이상민 행정안전부장관이 오는 15일 이른바 '경찰국' 최종안을 내놓겠다고 예고한 가운데, 경찰들의 반발이 나날이 거세지고 있다. 일각에선 경찰 통제를 명분으로 경찰권을 장악하려 한다는 우려도 나오는 상황. 현장에서 경찰개혁 목소리를 내온 두 전문가의 생각을 들어봤다. [편집자말]

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'공백'

이상민 행정안전부 장관이 논란이 커지고 있는 경찰국 설치 필요성을 강조하면서 자주 언급하는 단어다. 이 장관은 경찰국 신설의 가장 큰 명분으로 경찰권 견제 수단의 '공백'을 강조한다. 행안부 장관이 지휘 주체로서 경찰을 관리 감독하면, 경찰이 정치적 독립을 담보할 수 있다는 설명이다. 

경찰개혁네트워크 운영위원으로 자치경찰제, 국가경찰위원회 실질화 등을 연구해 온 이창민 변호사는 이 장관의 주장을 역시 '공백'이라는 말로 반박했다. 지난 4일 <오마이뉴스> 사무실에서 진행한 인터뷰에서다.

그는 경찰국 설치 논의 이전에 현재 경찰 조직의 제도적 공백부터 해결해야 한다고 강조했다. 이 변호사가 꼽은 선결 과제는 '행정경찰과 수사경찰의 이분화'와 경찰의 중앙집중형 구조를 타파하기 위한 '자치경찰제 실질화' 등 두 가지다. 이 변호사는 이 두 가지가 담보되지 않은 경찰국 설치는 부작용만 초래할 것으로 내다봤다.

수사경찰과 행정경찰이 분리돼 있지 않은 조직 구조를 개선하지 않는 한, 아무리 이 장관이 경찰국이 행정 지휘만을 위한 조직이라고 설명해도 정부가 "수사를 들여다보고 싶어한다는 오해"에서 자유로울 수 없게 된다는 설명이다. 1987년 박종철 고문치사 사건에서 반추해보듯, 수사 경찰이 중앙 권력으로부터 분리되지 못한 채 결탁·정보취합과 수사로 국민을 탄압한 역사를 무시할 수 없다는 지적이다.

인터뷰 중 이 변호사는 이상민 장관이 "국어를 할 수 있는 사람이라면" 이해가 가능할 것이라며 내놓은 정부조직법 해석도 정면으로 반박했다. 이 장관은 지난 6월 27일 기자회견에서 기구 설치 가능의 근거로 정부조직법 34조 5항을 들었다. 이 장관은 직접 이 조항을 해석하면서 "국어를 할 수 있는 사람이라면, (경찰 사무를) 관장하는 주체가 누구인가는 명백하다"고 했다. 본인이라는 이야기다.

반대로 이 변호사는 '관장하기 위하여' 사이에 생략된 다른 연결어 '하게'를 경찰법 12조에서 찾아왔다. 수학 문제를 풀듯 손가락으로 조항 하나씩을 대조하며 풀이했다. 논쟁이 되는 조항들은 아래와 같다.  

"치안에 관한 사무를 관장하기 위하여 행정안전부 소속으로 경찰청을 둔다."  - 정부조직법 34조 5항 
 
"치안에 관한 사무를 관장하게 하기 위하여 행정안전부장관 소속으로 경찰청을 둔다." - 경찰법 12조 

얼핏 보면 같은 문장이지만, 이 변호사의 주장은 결국 경찰법에서 명시하듯 '치안 사무를 관장하게' 하는 주체가 경찰청이라는 것이다. 이 변호사는 "정부조직법 개정 이후인 1991년 경찰청법이 제정됐다"며 "국어만 할 줄 알면 공감 가능한 내용"이라고 짚었다. 

이 변호사는 무엇보다 대통령이 임명한 행안부 장관이 수사와 행정이 제대로 분리되지 않은 수사기관 '경찰'의 지휘권을 쥘 수 있다고 생각하는 것 자체가 "위험하다"고 봤다. 수사·행정 미분리 상태에서는 대통령 또는 집권 세력의 의지가 수사 과정에 전달될 수밖에 없다는 우려다.
 

▲ 이창민 변호사 “행안부 경찰국 신설은 정보, 수사, 기소 재판까지 관리하기 위한 것”
ⓒ 유성호

 

아래는 이 변호사와 나눈 대화를 일문일답으로 정리한 내용이다. 

[법] '이상민식' 정부조직법 해석, 경찰법은?

- 이상민 장관이 지난 6월 27일 이른바 '경찰국' 신설을 발표했다. 어떻게 봤나.

