴한 보육비 등을 뒷받침해주는 공보육 서비스 체계 위에서 진행될 때 살아날 수 있다.

게다가, 민간보육시설에 의존하고 있는 현재의 구조에서는 전체 보육료 상승을 실제로 통제하지 못하게 될 위험도 있다. 정부의 부모 소득별 보육료 지원이 확대되면서 부모 부담이 줄어야 하지만, 오히려 민간시설의 기타 경비가 늘면서 부모의 보육료 부담이 증가한 것이 현실이기 때문이다.

공보육 서비스가 약한 우리 현실에서는, 특히 영유아 보육시설의 경우 정부의 관리와 감독이 잘 되는 곳을 선호할 수밖에 없다. 국공립 대기자가 좀처럼 줄지 않는 이유도 부모들의 신뢰도가 그만큼 높다는 증거다.

그런데 서울시만 해도 2010년 한 해 동안 영유아 학대 등의 문제로 행정처분을 받은 '서울형 어린이집'이 566곳이라고 한다. 이 가운데 운영이 중단된 경우는 26곳이고, 시정명령만 받은 곳이 대다수다. 이제 서울 시민들은 오히려 보건복지부의 평가인증을 통과하고 '서울형 어린이집'으로 지정돼 국고 지원까지 받은 시설들이 행정처분을 받자 더 못 믿겠다는 분위기가 생기고 있다.

오세훈 서울시장이 '무상보육'을 비난하면서 제대로 된 보육정책인 것처럼 추진하는 '서울형 어린이집'은 국공립시설과 민간보육시설이 정부의 평가인증과 서울형 공인을 위한 추가 기준을 통과하면 인건비, 기타운영비, 환경개선비 등을 지원받는 시스템으로 되어 있다.

서울시가 국공립시설의 대기 아동수를 해소하고, 민간시설에도 안심하고 아이를 맡길 수 있게 하겠다는 취지로 2009년 3월부터 추진한 프로젝트다. 현재 서울형 어린이집은 시행 2년을 앞두고 급속하게 확대되고 있다. 최근에는 정부마저 '공공형 어린이집'이라는 형태로 전국에 1000여 개를 더 확대할 계획을 밝히기도 했다.

국공립 수준으로 공적 자금을 지원받는 민간시설이 보육의 공공성을 대표해온 국공립 수준으로 질적인 도약을 한다면 좋은 일이다. 부모의 시설 선택권도 넓어지고, 보육에 대한 불안감도 덜어줄 수 있을 지도 모른다. 하지만 정부의 평가인증과 서울형 공인만으로 보육서비스의 질까지 믿기는 아직 힘들다는 평이 일반적이다. 아직 실험단계인 서울형 어린이집을 무턱대고 전국적으로 확산시킬 수 있을지 그리고 그렇게 했을 때 문제점들은 없는지 꼼꼼한 검토가 필요하다. 특히 오세훈 시장이 무상보육정책을 맹비난하고 있는 지금이기에 더욱 그러하다.

서울형 전환, 보육서비스 질적 개선도 있었을까?

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정부가 보육서비스를 개선하고자 내놓은 자구책이 평가인증제다. 평가인증제가 2006년부터 본격적으로 시행된 지 5년이 지난 2010년 12월 현재, 전국 3만5000여개 보육시설 중 2만3000여 개(65.7%) 시설이 평가인증을 받았다. 서울형 어린이집은 정부의 평가인증을 받은 후 추가 평가 12개 항목 중 비상재해대비시설 설치, 1시설 1병원 주치의 지정, 1시설 1계좌 개설해 클린카드 사용, 보육교사 자율장학 참여 등을 사후 필수 충족 요건으로 구비하면 전환이 가능하도록 되어있다.

우리보다 앞서 평가인증제를 실시하고 있는 나라는 미국과 호주다. 미국은 1981년부터 NAEYC(미국유아교육협회 National Association for the Education of Young Children)의 주도로 유아 프로그램에 대한 인증제를 처음 실시하고, 2006년에 10개 범주에 걸쳐 413개 항목의 상세 지표를 새로이 개발해 운영하고 있다.

호주는 1991년 INAC(국립보육시설 인증위원회 National Childcare Accreditation Council)를 설립해 평가인증제를 시행해 오고 있으며, 종일제 보육, 가정보육시설, 방과후 보육시설별로 평가제를 개발해 도입했다. 호주의 평가제는 의무적이지 않으나, 평가인증을 받지 못하면 해당 보육시설 이용자가 정부로부터 지원되는 부모보조금을 신청받을 수 없도록 하고 있다.

호주의 사례와 같이, 서울시는 평가인증과 보조금을 연계해 서울형 전환을 독려해오고 있다. 실제로 우리 정부의 평가인증제 5년보다 서울형 어린이집 2년의 성과가 더 큰 것은 사실이다. 서울시가 평가인증과 공적 지원을 연계해 서울형 프로젝트를 내놓자 상당수의 민간시설들이 급속히 서울형으로 전환되고 있다.

