1999년 6월 17일 제1차 서해교전이 발생한 지 이틀 만에 열린 국회 국방위원회는 긴장감이 돌았다. 특히 이날 회의에 출석한 조성태 국방부 장관은 임명된 지 채 1달이 지나지 않은 상황에서 서해상의 무력충돌이 발생하여 열린 회의였기 때문에 긴장한 표정으로 회의 개회를 기다리고 있었다.

국민적 관심이 집중된 이날 회의는 장관의 인사말에 이어 장정길 합참 차장(해군 중장, 이후 해군참모총장 역임)이 사건현황을 보고했다. 통상적으로 공개와 비공개로 구분하여 이루어지는 국방위 현황보고였지만 이날은 국민적 관심이 집중되어 있는 탓에 공개회의로 진행되었다. 국방위원들의 질의가 오전 중에 계속되었고, 점심식사를 위한 정회 이후에 국방부 측의 일부 답변은 비공개 회의로 전환하여 이루어지게 되었다.

비공개 회의가 진행되는 동안 하경근(한나라당·전국구)의원은 조성태 장관에게 "이번 충돌이 발생한 해역이 영해입니까? 공해입니까?"라고 질의했다. 당황한 조 장관은 즉답을 못하고 왼쪽으로 고개를 돌려 배석한 참모진의 답변을 구했다. 그러자 전투복을 입고 장관의 왼쪽 뒤편에 배석한 합참 작전참모본부장 정영진 육군 중장은 자신 있는 목소리로 "영토입니다"라고 답변했다. 정 본부장의 이런 답변이 끝나자마자 장관의 오른편 뒤쪽에 배석해 있던 합참 차장 장정길 제독은 "영해라고 답변드리기는 곤란하다"고 답변했다.

양쪽 뒤편에 배석해 있던 참모진의 상반된 답변으로 조 장관의 표정에는 당황스러움이 역력했다. 하지만 질의한 하 의원은 서로 상이한 답변에 대해서 더 이상 문제를 제기하지 않고 넘어갔다. 하 의원이 이러한 질의를 비공개회의에서 제기한 이유가 있었다. 미국의 남감리교대학(SMU)에서 국제법을 전공했고, 국제정치학회장을 지낸 저명한 국제정치학자인 하 의원은 회의 개최 직전에 그의 보좌관으로부터 미 국무부 대변인의 브리핑 내용을 이미 보고받았기 때문이었다.

미 국무부의 제임스 폴리 대변인은 6월 16일(미국 시간) 낮 기자브리핑에서 남북한 간의 교전해역이 "사실상의 공해라는 것이 맞느냐(These are actually international waters. Is that right?)"는 참석기자의 질문에 "나는 그렇게 이해하고 있다(That's my understanding)"고 대답했다.

'서해 5도'는 영해인가 아닌가... 정부도 '오락가락'

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서해교전 직후, 동맹국인 미국의 국무부 대변인이 공식 브리핑에서 교전이 발생한 해역을 공해(公海)로 규정한 언급은 매우 민감한 사안이었다. 이를 인지하고 있던 하 의원은 사안의 중요성을 감안하여 비공개회의에서 장관에게 이를 확인하고자 했던 것이었다. 이미 하 의원은 공개회의 질의를 통해 충돌이 발생한 해역에 대하여 성격규정이 필요하다는 점을 제기하였다.

이해를 돕기 위해 그날 국방위원회에서 발언한 하 의원의 발언내용을 옮겨본다.

"이번 무력도발이 이루어진 서해수역이 우리의 관할수역임을 분명히 해야 한다는 점입니다. (중략) 정전협정의 내용을 적극적으로 해석하여 문제(가 발생한) 수역이 우리의 관할수역임을 분명히 해야 할 것입니다.

통일부가 이번 사태를 계기로 발표한 <서해 해상경계선 문제>라는 자료에 의하면 '북방한계선'이라는 용어 대신에 '해상경계선'이라는 용어를 사용하는 동시에 영해에 관한 국제법과 국제관례에 의해 우리측의 관할권이 행사되는 수역이라는 점을 분명히 하였습니다.

