여당과 야당이 각각 세월호 특별법 합의에 대한 후속조치와 국정감사로 인해 분주한 가운데, 연초부터 제기되었던 '오픈 프라이머리'에 대한 논의가 물밑에서는 한창 진행되고 있다. 겉으로 드러난 바를 놓고 보면, 정당개혁과 오픈 프라이머리 논의에 있어서 보다 더 적극적인 자세를 보이며 속도를 내고 있는 곳은 새누리당 쪽이다.

야당인 새정치연합이 '네트워크 정당=모바일투표'라는 일부의 시각 때문에 계파 간에 서로 소모전을 벌이며 시간을 허비하고 있는 가운데, 새누리당의 주요 인사들은 이미 오픈 프라이머리 입법화에 대한 구체적인 준비작업에 들어간 상태다.

우선 새누리당은 올해 초인 지난 1월 14일, 당시 황우여 대표(현 교육부장관)가 공천제도 개혁을 위해 오픈 프라이머리를 함께 입법화하자는 제안을 야당에게 하면서 공론화의 단초를 마련한 바 있다. 최근에는 7·30 재보선에서 당선된 나경원 의원이 관련 법안을 국회에 제출할 예정인 것으로 알려지고 있다(나경원 의원의 경우, 2012년 총선을 앞두고 오픈 프라이머리와 관련된 법안을 한 차례 국회에 제출했으나 입법화에는 실패한 경험이 있다. 이를 다시 새롭게 보완한 공직선거법 개정안을 제출할 것으로 알려지고 있는데, 법 적용대상을 국회의원 선거로 한정하고 있는 것이 그 특징이다).

또 얼마 전에 새누리당 보수혁신특별위원장을 맡게 된 김문수 전 경기도지사 역시, '한국형 오픈 프라이머리'를 추진하겠다는 뜻을 밝히면서 이런 흐름에 동참하고 있다.

새정치연합에서는 박영선 전 비대위원장이 "공천갈등의 해소와 국민정당으로 거듭나기 위한 방안으로, 지역위원장부터 오픈 프라이머리를 도입해야 한다"는 주장을 한 바 있다. 최근 비대위 산하의 정치혁신실천위원장으로 추대된 원혜영 의원 역시 오픈 프라이머리 논의에 긍정적인 입장인 것으로 알려지고 있다.

공천제도 및 정당혁신에 있어서 여당보다 오히려 더 적극적으로 나서야 할 야당이, 아직까지 그저 '주장' 수준에만 머물고 있을 뿐, 실질적인 성과를 내기 위한 별다른 노력이 보이지 않는다는 점에서 반성이 필요한 시점이다.

아울러, 정치권 내부의 이런 논의가 일반 국민들 사이에서도 문제의식이 공유되거나 확산되고 있는지에 대해서도 약간은 의심스러운 상황이다. 아무래도 미국식 유권자제도인 오픈 프라이머리가 우리에게 아직까지는 다소 생소하기도 하거니와, 각 당간의 논의의 결과물들이 구체적으로 나오지 않았기 때문일 것이다.

그런 측면에서 현재 우리 정치권에서 롤 모델로 삼고자 하는 오픈 프라이머리란 과연 어떤 방식이고 미국의 선거제도는 구체적으로 어떻게 운영이 되는지, 그리고 지금 다루고자 하는 네트워크 정당과는 또 어떤 연관성을 지니는지에 대해 자세히 살펴보기로 한다.

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미국의 대통령 선거제도

건국 초기의 미국은 엄청나게 넓은 땅덩어리에 비해 교통과 통신수단이 발달하지 못했고, 문맹률은 높은데다 다른 주의 소식들을 일반인들이 접할 기회가 별로 없었다. 때문에 미국의 대통령 선거는 건국 초기부터 직접선거가 아닌 선거인단에 의한 간접선거 방식을 취하게 된다. 기간도 단 하루에 끝나는 우리나라 선거와는 달리, 선거의 해 1년 동안 길고 복잡한 과정을 거치게 되는 것이 특징이다.

또 선거인단의 선출방법 역시 각 주마다 저마다 제각각 다른 방식을 취하고 있기 때문에, 실제 거주하면서 투표권을 행사하는 미국의 일반 유권자들조차도 전체 50개 주와 1수도구(Washington,D.C.)의 선거방식 모두를 설명하는 데는 애를 먹는 경우가 많다고 한다.

이렇게 복잡한 선거방식을 갖게 된 이유는, 건국 초기의 역사적인 상황이 그 배경으로 자리 잡고 있다. 애초에 13개 영국의 식민지가 연방이 되는 과정에서, 각 주마다 면적이나 인구 숫자가 서로 다름에도 불구하고, 주의 크기에 상관없이 의회의원 배분과 대통령 선거에 있어서 동등한 권한을 갖도록 배려한다는, 일종의 '평등의 정신'이 대전제로 작용을 했던 것이다. 때문에 서로 다른 방식을 인정하고 배려하는 대신, '복잡함'을 감수하기로 했던 것으로 볼 수 있다.