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그렇다면 서울형 전환으로 보육서비스의 질적인 개선도 있었을까? 비교적 평가인증제를 오래 시행해 오고 있는 미국과 호주에서도, 교사들의 처우개선과 이직 문제, 사후 질적 관리부분은 여전히 풀지 못하고 있다. 서울형으로 간판을 바꿔단 보육시설의 질이 실제로 개선되었다고 평가하기에는 이르다는 의견이 많다.

서울형 어린이집, 성공 vs. 실패

서울형 어린이집 시행 2년이 다 되어 가는데도 국공립시설에 대한 부모들의 선호는 줄지 않고 있다. 서울형 어린이집을 전면 시행하면 2009년 연말까지 국공립 어린이집 입소를 위해 7만~8만여 명이 대기했던 불편이 사라질 것이라는 서울시의 말과 배치되고 있다.

2010년 8월 현재 무려 6만 7000여 명의 아동이 국공립시설에 대기자로 줄을 서 있다. 게다가 서울형 어린이집을 보내는 부모들도 공인 전후로 달라진 게 없다는 불만이다. 심지어는 오렌지색의 서울형 간판밖에 달라진 게 없다는 말들이 나오고 있는 실정이다.

서울형 어린이집이 보육서비스의 질을 높이겠다는 본래의 취지를 살리려면 국공립시설을 제외하고 민간시설을 중심으로 평가제를 시행해야 옳았다는 지적이다. 서울형 어린이집 시행 첫 해인 2009년 1단계(9월말)에서 서울형 어린이집으로 전환된 국공립시설이 총 1164개소 중 594개소로 전체의 절반을 차지했다.

최근 서울시 서울형 어린이집 홈페이지에 올라온 통계 자료를 종합해보면, 2010년 하반기까지 서울형으로 전환된 보육시설은 2385곳으로, 보육포털서비스에 등록된 전체시설 5874개소의 40%에 이르고 있다. 그 가운데 공공시설의 서울형 전환이 90%를 넘어섰다. 이렇듯 평가인증을 통과한 공공시설은 서울형 전환으로 달라진 점이 없고, 민간시설은 서울형 간판으로 바꾸면서 특별한 질적개선 없이도 공공시설의 이미지를 적용받게 되었을 뿐이라는 문제제기가 있을 만하다.

또한 서울형 어린이집 사업은 '간판행정'이라는 비판을 받고 있다. 여기서 말하는 간판행정이라는 것은 말그대로 '간판'행정(?)을 의미한다. 놀랍게도 서울형 어린이집 사업에 드는 환경개선비 지원의 대부분은 현판과 간판을 교체하는 데 사용되고 있다.

2009년 11월 서울형 어린이집 사업의 환경개선비 지원현황을 보면, 현판과 간판에 25억(73.6%)을 사용한 반면, 아이들 교육기자재보강을 위해서는 2억(9.9%)원을 지원했다. 정작 보육서비스의 질적인 향상을 위해 공적 자금이 운영되기보다는 가시적인 홍보에 치중했다는 평가가 야박한 것만도 아니다.

서울형 어린이집이 스스로 공보육을 강화하고, 투명한 운영과 보육에 적합하도록 운영되고 이 시스템이 정착되기까지 상시적인 평가 체계가 가동되어야 함은 당연한 일이다. 오세훈 서울시장과 서울시는 앞으로 서울형을 3000곳으로 늘릴 것이라 야심찬 계획을 밝혔지만 2011년 상시 평가체제 운영비는 2010년보다 33% 삭감해버 렸다. 이해할 수 없는 처사라 할 수 있다.

서울시는 보육전공자나 학부모, 보육 경력자 등으로 구성된 '안심보육모니터링단'을 운영해 급식, 안전, 아동인권 등을 매뉴얼에 따라 모니터링을 하고 있다고 변명하지만 잘해야 1년에 한번으로 끝나는 형식적인 점검이 될 가능성이 높다.

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이외에도 아이들의 안전한 먹을거리에 대한 합의가 없다는 것도 문제다. 서울형 어린이집은 식자재 구매업체를 일원화하라는 지침에 따라 대기업 공급업체로 바꿔 대량 구매하면서 오히려 먹을거리의 질이 떨어졌다는 비판도 제기된다. 춘천시가 국공립시설에 친환경 급식을 지원하는가 하면, 생협 등은 친환경 먹을거리를 구입하는 어린이집에 현판을 따로 달아서 차별화하는 것과 대비된다.