"경찰 통제를 목적으로 경찰국을 신설하겠다는 기조가 더욱 명확해졌다. 경찰국이 경찰 고위직 인사에 대한 인사권을 갖고, 장관에게 경찰청장에 대한 지휘권을 부여하는 시행규칙을 제정하게 되는 것은 확실하다. 지휘권이 핵심이다. 지휘권은 결국 인사권을 통해 그 기능을 담보할 수 있기 때문에, (행안부 발표는) 경찰 조직 통제를 위한 모든 것이 담겨 있다고 볼 수 있다."
 
- 행안부가 경찰국 설치를 제기한 가장 큰 배경은 무엇일까.

"일단 경찰 내부 요인. 행안부 발표대로 검경수사권 조정으로 경찰 권한이 과거 비해 커졌다. 2024년 1월부터는 국정원으로부터 대공수사권(간첩 등 국가보안법 위반 범죄에 대한 수사 권한)도 이양 받는다. 수사 측면에서 기능적으로 권한이 확대된 것이다. 행안부가 통제 필요성을 느꼈을 이유다.

형사소송법, 검찰청법 개정 이후 수사(경찰)와 기소(검찰) 분리가 가속화되면서 정권이 검찰을 통해 수사에 영향을 미치기 쉽지 않은 구조가 됐다. 결국 수사권을 쥔 경찰에 대한 통제가 더 필요해진 것이다.

경찰에 대한 중앙정부의 통제가 가능해지면 정보, 수사, 기소, 재판 전반에 대한 통제가 가능할 것이라 본 것 같다. (이와 함께) 법무부 산하 인사정보관리단이 공수처, 대법관, 헌법재판관 등에 인사검증을 하면 형사 사법 체계 전반을 수월하게 관리할 수 있게 되리라 판단한 것 같다. 집권 세력입장에서 보자면, 수사권이 어디로 가느냐는 사실 중요하지 않다. (권한을 가진 기관을) 통제할 수 있느냐가 중요하다."

- 이 장관은 정부조직법을 들어 행안부장관이 주체가 되어 치안 사무를 관장할 수 있다고 해석했다.

"법조문을 보자. (장관이 제시한) '치안에 관한 사무를 관장하기 위하여 행정안전부 장관 소속으로 경찰청을 둔다(정부조직법 34조 5항)'. 행안부가 부각한 것은 장관이 (치안 사무의) 최고 관리감독자라는 해석이다. 문언상 맞을 수도 있다. 다만 이 해석은 어떤가. 정부조직법 개정 이후인 1991년 경찰청법이 제정됐다. 같은 조항이 이렇게 적혀 있다.

'치안에 관한 사무를 관장하게 하기 위하여 행정안전부장관 소속으로 경찰청을 둔다'. 여기선 더 명확하다. 누가 사무를 관장하는가. 경찰청이다. 국어만 할 줄 알면 공감 가능한 내용이다. (이 장관이 인용한) 정부조직법도 원래 같은 문장이었다. 같은 법 개정 당시, 정부조직법 34조 1항에서 내무부(행안부의 전신) 장관의 소관 사무 중 치안이 삭제되고, 정권 하수인 역할을 하던 (경찰청이) 31년 전  정치 중립을 보장받기 위해 외청으로 나온 이유는 (지금의 행안부도) 부인할 수 없을 것이다."

- 행안부는 경찰국이 설치되더라도 구체적 사건 수사에 대한 개입은 없을 것이라고 했다.

"전제부터 해야 한다. 경찰은 크게 행정경찰과 수사경찰로 나뉜다. 수사경찰의 대표적인 경우가 미국의 FBI(미국 연방수사국)인데, 행정경찰과 달리 정치 세력으로부터 독립성을 강하게 요구 받는다. 영국의 SFO(중대비리수사청)도 마찬가지고. 우리나라도 과도기적으로 국가수사본부로 수사경찰을 분리해뒀다. 다만 분리가 제대로 되고 있진 않다. 자치경찰제가 있지만, (조직적으로) 깔끔하게 분리가 돼 있지 않아서 행정경찰이 수사경찰에도 영향을 미치는 구조다. 대통령과 행안부 장관이 경찰을 통제하면 결국 수사에 영향을 미칠 수밖에 없다. 제시한 다른 나라들과 달리, 수사를 통제할 여지가 있기 때문이다. 경찰국 설치는 그래서 바람직하지 않다."

- 행안부는 경찰국 설치의 가장 큰 명분으로 경찰의 정치 중립 확보를 꼽는다.

