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객관식 문제를 하나 내보겠다. 2023년 우리 사회 주요 현안이었던 전세사기 문제에 대해 실태조사를 한 기관은 어디일까. ① 정부 ② 국책연구기관 ③ 국회 혹은 정당 ④ 대학 혹은 대학 부설연구소 ⑤ 민간 싱크탱크.
정답은 5번 민간 싱크탱크다. 2023년 한 해 동안 정부가 여러 번 전세사기 대책을 내놨고 국회가 전세사기 특별법을 제정했지만, 정작 정부와 국회 차원의 실태조사조차 이뤄진 적이 없었다. 가장 충실한 조사는 민간 싱크탱크인 한국도시연구소가 수행했다.
한국도시연구소는 지난해 11월 7일 해당 연구보고서를 홈페이지에 공개했다. 총 8명의 연구진이 참여한 이 연구는 정부나 국회, 국책 연구기관의 위탁을 받은 것도 아니었다. 보고서는 한국도시연구소 후원 회원들의 회비로 수행한 연구임을 명시하고 있다.
전세사기와 관련해 그나마 공공의 영역에서 역할을 한 사례를 꼽자면 더불어민주당의 민주연구원이 '새로운사회를여는연구원'(새사연)에 위탁해 수행한 실태조사다. 앞선 한국도시연구소는 1579가구를 조사했고, 새사연은 249가구를 연구 대상으로 했다.
한국도시연구소와 마찬가지로 새사연 역시 민간 싱크탱크다. 필자가 소속된 민간 싱크탱크 랩2050은 전세사기를 계기로 청년 연구활동가와 함께 '주거 사다리가 유효하지 않은 시대, 되짚어보는 청년 주거 정책'을 연구한 바 있다.
참고로 2023년 국회에서 전세사기 특별법 제정과 개정을 논의하면서 제안된 경공매 유예, 선보상 후회수, 조세채권 안분, 우선 매수권 부여, 긴급생계지원 등의 정책은 학계와 국책 연구기관의 연구자들이 주도해 만들어낸 것이 아니다. 관료, 국회 보좌진, 시민단체 활동가들과 자문 연구자들에게서 나온 것이었다. 이 정책들로 충분하지 않지만, 이 대안들이 나오기까지 학계와 국책 연구기관이 한 역할은 별로 없었다.
국책 연구기관으로 수렴하는 싱크탱크 단종화
▲ 지난해 12월 21일 오전 국회 본청 앞 계단에서 전세사기피해자전국대책위 관계자들이 기자회견을 열고 전세사기 특별법 개정 등을 촉구하며 삭발의식을 하고 있다 ⓒ 연합뉴스
물론 전세사기 문제만으로 정책 생태계를 평가하는 건 부당할 수 있다. 전세사기는 시급한 현안이었기에 차분한 분석과 체계적인 대안 모색이 어려운 상황이었다. 하지만 구조적인 문제들을 봐도 지금의 정책생태계엔 분명 문제가 있다.
한국의 주요한 구조적인 문제들이 지속적으로 악화하고 있음은 구태여 논증할 필요가 없을 정도다. 자살률, 노인빈곤율, 자산 불평등(피케티 지수 등) 등이 세계 최고 수준을 오래 유지하고 있다. 한국의 저출생 고령화 추이는 전 세계에서 유래가 없는 수준으로 최근 <뉴욕타임스>에서도 "흑사병이 확산되던 중세 유럽보다도 한국이 더 빠르게 인구가 감소할 수 있다"고 지적할 정도다.
주요 문제들이 지속적으로 악화만 된 배경엔 문제를 다루는 정책 체계가 제 역할을 하지 못한 탓도 크다. 총선을 앞두고 있지만 정책 논의는 실종되고, 단편적인 인기 영합 정책만 돌출하고 있는 안타까운 현실이다. 김용익 전 국민건강보험공단 이사장은 공저 <복지의 문법>에서 "정치 집단인 정당이 새로운 국가의 모습을 종합적으로 구상하지 못한 정책적 무능"을 지적하고, 그로 인해 "정책에 있어 관료에게 지나치게 의존"했다고 평가했다.
정책의 주요 주체들의 상태에 비춰 봐도 정책생태계는 척박한 수준이다. 일단 정당에는 정책을 체계적으로 다루는 인력과 체계(조직, 예산 등)가 미약하다. 따라서 일상적인 정당 활동뿐 아니라 집권한 뒤에도 정책 주도성을 가지기 어렵다.