보육교사의 전문성이 담보되는가의 문제도 빼놓을 수 없다. 평가인증을 경험한 보육교사들은 하나같이 준비 과정동안 일손이 부족해 아이들을 제대로 돌볼 수 없었다고 이야기한다. 자체점검을 제외한 1~2개월 동안 아이들이 방치되는 문제가 일어나고 있는 것이다. 평가 지표도 환경적인 면에 치우쳐, 정작 교사와 아이들의 상호작용 프로그램 내용에 대한 평가는 부진했다는 목소리도 나오고 있다.

부족하고 나쁜 점만 있는 것은 아니다. 보육서비스의 질을 낮추는 가장 큰 문제점 중의 하나가 보육교사의 잦은 이직률이다. 민간시설의 보육교사들이 제대로 된 대우를 받지 못해 이직이 잦은 것이 현실이다.

이런 현실에서 서울형 어린이집의 보육교사는 국공립과 동일한 수준의 급여를 받을 수 있게 된 점은 사실 고무적이라 할 수 있다. 하지만 서울형 공인과 동시에 교사급여가 국공립 1호봉인 135만 원으로 높아진 점은 좋지만, 이전 어린이집 경력을 인정받지 못하고 일괄 1호봉을 적용받는 데 적지 않은 논란이 일고 있다.

서울형 어린이집, '간판행정' 비아냥 넘으려면

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서울형으로 간판을 바꿔단 보육시설은 향후 3000여 개로 늘어날 계획이다. 서울시와 오세훈 시장이 야심차게 시작한 서울형 어린이집이 2년 사이에 양적으로는 급속히 늘었지만, 보육서비스의 질적인 변화를 유인하기에는 노출된 한계들이 많다.

서울형 어린이집이 간판행정이라는 비아냥을 넘기 위해서는 실질적인 서비스의 변화가 있어야 한다. 그렇게 하기 위해서라도 국공립시설을 대폭 늘려 보육의 공공성을 견인하도록 독려해야 한다.

참여정부 시설에 설계된 보육중장기 계획과 제1차 저출산 기본계획에 따르면 국공립시설을 이용하는 보육아동은 현재의 11%에서 30%로 늘어나야 했다. 그러나 이명박 정부와 오세훈 서울시장의 취임 이후 보육정책의 방향이 바뀌면서 현실은 그렇지 못했다. 서울형 어린이집이 늘고 있지만 국공립 시설에 대한 선호는 여전히 높다. 그동안 국공립 시설들은 영아보육, 장애아보육, 시간연장형보육 등에서 공공의 역할을 톡톡히 해왔다. 특히 장애아 통합보육시설 중 국공립시설 비율은 31.4%로 이용 아동은 40.6%에 이른다(2007년 기준).

일례로 국공립의 90%이상이 포함된 서울형 사업에서 간판과 현판 교체에 들어간 25억 원으로 이 돈이면 국공립시설 10여 개 이상 지을 수 있었다는 계산이다. 육아정책개발센터의 2007년 보고서에 따르면 국공립 보육시설 신설은 개소당 3억6000만 원, 공동주택보육시설로 설치할 경우는 5000만 원, 공동주택보육시설 국공립 전환할 때는 3000만 원의 비용이면 된다.

서울형이든 전국적인 공공형이든, 공인 이후 퇴출 요건이 지금보다 강화되어야 한다. 서울형으로 공인이 된 다음에는 공공재원 인센티브는 공공성을 강제하는 규제 장치로 활용되어야 한다. 지금과 같이 보육서비스가 제대로 지켜지지 않을 경우 시정명령만 할 것이 아니라, 영구 퇴출하는 강도 높은 조치가 필요할 것이다. 또한 평가기준이 서류나 환경 요소에만 치우쳐있는 점을 개선해, 급간식과 상호 프로그램, 교사 전문성을 높이는 방향으로 전환해 지표도 개발하고, 지속적인 교육도 필요하다.

살펴본 바와 같이 서울형 어린이집이 양적인 성과를 넘어 실질적인 공보육 체계로 자리잡기 위해서 개선하고 시정해야 할 것이 너무나 많다. 이러다보니 근본적으로 오세훈 서울시장의 '서울형 어린이집'이 과연 필요했는가라는 질문도 나오게 된다.

오세훈 시장은 좋은 것인 줄 알고 덥석 물었다가 봉변당한다는 의미에서 쥐덫이라는 표현을 썼을 것이다. 지금 서울형 어린이집을 본따 이 시스템을 전국적으로 확대하겠다고 이 정부가 나서고 있다. 그러나 서울형 어린이집이 보육서비스의 질을 높이거나 개선하기에는 갈 길이 너무 멀다. 오히려 부정적인 효과를 발휘할 가능성이 현재로서는 크다.

그렇다면 <쥐덫> 위에 놓여 있는 '치즈'가 '무상보육'인가? 아니면 '서울형 어린이집'인가?