그러나 국방부는 도발 발생 당일에 발표한 대변인 성명에서 관할수역 침범이라는 용어 대신에 '북방한계선 침범'이라는 용어를 일관하여 사용했습니다. (중략) 서해수역에 대한 정부의 입장이 애매모호하다는 입장을 버릴 수 없습니다.

따라서 관할수역 침범이라는 용어를 사용하고 또 그 수역이 우리의 관할수역임을 확실히 해둘 필요가 있다는 것입니다. 또 <국방일보>에서는 '영해침범'이라는 용어를 사용하고 국방부 대변인은 '북방한계선 침범'이라는 용어를 사용하는 등 용어사용의 혼돈을 야기시키고 있는데 그러한 상황에서 최전방에서 작전을 하는 장병들이 투철하게 정신무장을 할 수 있을지 대단히 의문입니다. (중략)

본 위원이 이 문제를 제기하는 것은 이 지역을 우리의 영해 운운하기에는 국제해양법의 일반원칙에 볼 때 약간의 무리가 있고 NLL은 어디까지나 휴전상태의 연장이기 때문에 우리의 관할수역이라 표현함이 가장 타당한 것으로 간주하기 때문입니다."

국제정치학자로서 전문성을 갖고 있는 하 의원은 서해상 무력충돌 이후에 충돌해역의 성격을 정부 차원에서 명확히 정리할 필요성을 제기한 것이다. 즉, 국제법적으로는 영해로 규정할 수 없지만 그간 실효적으로 지배해온 해역이라는 점이 상충되는 문제에 대해 정부차원의 명확한 성격규정 필요성을 조심스럽게 언급한 것이었다.

박정희 정권 시절 얼렁뚱땅 통과된 '영해법', 서해 5도는 미포함 

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그간 정부당국은 1953년 휴전협정 체결이후 유엔군사령관 클라크 대장이 설정한 NLL에 대하여 '실질적 해상경계선', '북방한계선', '남북해상불가침경계선' 등의 모호한 용어를 혼용하여 왔다. 최근에 새누리당 박근혜 대통령 후보는 '서해의 생명선', '국토선'이라는 용어도 사용했다. '영토선' 내지는 '영해선'이라는 명확한 국제법적 용어 대신에 이런 애매한 용어를 사용하게 된 배경을 추적해보자.

서해상의 영해문제가 모호하게 된 것은 박정희 대통령 시절인 1977년 제정된 영해법에서 기인한다. 영해법안이 국회에 제출된 이후에 작성된 국회 외무위원회의 '영해법안 심사보고서'에 그 문제가 적나라하게 지적되어 있다.

국회 외무위원회 김병훈 전문위원이 작성한 심사보고서에 따르면 "영해법의 실질적이고도 필수적인 요건이라고 할 수 있는 사항임에도 불구하고 본 영해법안의 초안에는 해협, 기선, 접속수역, 인접국 또는 대향국과의 경계선이 명시되어 있지 않거나 구체적 언급이 회피되어 있어 본 영해법안으로는 어디까지가 우리나라의 영해이고 타국과의 경계는 어디에 위치하는지 알 수 없음"이라고 지적했다.

즉, 법안이 제출됐지만 이 법안만으로는 우리나라의 영해가 어디까지 설정하는 것인지를 전혀 알 수 없다는 지적이었다. 이러한 문제는 국회 외무위원회 법안심사과정에서도 지적되었다. 당시 여당인 민주공화당의 서인석 의원은 외무부장관에게 "영해도안(領海圖案)을 내일까지 한 부 만들어 내주실 것, 그리고 주변국가의 영해도 효력을 발생한 해도를 내일까지 내주실 것"을 요청하는 상황까지 연출되었다.

영해법은 지난 1977년 10월 5일 정부제출 법률안으로 국회에 제출되어 국회 외무위원회의 심의를 거쳐 같은 해 12월 31일 제정되었다. 영해법안이 갑자기 국회에 제출된 배경에는 그해 8월 1일 북한이 이른바 해상군사경계선 선언에 대한 대응이라는 점은 국회에 출석한 박수길 외무부 조약국장의 국회 외무위원회 법안설명과정에서 확인된다.