"(과거) 정권들에서 청와대 민정수석실 등을 통해 수사와 인사에 영향을 미쳤다면, 이는 타파해야 할 문제가 맞다. 그러나 이걸 (경찰국으로) '우린 공개적으로 하겠다'고 하는 건 이해가 안 된다. '이전 정권도 했으니 우리도 해야 하는데, 서면으로 남겨 공개적으로 통제하겠다' 정도로 들린다. 외부 감시도 가능하다는 논리지만... 인사만 해도 개인정보가 가득 담긴 내용이라 나중에 '공개가 불가하다'고 하면 끝이다."

[정치] "권력 집단의 수사기관 통제, '글로벌 스탠다드'에 어긋나"
 

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- 윤석열 대통령은 경찰국 신설 논란에 '경찰보다 더 중립성과 독립성이 요구되는 검사 조직도 검찰국이 있다'고 했다.

"계속 말하지만 지휘권이 핵심이다. 정부조직법 상 검찰과 법무부, 경찰과 행안부 간의 관계를 비교하면 행안부 장관에게는 (경찰을) 지휘 감독할 권한이 없다는 것을 쉽게 알 수 있다.

법무부 장관은 검찰청법 등에 따라 검찰총장에 대한 수사지휘권을 포함, 검찰 사무의 최고 감독자로서 지휘권을 갖고 있다. 반면 경찰은 장관이 경찰 사무를 관장한다는 규정은 (경찰법에) 따로 명시하지 않았다. 오히려 경찰법에 치안사무를 관장하는 주체는 경찰청이라고 못박아뒀다. 그 이유는 모두가 잘 알고 있다시피, 경찰청을 정치적 외압으로부터 보호하기 위해서다. 조문 한두 가지로 해석해선 안 된다. 경찰에 관한 문제인데, (장관은) 경찰법을 잘 언급하지 않더라."

- 검수완박 국면을 지나며 경찰권력 남용에 대한 시민들의 우려가 있는 것도 사실이다.

"(정부 설명대로) 권위주의 정부 시절부터 외청으로 떨어져 나간 후에도 여전히 권력에 휘둘리고 있는 게 현실이다. 정권마다 정보경찰을 다 활용했고, 역대 경찰청장들 대부분이 형사 재판을 받고 있다. 본질을 봐야한다. 권력에 의한 통제는 안 된다는 것이다. 정치권력으로부터 가장 취약한 부분이 정보, 수사 경찰이다. (핵심 인사들에 대한 정보들이) 이전에는 청와대로 갔는데, 이제는 법무부 인사정보관리단에 우선 모인다는 것 아닌가. 그걸 최종 보고 받는 사람은 대통령이다. 정치권력으로부터 수사와 정보가 통제받는 것은 '글로벌 스탠더드'에도 어긋나는 일이다. 그래서 외부의 민주적 통제가 필요하고, 그래서 국가경찰위원회 실질화가 필요하다."

- 왜 국가경찰위원회가 본래 기능을 수행하지 못했다고 보나. 

"국가경찰위원회는 행안부 소속으로 수직적 구조에 있다. 결국 자문기구로 그치고 있고, 인사권도 갖고 있지 않다. 지난 20년 간 전문가 단체들이 실질화를 요구했지만 하지 않고 있다. 왜 안 할까. 이전 정권들은 대통령 민정수석실 등에서 (정보와 수사를) 관리하길 원했고, 지금은 경찰국을 통해 관리하길 원한다. 국가경찰위원회 실질화되면? 사사건건 정치권력이 경찰을 활용할 때마다 지적할 것이고, 굉장히 거슬릴 거다."
 
- 경찰권 견제의 대안인 '국가경찰위원회' 실질화는 당장 실현할 수 없고, 장관이 할 수 없는 영역이므로, 경찰국 설치가 가장 빠른 대안이라는 게 행안부 입장이다. '경찰권 비대화' 공백을 빨리 메워야 한다는 논리다.

"이건 반박하고 싶다. 행정경찰과 수사경찰의 이분화가 먼저 전제돼야 한다. 수사경찰의 독립성이 담보된다면, 행정경찰의 (비대화를 막을 제도적) '공백'도 없다. 이미 중요 정책 심의 결과를 행안부 장관이 재의하거나 반려 요구할 수 있기 때문이다. 엄청난 권한이다. 행정과 수사 조직이 분리되지 않은 상태에서 (경찰국을 설치하겠다고 하는 건) 오히려 오해사기 쉽다. 장관의 발표 중 반가웠던 것은, 자치경찰제를 긍정적으로 판단하고 있다는 말이었다. 대통령 산하 경찰제도 개선도 언급했다. 경찰국 설치보다 이 부분들을 더 강하게 표명했으면 어땠을까."