당정은 전문성을 보완하기 위해 외부 전문가에게 정책을 의뢰하는 경우가 잦으나, 이런 외주화로 기대한 결과를 얻기는 쉽지 않다. 예를 들어 문재인 정부가 100년 조세재정 체계를 만들겠다며 2018년 4월 전문가들로 구성해 출범시킨 재정개혁특별위원회는 초기의 제안들이 기획재정부의 반대에 부딪히자 급격히 동력을 잃었고 10개월 만에 활동을 종료했다.
이렇게 정부는 정책을 전문가와 관료에 주로 의탁했고, 조정하는 역할조차 자주 실패했다. 국회를 무대로 한 정치권도 정책을 중심에 두지 않는다. 양당 간의 핵심 쟁점이 정책적 사안이 된 경우가 드물고, 때론 정책적 사안도 인물 간의 갈등과 권력 다툼 구도로 소비되곤 한다. 언론은 이런 문화를 만든 핵심 주체다. 정책적 사안보단 소모적 정쟁과 세력 간, 인물 간 갈등에 주목하며 '정책의 비주류화'를 주도해 왔다.
한때 혁신적 정책의 산실이자 변화의 주도자 역할을 했던 시민사회도 침체된 상태다. 한국행정연구원이 매년 정기적으로 수행하는 사회통합 실태조사를 보면 시민단체에 대한 신뢰도가 지속적으로 하락하고 있다. 반면, 조직력과 자본력을 갖춘 이익단체와 기업이 정책에 미치는 영향력은 계속 커지고 있다. 구조적으로 정책생태계가 민주주의를 위협하고 있는 셈이다.
그렇다면 어떻게 민주주의에 맞는 정책생태계를 조성할 수 있을까. 사회문제 해결형 연구훈련 프로그램을 제공하는 스타트업 나이오트가 정리한 아래 그림을 보면 정책 과정에서 정책 도출을 담당하는 주체가 빈약하다는 것을 발견할 수 있다.
문제를 확인하고 원인을 분석하는 과정엔 시민사회와 학계가 역할을 하고 있고, 정책을 선정하고 실행하는 과정을 국회와 정부가 담당하고 있다. 하지만 문제 확인과 원인분석을 기반으로 정책을 도출하는 주체가 빈약하니 앞뒤의 과정도 제대로 작동하지 않는다.
▲ 정책이 만들어지고 실행되는 과정 ⓒ 나이오트
따라서 문제에 기반한 정책 설계, 정책 분석과 효과 평가 등의 논의가 이어지려면 정책 연구기관인 싱크탱크가 제 역할을 하는 것이 중요하다. 그동안 시도들이 없던 것은 아니다.
특히 영국과 미국, 독일 등 주요 국가들의 중요한 정책적 전환 과정에서 싱크탱크가 해온 역할들이 20여 년 전부터 국내에 본격적으로 소개됐고, 여러 시도들이 이어졌다. 미국 펜실베이니아대 맥켄 교수의 분류에 따르면 2020년 기준 전 세계 싱크탱크는 1만 1175개이고, 한국은 미국, 중국, 인도, 영국에 이어 5위로 총 412개의 싱크탱크가 활동 중이다.
하지만 싱크탱크들 사이의 격차가 크다. 시민사회와 비영리단체 등 민간의 싱크탱크들은 대부분 영세성을 벗어나지 못한 상태로 정책생태계에 제대로 뿌리내리지 못했고, 체계적으로 정책을 생산할 수 있는 규모를 갖추지 못했다.
기업의 싱크탱크는 과거 삼성경제연구소처럼 사회 전반의 정책을 다루고 연구 결과를 대중과 공유한 경우도 있었으나, 2000년대 중반 이후로는 소속 기업의 이해에 집중하는 모습을 보이고 있다. 근본적으로 기업과 이익단체가 만든 싱크탱크에 민주주의를 위한 정책생태계 조성을 기대하기 어려운 측면도 있다.
심지어 정당조차도 정책 싱크탱크로서 제 기능을 상실한 상태다. 여기엔 제도적 문제도 있다. 과거 돈 선거로 얼룩진 정치 문화를 바꾸고자 정당법은 정당의 유급 사무직원 수를 제한하고 있는데, 이로 인해 정당의 정책 기능을 맡은 정책위원회와 정당 부설 정책연구소가 제 역할을 하지 못하고 있다.
이들 기관은 정당의 부족한 운영 인력을 공급하는 기형적인 역할을 맡고 있다. 한국의 정당들은 국민의 정치 혐오가 두려워 운영 가능한 수준의 인력 확보와 정책 기능의 정상화란 의제를 공론장에 꺼내지도 못하는 상황이다.