박 국장은 영해법안에 대한 외무위원회 설명에서 "77년 8월 1일에는 그들(북한)도 세계추세에 따라서 소위 200해리 경제수역을 선포한 바 있습니다. 이와 관련해서 참고적으로 드릴 것은 동일 그들은 경제수역을 지키기 위해서 군사경계선을 설정한다고 발표"했다고 언급함으로서 영해법안 제출이 북한의 해상군사경계선 선포와도 연계되어 있음을 밝혔다.

국회 외무위원회에서 영해의 영역을 구체화하지 못한 논란이 있었음에도 불구하고 정부가 제출한 법률안은 시행일자를 구체화하는 내용만 수정한 상태에서 통과됐다. 1977년 12월 16일 국회 본회의에 영해법안이 상정되자 야당인 신민당의 엄영달 의원은 법안 반대토론을 신청하여 법안의 문제점을 조목조목 지적하였다. 특히 엄의원은 영해법안에 서해 5개 도서문제에 대해 법안에 아무런 언급이 없다는 점을 분명하게 지적하였다. 그의 국회 본회의 발언내용을 인용해보자.

"북괴는 서해도(西海島)의 연안해를 그 위치상으로 보아서 북괴 측 육지에 가깝다고 해서 그 인접수역이 그들의 영해라고 생떼를 쓰고 있는 판국인데 왜 우리 측은 서해 5도에 관해서 영해법안 속에 아무런 언급이 없다는 말입니까? (중략) 왜 우리 정부는 대북괴 관계에 있어서도 대일본 관계에 있어서도 이렇게 소극적이며 이렇게 애매한 태도만을 계속 취해야 한단 말입니까? 본 의원은 도저히 이해가 가지 않는 점입니다."

엄 의원의 이러한 절규에도 불구하고 정일권 국회의장은 토론종결을 선포하고 이의 여부만 물은 상태에서 가결을 선포했다. 엄 의원의 지적은 이후 해양법 학자들의 학문적 평가에서도 매우 정당했음이 입증된다.

태안반도 소령도 이북해역, '영해' 선포 안 해... 국제적 권한 없어 

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영해법이 국회에서 통과된 이후 1978년 9월 20일 정부는 영해법 시행령을 공포하게 된다. 이 시행령에서 영해선의 기준점이 되는 영해 직선기선의 기점이 발표된다. 시행령에 명시된 직선기선의 기점은 서해상 영해의 기준을 더욱 모호하게 만들었다.

동해 NLL부터 경북 포항 영일만의 달만갑까지는 도서가 없기 때문에 해안의 최저조선(썰물 때 노출된 육지와 바다가 접하는 선)을 기준으로 12해리의 영해가 정해지게 된다. 그러나 동해의 달만갑부터 총 23개의 영해설정의 기준이 되는 직선기선 기점이 발표되는데, 서해상 최북단 영해 직선기선의 기점은 충남 태안반도 앞바다의 소령도(북위 36도 58분 38초, 동경 125도 45분 02초)까지만 설정했다. 이 시행령의 기준점에 의한 영해기선을 기준으로 12해리가 우리나라의 영해로 국제적 인식을 받게 된다.

국립해양조사원이 제작한 정부의 공식 영해도인 '대한민국 영해 직선기선도'에 따르면 동해상의 울릉도와 독도까지 영해로 선포되어 있는 반면 서해상은 충남 태안반도 앞의 소령도를 기점으로 서쪽으로 12해리까지만 영해로 선포되어 있음을 확인할 수 있다. 즉, 충남 태안반도 이북인 경기만 일대, 쉽게 말해 인천 앞바다도 영해로 선포되지 않았음을 확인할 수 있다.

영해선포는 국내법인 '영해법'(현행 '영해 및 접속수역법')과 국제법인 '해양법에 관한 국제연합 협약'의 기준에 따르게 되어 있다. 1982년 4월 제3차 유엔 해양법회의에서 채택되고 1994년 11월에 발효된 '해양법에 관한 국제연합 협약'에 따르면 "이 협약에 따라 결정된 기선으로부터 12해리를 넘지 아니하는 범위에서 영해의 폭을 설정할 권리를 가진다"고 명시하고 있다.

또한 협약 제16조 해도 및 지리적 좌표목록(영해기점)에 대한 규정에 따르면 영해기선과 영해선은 해도에 표시하거나 지리적 좌표목록의 공표를 명시하고 있으며, 이러한 해도나 지리적 좌표목록을 UN 사무총장에게 기탁(deposit)하도록 명시하고 있다.