- 행안부장관은 '지금도 늦었다'고 했다. 경찰국 속도전, 어떻게 보나.

"논리가 거북했다. 자문위원회를 만들어 4번이나 회의를 했다. 그렇다면 형사사법 체계 전반을 두루 보고, 경찰 구조 개혁을 장기적 관점에서 꼼꼼히 봤어야 한다. '법 개정 현황은 이렇고, 정부 입장을 이런 거다' 이런 설명들이 없다. 14만 경찰력이 가동되는 제도를 개선하는데, 장관도 자치경찰제로 가는 게 맞다고 하면서, 검토는 없다. '빨리 시행령 개정해서 통제해야 한다, 그러므로 설치한다' 이게 끝이다.

차라리 행정경찰만 좀 영향을 미쳐보고 싶다는 식이었다면 모르겠다. 걱정되는 건 수사 부분인데 이대로 간다면 영향을 미치지 않을 수가 없다. 수사를 들여다보고 싶다는 오해를 살 수밖에 없다. 제발 오해이길 바란다. 수사부터 기소, 재판까지 다 들여다보겠다는 거다. 그런 오해를 사지 않으려면 이런저런 시행규칙으로 '정부는 철저히 수사 개입을 차단하겠다'고 했어야 한다."

- 경찰국 논란에 이르기까지 국회의 입법 공백 책임도 무시할 수 없다는 시각도 있다.

"동의한다. 경찰 개혁 문제가 검찰 경우처럼 정쟁의 대상이 되어선 안 된다. 검찰개혁의 경우 정치권이 너무 정치적으로 몰입했다. 이번 경찰 개혁은 달랐으면 한다. '우리 편은 이거, 너희 편은 이거' 식으로 하면 정말 안 된다. 지향점을 두고 보면 쉽다. '글로벌 스탠더드'다. 정보, 수사, 기소, 재판 모두 분리돼 있어야 한다. 극단적으로 한군데서만 이걸 다 통제한다고 생각해봐라. 독재다. 이 네 부분이 조직적으로 분리되고 견제되어야 한다. 피해는 국민이 받는다."

[전망] "결국 대통령 뜻 전달될 수밖에 없는 구조"
 

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- 국회가 가장 먼저 어떤 의제를 던질 수 있을까.

"딱 한 줄이다. 자치경찰제. 경찰개혁을 어떻게 할지 방향성을 잡고 토론회든 연구든 일단 공부해야 한다. 정부든 여든 야든 곰곰이 생각해본 적이 없다."

- 자치경찰제를 통한 경찰개혁의 '방향'을 다시 제시한다면.

"중앙 집중 구조에서 탈피해야 한다. 지역 사회에 맞는 치안 정책을 수립하고, 주민 대표성이 있는 기구로부터 경찰이 통제 받아야 한다. 결국 (지방자치단체에 경찰권을 부여하는) 자치경찰제 실질화다. 이 제도가 도입되면, 중앙에서부터 비대해진 권한이 지역으로 분리가 되고 권한이 분산된다. 시도별 자치경찰위에서 견제도 하고, 민주적 통제가 일거에 실현될 수 있다."

- 이대로 행안부가 최종안을 도출한다면 어떤 안이 나올까.

"행정경찰과 수사경찰이 뭉뚱그려 섞여 있는 상황에서 경찰국이 만들어지면, 지휘권과 인사권을 통해 영향이 미칠 수밖에 없다. 우회적으로든, 직접적으로든 정부조직법상 명령 하달 순서에 따라 대통령 의지가 전달될 수밖에 없는 것이다."

- 경찰국 설치는 결국 경찰 조직 구조의 정비, 자치경찰제 논의가 전제되지 않으면 안 된다는 결론인가.

"너무 (경찰국 신설을) 당연시 하고 있으니 위험하다. 집권세력이 경찰을 통제한다는 말은 그럴 듯할 수 있다. 검찰과 경찰을 비교해선 안 된다. 차라리 군대랑 비교해야하지 않을까, 조직의 규모를 보면. 통수권자이기 때문에 통제가 가능하다? 경찰은 수사를 전담하고 있다. 외압 가능성이 있으면 안 된다. 답은 이미 있다. 민주화 과정에서 경찰청이 외청이 된 역사만 봐도 그렇다. 수사 경찰에 대한 완전한 분립 이후 그 다음부터 논의가 가능하다. (경찰국은) 절대 하면 안 된다."