건국 초기 논의의 한 가지 예를 든다면, 연방헌법 제정과정에서 인구가 많아 큰 주를 대표했던 버지니아 주와 작은 주를 대표했던 뉴저지 주는, 사사건건 의견 충돌을 빚었다. "의회는 양원제로 하고 의원 수는 인구비례에 따라 정하자"는 버지니아의 주장에 대해, 뉴저지 주의 경우 "의회는 단원제, 그리고 의원 수는 인구와 상관없이 모든 주에게 동등한 숫자를 배정해야 한다"는 주장을 펼쳤다. 서로 자신들에게 유리한 쪽으로만 의견을 관철시키려 했던 셈이다.

논의가 교착상태에 빠지고 난항에 난항을 거듭하자, 중간 크기의 중도적인 입장을 취하던 코네티컷 주가 중재에 나섰다. "의회 구성은 큰 주의 의견대로 양원제로 하되, 의원 숫자는 작은 주의 의견을 반영하여 상원은 크기에 상관없이 모든 주에 2명의 상원의원을 배정하고, 하원은 인구비례로 숫자를 정하자"는 절충안을 제시하여, 마침내 합의에 도달하게 된다.

대통령 선출방식 역시 마찬가지였다. 큰 주가 주장한 국민 직접선거 방식과 작은 주가 주장한 의회에서의 대통령 선출 방식이 아닌, 제 3의 중립적인 안이 채택됐다. 각 주의 대통령 선거인단에 상원의원과 하원의원을 합한 숫자만큼 선거인단을 배정하여(예를 들어 상원의원 2명, 하원의원이 3명이면 5명의 선거인단을 배정하는 식으로), 바로 그 선거인단에 의해 대통령을 뽑는 방안이 최종적으로 채택이 된 것이다.

건국 초기에는 각 주의 의원들이 선거인단을 정하는 방법으로 시행하다가, 1804년 수정헌법 12조 이후부터는 각 주에 배정된 선거인단을 주민들이 직접 선출하는 방식으로 변경되어 오늘날에 이르고 있다. 즉, 형식 상으로는 간접선거이지만, 실질적으로는 직접선거의 의미를 지니는 방식으로 대통령을 뽑는 것이다.

이에 따라, 1789년에 치러진 초대 대통령 선거의 선거인단 숫자는 138명에 불과했다. 그런데 점차 새로운 주가 가입되고 인구수도 증가함에 따라, 현재는 50개 주의 상원 100명, 하원 435명, 그리고 1961년부터 배정된 컬럼비아 특별구인 워싱턴 D.C의 3명을 합한 숫자와 동일한 538명으로 선거인단을 구성하고 있다.

각 주별 선거인단의 숫자는 인구비례로 정하기 때문에 델라웨어, 몬태나, 버몬트, 와이오밍 등 8개 주는 배정된 선거인단이 3명뿐이다(상원의원은 모든 주가 2명이고 하원의원은 인구비례로 최소 1인을 선출하므로, 대통령 선거인단에 있어서도 각 주별 최소인원은 3명이다). 반면 인구가 많은 캘리포니아가 55명, 텍사스는 38명, 뉴욕 주와 플로리다 주는 각각 29명의 선거인단을 뽑는다.

대통령 선거인단 선출에 있어서 가장 특이한 부분을 하나 꼽으라면, 개표 결과 단 한 표라도 더 많이 득표한 정당이 그 주에 할당된 선거인단 모두를 차지하는, 이른바 '승자독식'(The winner takes it all) 제도를 취하고 있다는 점이다. 때문에 각 주별 선거인단 선출과정이야말로 민주·공화 양당 간에 불꽃 튀는 접전을 벌이는 실질적인 본선무대인 셈이다.

미국 대통령선거의 다섯 가지 단계

미국의 각 정당이 대통령 후보를 선출하여 본선에 이르기까지는 크게 다섯 단계의 과정을 거친다.

1. 민주·공화 양당의 대통령 후보 지명을 위한 전당대회 대의원을 뽑는 코커스와 프라이머리 단계. 각 주별로 당규와 주법에 의해 대통령선거가 있는 해 1~6월에 실시한다.
2. 대통령 후보 지명을 위한 전당대회와 정·부통령 후보결정. 당규에 의해 선거의 해 7~9월에 실시(여기까지가 예선 단계).
3. 연방 법률에 의해, 11월 첫째 월요일 다음 화요일에 각 주에 배정된 선거인단 선출.
4. 연방 법률에 의해, 선출된 선거인단이 12월에 간접적으로 대통령을 선출하는 단계.
5. 선거인단 과반수 득표자가 없을 경우에는, 상위 3위자 중에서 하원에서 대통령을 선출하는 단계.

