참여연대 공익제보지원센터는 17일, 2008년부터 2022년까지 법적 판단이 완료된 사건 중 공익제보 관련 주요 법리가 다뤄진 대표사건 12건을 선정해 법원 판결문과 국민권익위원회 결정문의 실태와 법리를 분석한 <공익제보 12건의 판결문/결정문 법리 분석 보고서>를 발간했다. 

법원에서 크게 쟁점이 된 ▲해당 공익제보 행위가 법률에서 보호하고 있는 공익/부패신고인지 여부 ▲불이익조치가 공익제보로 인해 발생했는지 여부(인과관계 추정) ▲공익제보자에 대한 형사책임 감면 여부 ▲불이익조치에 대한 손해배상청구 가능 여부에 대한 구체적인 판시를 담았다. 또한 2011년부터 2022년 12월까지 국민권익위원회의 결정을 수용하지 않고 취소행정소송을 진행한 51건의 승소율을 분석한 결과 총 51건 중 11건(21.5%)이 법원에 의해 신고자 보호결정이 취소된 것으로 확인됐다. 
 

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공익제보자는 보호받고 있나

'부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률'(2001)과 '공익신고자 보호법'(2011)이 마련되고 법이 시행된 지 각각 22년, 12년이 지나며 공익제보자 보호를 강화하는 방향으로 수 차례 개정됐다. 그 결과 국민권익위는 2022년 공공기관에 접수된 공익신고(부패신고 제외)가 10년 전에 비해 13배 증가했다는 보도자료를 발표하는 등 제도가 안착해 안정적으로 시행되고 있다. 보완이 필요한 내용들도 일부 있지만 대체로 필요한 제도는 마련됐다는 평가다.

중요한 점은 '실제로 공익제보자가 보호를 받고 있는지' 여부다. 공익제보가 늘어날수록 제보자 신분 노출이나 제보자에 대한 불이익조치 사례 역시 증가하고 있다. 국민권익위에 보호조치 신청을 접수해도 보호 결정이 나오는 비율은 절반이 채 되지 않는다(2021년 분석자료 보기). 이마저도 법에 명시된 60일(+30일)을 훌쩍 넘긴 평균 5~6개월씩 소요된다(2022년 분석자료 보기). 

이렇게 어렵게 국민권익위에서 보호결정을 받아도 법원에서 그 결정이 뒤집힐 수 있다. 이번 보고서에서 2011년부터 2022년 12월까지 국민권익위원회의 결정을 수용하지 않고 취소소송을 제기한 51건을 분석한 결과 이 중 11건(21.5%)이 법원에 의해 전부 또는 일부 취소됐다. 

법률이 보호하는 공익제보자로 인정받기까지

공익제보자의 불이익 피해나 이를 구제하는 방법이나 절차들은 비교적 많이 알려져 있다. 하지만 법원에서 어떤 법리를 가지고 싸워야 하는지는 거의 알려지지 않았다. 

참여연대는 2008년부터 2022년까지 법적 판결이 완료된 공익제보 28건 중 공익제보자 보호 관점에서 중요한 판례가 담긴 공익제보 12건(국민권익위 결정문 10개, 판결문 41개)을 분석하고 보고서를 발표했다(법리 분석 보고서 보기). 

공익제보자 보호를 위한 재판에서는 가장 먼저 해당 공익제보 행위가 법률에서 보호하고 있는 공익/부패신고인지 여부가 쟁점이 된다. 

공익제보자 보호 법률들은 신고 내용과 방법, 신고 기관을 구체적으로 명시하고 있다. 신고자가 증거와 인적사항을 적은 문서를 정해진 기관에 접수하는 것을 기본으로 한다. 그래서 전화 민원이나, 다른 사람의 연락처로 접수하거나, 언론에 먼저 제보하는 등 법에 명시되지 않은 방식으로 공익제보를 한 경우에 이 제보가 법률에서 보호하고 있는 공익제보인지를 다투게 된다. 

또한 공익제보 내용이 수사기관에서 무혐의 결정이 난 경우에도 공익제보로 인정해 신고자를 보호할 수 있는지 여부, 국민권익위 말고 노동위원회 등 다른 구제절차를 신청한 경우 국민권익위의 보호조치 결정이 가능한지 등에 대해서도 법원에서 쟁점이 된다. 최근에는 공익제보자가 금품, 근로관계상 특혜 등을 요구하거나, 사적인 원한, 신고자의 개인비리 같은 부정한 목적을 가지고 한 공익신고, 즉 공익제보자 보호법률에 의해 보호받는 공익제보인지에 대한 판단이 늘고 있다. 

주의할 점은 '공익신고자 보호법'은 법에서 규정한 공익신고 대상법률(2023년 8월 현재 471개)의 위반행위만을 공익신고로 인정하기 때문에 공익제보 전에 내가 공익제보 할 내용이 법률의 보호를 받을 수 있는 제보인지를 사전에 확인하는 것이다. 

법률이 금지하는 불이익조치

법원은 법에 의해 보호받는 공익제보자임이 확인된 이후에 공익제보자가 겪은 불이익조치가 법률이 정한 공익제보자에게 하면 안 되는 불이익조치인지를 판단한다.

공익제보 이후 기간만료로 근로계약이 종료되거나 사업자가 바뀌어 새로운 채용절차를 진행해 재채용이 이루어지는 상황에서 공익제보자가 채용되지 않는 경우나 업무 평가 등 정당한 인사권 행사라고 볼 수 있는 상황에 대해 이를 공익제보로 인한 불이익조치라고 볼 것인지가 쟁점이 된다. 

공익제보와 불이익조치 사이에 인과관계가 존재하는지도 중요한 지점이다. 인과관계가 존재하지 않는다면 공익제보자의 불이익피해를 법적으로 구제하지 못하기 때문이다. 공익제보자 보호법률들은 공익제보자 보호를 위해 공익제보 이후 2년 이내에 겪는 불이익은 공익제보로 인한 불이익조치라고 추정한다. 그래서 공익제보로 인한 불이익이 아님은 불이익조치를 가한 사람이 증명해야 한다. 

종종 공익제보 이후 2년이 지난 후에 발생한 불이익조치를 공익제보로 인한 불이익조치라고 봐야 하는지가 쟁점이 되기도 한다. 

공익제보자 보호를 위해 더 노력해야 하는 이유
 

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공익제보자가 모두 사라진다면 우리 사회는 부조리와 부패, 비리가 넘쳐나게 될 것이다. 공익제보자의 희생으로 우리 사회는 조금씩 더 나은 사회가 돼 가고 있다고 해도 과언이 아니다. 그렇기에 공익제보자 보호는 공익제보자에게 빚진 우리 사회 모두의 의무이고 책임이다.

이번 보고서를 계기로 공익제보자 보호에 관한 법리가 발전하고 법원도 공익제보자 보호를 위한 법리 모색을 위해 지혜를 모을 것을 기대한다. 또한, 현재 외롭고 힘들게 법정 다툼을 앞두고 있거나 법정에서 싸우고 있는 의로운 공익제보자들에게 조금이나마 도움이 되길 바란다.