학계의 개별 연구자들과 대학 부설 싱크탱크는 다양한 연구를 수행하고 있지만, 체계적으로 정책과 연계하지 못하고 있다. 결국 지난 20여 년간 싱크탱크와 관련된 여러 흐름은 체계적으로 정책을 생산할 수 있는 곳이 국책연구기관뿐이라는 결론으로 귀결된다. 이창곤 <한겨레> 선임기자의 표현대로 '싱크탱크 단종화(單種化)'다.
정책 인재의 선순환 체계 만들어야
▲ 지난해 5월 19일 LAB2050이 ‘교착 상태에 빠진 전세사기 특별법, 어떻게 해결할 것인가?’ 온라인 토론회를 열었다. 줌 화면 갈무리. ⓒ LAB2050
그나마 기능을 하는 싱크탱크가 국책연구기관으로 단종화한 상황의 해악은 무엇일까. 언뜻 보면 문제가 될 게 없어 보인다. 국책연구기관들이 만든 결과물을 보면 각종 사회 문제에 대한 분석부터 정책 대안까지 빼곡하고, 일부 대안은 상당한 구체성마저 갖추고 있다. 국책연구기관엔 박사만 2000여 명, 전체 구성원이 6000여 명에 이르고 연간 예산도 1조 원이 넘는다. 좋은 결과물을 만들어낼 만한 인재가 있고 자원도 있다.
시야를 연구 결과물이 아닌 정책 효능감으로 옮기면 국책연구기관에 대한 평가가 달라진다. 효능감을 느끼려면 연구의 결과물이 정책으로 이어져 변화를 이끌거나, 효능감 있는 정책이 연구의 결과물인 게 알려져야 하지만, 공론장에서 정책이 화두가 되는 일이 드물다 보니 문제 발견-연구-정책 집행의 과정이 잘 연결되지 않는다.
공론과 정책의 연결고리가 약하다 보니, 국책연구기관의 역량이 우선순위에 따라 투여되지 않는 문제도 있다. 마치 '산탄총'과 같이 화력이 좋은 탄환을 여러 발 쏘아 가끔 목표물에 맞긴 하지만, 현장에 밀착하지 않았기에 목표에 조준한 결과물을 체계적으로 내놓지 못한다는 의미다.
국책연구기관의 이런 한계에 대해 여러 전문가들은 국책연구기관이 정부의 이해로부터 자유롭지 않고, 자체적으로도 관료화되었다는 점을 주로 꼽는다. 이 글에서 두 가지 원인을 더 제시하고자 한다.
첫째는 국책연구기관들이 정책을 만들기만 할 뿐 현실화하기 위해 나설 유인이 없다는 점이다. 국책연구기관의 1차 소비자는 유권자가 아닌, 정부 부처나 지자체다. 정책을 공론화하고, 관심이 있는 사람들을 조직하고, 국회나 지방의회 등과 나서서 소통할 이유 자체가 없다.
둘째는 정책 분야의 인재 풀이 빈약하고, 순환하지 않는다는 점이다. 정책 연구자는 대다수가 국책연구기관에 소속돼 있고, 정책을 다루는 주체는 대부분 공무원이다. 정당과 시민사회엔 정책 인재가 턱없이 부족하다.
해외의 사례를 보면 정당과 민간 싱크탱크의 정책 인재들이 정부와 지자체의 실무자로 참여해 현장에서 정책을 실행하고, 그 경험을 가지고 다시 싱크탱크로 돌아와 연구를 이어가는 '순환 인사' 사례가 많다. 따라서 정책을 연구하거나 실행해 본 경험이 있는 이들이 정부와 정당, 민간과 시민사회 등에 고루 포진돼 있다.
국내에선 국책연구기관 연구원과 정부 부처의 공무원이란 안정적인 일자리에서 벗어날 유인이 없다. 간혹 시민사회의 유명 인사가 정부의 고위직으로 가거나, 고위 관료가 로펌이나 기업의 사외이사로 갔다가 다시 정부의 고위직으로 돌아오는 '회전문' 사례가 있을 뿐이다. 정책 인재의 순환체계가 존재하지 않는다.
민간 싱크탱크 생태계를 조성하려면
▲ 영국의 대표적인 민간 싱크탱크 페이비언 소사이어티의 토론회 모습 ⓒ flickr
사회 문제를 다루는 가장 강력한 수단은 '법규와 예산을 조합'한 정책이고, 단건의 정책을 잘 만들기보다는 정책생태계를 조성해 문제에 체계적으로 대응해야 한다. 지금의 정책생태계는 국책연구기관으로 단종화한 상태이고, 당연하게도 단종인 생태계는 존재하지 않는다. 그 결과 정책의 창이 열려야 하는 전국 단위 선거 때에도 정책 논의가 사장되거나, 표심을 현혹하는 단편적이고도 비현실적인 정책이 두서없이 튀어나온다.