대통령 선거일

4년마다 실시하는 미국의 대선에 있어서, 대통령 선거인단이 실제로 간접선거를 실시하는 날은, 선거가 있는 해의 12월 둘째 수요일 다음 월요일로 법률에 정해져 있다. 그러나 일반인들이 실제 '대통령 선거일'로 인식하는 날은, 선거가 있는 해 '11월 첫째 월요일 다음 화요일'이다.

간접선거의 특성상, 최종적으로 확보된 선거인단 숫자에 의해 이미 당락을 결정지은 상태에서 선거인단에 의한 실제 투표과정은 그저 요식행위에 불과하기 때문이다. 11월 선거에서 538명의 선거인단 중 과반수인 270명 이상의 선거인단을 확보하면, 사실상 대선에서 승리한 것으로 간주한다.

코커스와 프라이머리 - 전당대회 대의원 선출과정

지금 우리 정치권에서 도입을 검토하고 있는 '오픈 프라이머리'라는 제도는, 미국 민주당과 공화당이 대통령 후보 선출을 위한 당내 경선제도(예비 후보에 대한 직접 투표가 아니라 특정 예비후보에 대해 지지의사를 밝힌 대의원의 선출 방법) 중의 하나이다.

미국 연방헌법에는 대통령 후보의 지명절차에 대한 규정이 따로 없기 때문에, 전당대회 대의원 선출과정은 각 주의 주법, 각 당의 주별 당규, 전국위원회의 규정에 의해 각각 진행이 된다. 따라서 한 가지 방식으로 일률적으로 정해진 것이 아니라, 각 주별로 다양한 방식에 의해 대의원들이 선출되는데, 크게 코커스와 프라이머리 두 가지의 형태로 진행이 된다.

우선 코커스(caucus)는 '당원대회'를 일컫는 말로 각 정당의 당원들만 참여할 수 있다. 후보들에 대한 토론회를 가진 후, 공개투표로 대의원을 선출하는 방식을 취하는데, 민주당의 아이오와 주 코커스의 경우(미국 대선 코커스 중 가장 먼저 실시하기 때문에 정치적으로 매우 중요한 의미를 지님), 당원들이 스스로 지지하는 후보의 팻말 주변에 모임으로써 1차 투표를 하고, 이 과정에서 15% 미만을 득표한 후보를 택한 당원들로 하여금 다시 다른 후보를 선택하게 하는, 다소 독특한 방식을 취하고 있다.

반면에 '예비선거'라는 뜻을 지닌 프라이머리(primary)의 경우, 각 정당 계파 보스들의 영향력에 의한 폐쇄적인 결정과정 및 비민주성을 개선하기 위해 만들어진 제도다. 당원뿐만 아니라 일반 주민들도 전당대회 대의원 선출과정에 자유롭게 참여할 수 있는 방식을 말한다. 즉, 당원여부와 상관없이 누구나 등록만 하면 투표를 할 수 있는 것이다. 코커스와는 달리 특별한 집회나 토론절차를 진행하지 않고, 일반투표와 마찬가지로 투표소에서 선거일 하루 동안 비밀투표로 진행한다.

또한 프라이머리에는 개방형인 '오픈 프라이머리'와 폐쇄형인 '클로즈드 프라이머리'가 있다. 오픈 프라이머리는 주민들이 민주·공화당의 양당 프라이머리에 아무런 제약 없이 어느 정당 프라이머리에나 참여할 수 있는 제도이고, 폐쇄형 프라이머리는 자기가 참여하겠다고 미리 등록한 정당의 프라이머리에만 참여할 수 있는 제도이다.

현재 전체 50개 주 중에서 13개 주만 코커스 방식을 채택하고 있고, 나머지는 프라이머리를 채택하고 있는데, 프라이머리를 시행하는 37개 주 중에서 18개 주는 오픈 프라이머리, 그리고 그 나머지는 폐쇄형을 택하고 있다(대의원 193명이 배정된 텍사스의 경우, 2008년 민주당 대선후보 선출과정에서 65%는 프라이머리로 뽑고, 나머지는 코커스로 뽑는 특이한 방식을 택한바 있음).

유럽의 정당들이 지금까지 비교적 엄격하게 '당원 규정'을 적용해온 반면, 미국의 정당은 '지지자 중심의 정당'이기 때문에, 입당원서를 제출하거나 당비를 내는 등의 조건 없이도 대통령 후보선출 과정에 참여할 수 있는 것이다. 그나마 최근에는 가장 대표적인 당원중심 정당문화를 유지해온 영국의 노동당마저도, 지지자 중심의 정당으로 적극적인 변신을 꾀하고 있는 상황이다.