우리나라는 지난 1995년 12월 1일 국회 비준을 거쳐 1996년 2월 28일부터 이 협약이 발효되었다. 이에 따라 유엔사무총장에게 제출한 지리적 좌표목록도 영해 및 접속수역법 시행령에서 명시한 내용과 동일하다.

해양에서의 경계선은 육안으로 확인할 수 없기 때문에 해도 또는 지리적 좌표목록이 영해선의 기준이 된다. 또한 해양은 육지와 달리 세계 각국의 선박이 항해를 하기 때문에 우리가 유엔에 제출한 좌표목록이 영해의 국제적 기준이 되는 것은 상식이다. 즉, 우리나라가 스스로 서해 충남 태안반도 소령도 이북해역을 영해로 선포하지 않았기 때문에 국제적으로 영해의 권한을 행사할 수 없게 된 것이다.

중국 어선 꽃게잡이도 막을 근거 없어... '해상경계선' 확정 시급

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이는 서해에서의 경제적 문제와도 직결된다. 지난 2001년 6월 30일 발효된 '한-중 어업협정'의 한국 측 과도수역 좌표의 최북단 위도가 북위 35도 30분(소령도 좌표 북위 36도 58분)으로 설정됨으로서 꽃게잡이철에 중국어선이 백령도 인근해역에서 마음대로 조업을 할 수 있게 된 것이다. 영해기점을 소령도까지만 설정한 문제는 정부의 담당 공무원과 학자들에 의해 이미 여러차례 제기되었다.

2008년 국토해양부 해양영토과 공무원 김백수, 국립해양조사원 측량과 박병문 등이 집필한 <한반도 주변 영해기점 및 기선에 관한 연구 ; 한국, 중국, 일본을 중심으로>(The Journal of GIS Association of Korea, Vol. 16, November 2008)라는 연구논문에서 "소령도(23번 기점)에서 소청도와 백령도를 잇는 추가 구역 설정 등을 검토하여야 한다"고 지적하였다.

또한 해군 법무차감, 제3차 유엔해양법회의 한국대표와 한국해양대학교 교수를 지낸 김영구 박사는 "서해에서 남북한의 해상경계선을 명확히 획정하려면 소령도로부터 최소한도 장산곶까지 최외단 도서를 연결한 직선기선을 설정하여 그 기선으로부터 12해리의 영해 범위를 명시한 후에 서해 6개 도서 주변의 남북한 해상경계선을 정해야 할 것"이라고 밝혔다.

이어 김 박사는 소령도 이북해역의 직선기선 기점이 되는 5가지 방안을 제시하고 그 가운데 소령도-하산도-소연평도-웅도-소청도-대청도를 잇는 직선기선의 획선이 가장 합리적 방안이라고 주장하였다. 영해법안이 국회 본회의에 상정된 이후 반대토론에 나섰던 엄영달 의원의 절규에 가까운 지적이 옳았다는 전문가의 뒷받침인 셈이다.

최근 영해직선기선 기점이 소령도까지만 설정된 이유를 밝히기 위해 국토해양부 해양영토과 담당공무원에게 문의했다. 담당공무원은 "아마도 NLL 때문에 그렇게 설정된 것으로 보여진다. 소령도 이북 해역은 영해선포가 미결상태로 봐야 하는 것이 아닌가?"라고 모호한 답변으로 일관했다.

영해는 우리 국민의 소중한 자산이다. 우리가 조그만 토지를 구입해도 등기를 함으로서 효력을 갖는 것과 마찬가지로 영해문제도 우리 스스로 우리의 영해 범위를 선포할 때 그리고 이를 유엔 사무총장에게 기탁할 때 비로소 우리가 지키고 권리를 행사할 수 있는 영해가 되는 것이다.

이제라도 늦지 않았으니 국회와 정부는 '영해 및 접속수역법'을 개정하여 우리의 영해범위를 법률로 명확히 설정하는 작업을 시작해야 한다. 이는 이미 고인이 된 전직 대통령의 NLL 관련 발언 공개를 놓고 논쟁하는 것보다 훨씬 시급하고 중대한 문제이다.