생태계는 단종이 다종이 되었다고 바로 형성되지 않는다. 정책생태계 역시 국책연구기관뿐 아니라 민간 싱크탱크와 정당의 정책기구, 정부와 지자체, 시민사회와 학계, 언론 등이 각자 정책에 대한 역할을 늘려가야 조성할 수 있다.
그중에 촉진자 역할을 할 수 있는 주체가 민간 싱크탱크다. 민간 싱크탱크는 존재의 의의를 증명하기 위해서라도 연구의 결과물로 정책을 만들고 변화를 촉진하는 것에 집중하고, 이를 위해 학계와 국책연구기관, 시민사회, 언론, 정당과 정부 등 각 주체들을 잇는 다리 역할에 더 관심을 가질 수밖에 없다.
정해구 경제·인문사회연구회 이사장은 "국제노동기구(ILO) 고위직에 있는 분으로부터 우리 연구기관의 보고서나 연구성과가 세계 톱 수준이라는 이야기를 들었다. 해외에선 좋은 평가를 받고 있지만 정작 국내에서는 그 중요성이나 공론화되는 정도는 낮다고 느꼈다"고 밝혔는데, 연구의 공론화에 더 큰 역할을 할 수 있는 주체도 민간 싱크탱크다.
2000년대 희망제작소와 새사연, 시민단체 부설연구소 등의 등장, 2010년대 한국의 브루킹스를 표방한 여시재 등 여러 시도들이 있었지만, 서로 분절적이었고 지속가능하지도 않았다. 서구권처럼 기부 문화가 자리 잡지 않아 몇몇 알려진 곳들을 제외하면 재정 기반이 지극히 열악했고, 정부나 지자체의 위탁 연구과제를 수행하기에 급급한 경우가 많았다.
최근엔 국제적인 협력이 중요한 기후위기 대응을 위해 해외 기관들의 재정적 지원을 받는 민간 싱크탱크들이 부상하고 있으나, 국내에서 안정적인 재정 기반을 마련하기는 여전히 어려운 상황이다.
그렇다면 민간 싱크탱크 생태계를 조성할 자원을 어떻게 마련할 수 있을까. 장기적으로는 민간싱크탱크의 역할과 필요성에 대한 공감대가 커져 자체적인 재정 기반을 마련해야겠지만, 우선은 자원이 있는 국책연구기관과 정당이 역할을 할 필요가 있다. 이들 기관이 정책 허브 역할을 맡아 민간 싱크탱크와 활발한 협업을 벌이는 형태다.
정당의 부설 정책연구소는 정당법상 국고보조금의 30%를 배정하도록 되어 있어 2021년 기준 배정된 예산이 민주연구원 88억 원, 여의도연구소(국민의힘) 63억 원에 달한다. 국책연구기관 역시 민간 싱크탱크와의 협업을 늘려가며 정책생태계를 함께 키우는 역할을 할 수 있다. 민간 싱크탱크에서 성과를 내는 사례가 늘어나면 연구자들에게 좋은 일자리가 늘어나는 효과도 생긴다.
세계 각지에서 복합 위기의 시기마다 걸출한 민간 싱크탱크가 등장했다. 20세기 초중반 영국 복지국가의 설계도를 그렸던 '페이비언 소사이어티'도 몇몇 이상주의자들의 토론 모임에서 비롯했지만 영국의 대표 싱크탱크로 자리 잡았다. 사업가 브루킹스와 몇몇 개혁주의자들이 시작한 브루킹스연구소는 1960년에 케네디 대통령 당선자가 인수위원회를 이 연구소 안에 차릴 정도로 개혁의 상징이었고, 여전히 세계적인 명성을 떨치는 민간 싱크탱크로 자리매김하고 있다.
우리가 맞은 이 위기를 모면하려고만 하지 말고, 이참에 문제를 다루는 체계인 정책생태계를 조성해야 한다. 그러기 위해서라도 한국형 페이비언 소사이어티, 브루킹스의 등장이 필요하다.
▲ 윤형중 / LAB2050 대표 ⓒ 윤형중
필자 소개 : 이 글을 쓴 윤형중은 민간 싱크탱크 LAB2050에서 상임이사 겸 대표로 활동하고 있습니다. 최근 관심은 공론장과 정치의 영역에서 정책을 주류화하여 불평등과 저출생, 기후위기 등 시대적 과제들에 대응하는 정책들을 핵심 의제로 만드는 것입니다. 이전에 한겨레신문사에서 기자로 일했고, 정당에서 공약과 혁신 과제를 만드는 일을 한 적도 있습니다. 연대 단체인 기본소득한국네트워크, 대전환포럼 등에도 참여하고 있습니다. 저서로 <공약파기> 등이 있습니다.