미국의 유권자 등록제도와 네트워크 정당 시스템의 출현 배경

우리나라의 경우, 이사를 하면 전입전출 신고를 의무적으로 하도록 되어 있기 때문에, 선관위는 유권자의 주소를 모두 파악하고 있다. 그러나 미국은 우리와는 달리, 따로 '유권자 등록제도(voter registration)'를 운영한다. 즉, 미국은 주민등록 제도나 전입전출 신고제도가 없기 때문에 각 주별로 어떤 유권자들이 거주하고 있는지 선관위는 전혀 알 수가 없다. 때문에 투표에 참가하고자 하는 유권자는 투표일 30일 이전에 자신이 거주하는 곳의 선관위에 사전등록을 해야만 한다. 다만 아이다호, 미네소타, 노스다코타, 위스콘신, 뉴햄프셔, 와이오밍 주의 경우, 투표 당일까지도 등록만 하면 투표에 참여할 수 있도록 하고 있다.

이 때, 대부분의 주에서는 유권자 등록 시 자신이 지지하는 정당을 명시할 수 있도록 하고 있다. 이 경우 그 정당의 당내 후보경선인 프라이머리나 코커스에 참여할 수 있는 자격이 주어진다. 다시 말해, 유권자 등록을 할 때 지지정당을 표시한 사람은 모두 그 정당의 당원으로 인정을 해주는 것이다(이를 가리켜, '정당소속선언 - declaration of party affiliation'이라고 한다).

2012년 미국 대선에서 위력을 발휘했던 민주당의 네트워크 정당(혹은 온-오프 연계 정당) 시스템은 사실은 본선용인 성격이 강했다. 하지만 그 진가를 발휘하게 하는 첫 출발점은 바로 이 '정당소속선언' 시점부터 쌓이는 데이터베이스 덕분이라 할 수 있다.

미국 대선에 있어서 핵심 선거운동 포인트는, ① 우리 측 후보의 지지가능성이 높은 유권자로 하여금 반드시 사전에 유권자로 등록을 하도록 할 것, ② 투표 당일 날 이들이 반드시 투표에 참여하도록 유도할 것, ③ 후보를 미처 결정하지 못한 유권자들이 우리 후보를 지지하도록 하는 막판 설득의 세 가지라고 볼 수 있다. 미국의 각 정당은 당내경선 과정에서 선관위로부터 지지정당이 표시된 유권자 명부를 건네받기 때문에, 이것이 1차적인 유권자 데이터베이스로 저장이 된다.

또한 선거 종료 시 선관위로부터 투표참여자 명단을 다시 받게 되는데, 이 두 가지 자료만 가지고도 '매번 투표에 참여하는 적극적인 자기 당 지지자'가 누구인지, 그리고 '자기 당을 지지하기는 하지만 투표에는 소극적인 지지자'가 어떤 사람인지를 금방 파악할 수 있다.

그러므로 각 정당의 지역책임자는 이런 과정에서 파악된 '적극적인 지지자'들을 중심으로 후원금 기부나 자원봉사활동 등을 요청함으로써, 선거운동의 1차적인 물적·인적 자원들을 확보할 수 있다. 네트워크 정당 시스템을 기반으로 하는 지역의 풀뿌리 지역조직의 기초가 형성되는 중요한 순간이, 바로 이 지점에서부터 시작되는 것이다.

시사점

이제, 시민들의 정치참여 폭을 넓힘과 동시에 정당의 폐쇄적인 운영이나 밀실공천으로 인한 각종 잡음들을 해소하기 위해서는, 어떤 형태로든 선거제도의 개혁이 필요한 것은 틀림없는 사실이다. 새정치연합의 김한길, 안철수 과거 두 공동대표가 최근의 두 차례 선거에서 일방적으로 감행했던 전략공천, 그리고 이로 인한 엄청난 후유증이야말로, 대한민국 정치의 후진성을 나타내는 표본이자 그런 필요성을 느끼게 하는 대표적인 사례라 하겠다.

유권자가 스스로의 권리를 포기하거나 감시를 게을리 하면, 언제든지 이와 같은 '유권자 우롱행위'는 다시금 재현될 수밖에 없다. 대의민주주의라는 틀 내에서 권리를 그저 잠시 동안만 위임받은 그들이, 오히려 유권자를 '거수기' 신세로 전락시킨 채 정치에 대한 불신과 분노를 가중시키는 그런 작태를 더 이상 지켜보고만 있을 수는 없다.

그런 측면에서 현재 정치권 내부에서 진행되고 있는 오픈 프라이머리 논의의 결과가, 긍정적인 결실로 이어지기를 기대해본다.

관련 기사: 시대에 뒤처지는 새정치연합의 네트워크 정당논란 ①