10번째의 특별검사, 소위 '디도스 특검'이 별다른 성과를 내지 못한 상태로 끝나자 원하는 것을 얻어내지 못한 쪽에서 '특검을 특검 해야 한다', '특검이 면죄부를 주었다'고 볼멘소리를 해댄다. 지금까지 우리나라는 10번의 특별검사가 있었고, 그 중에서 2001년 '이용호 특검'과 2003년 '대북송금 특검'을 제외하고는 모두 검찰수사 이상의 결과물을 얻어내지 못했다는 것이 대체적인 평가다. 이 때문에 정치권을 중심으로 특검무용론과 그 대안에 대한 논의가 활발하다.
특별검사(特別檢事)는 고위 공직자의 비리나 위법성에 대한 수사가 자체의 공정성을 담보하기 어렵거나 수사가 공정하게 이뤄졌다고 볼 수 없는 경우에 도입하는 제도이다. 수사를 담당하고 있는 검찰이 아니라 독립된 수사기구를 임시적으로 만들어 독자적으로 수사와 기소, 그리고 공소유지를 하려는 제도이다.
이러한 특별검사 제도는 이미 미국에서 19세기경부터 관행적으로 이용되어 왔다. 1974년 워터게이트 사건의 수사를 위해 닉슨(Richard M. Nixon) 대통령이 임명한 특별검사에 의해 철저한 독립적 수사가 이루어졌고 이로 인해 닉슨이 대통령직에서 사임하기에 이른다. 그 후 1978년 특별검사법(Independent Counsel)이 마련되어 20여 년간 20차례 특검이 이용됐지만 관련자 기소 등 처벌에 이른 것은 고작 4건에 불과했다. 특검의 실효성과 예산낭비 논란 일어난 것은 당연했다.
그 후 미국 특검법은 정파적 이용에 따른 비판에 삼권분립 위반 등의 위헌 논란까지 겹쳐 결국 1999년 6월 폐지되었다. 그렇지만 특검법의 폐지로 특검제가 완전히 없어진 것은 아니었고, 법이 폐기된 대신 검찰청 내부규정이 마련됐다. 미국의 특별검사는 검찰총장이 연방항소법원의 추천을 거쳐 특별검사를 임명한 후 의혹 사건을 수사할 수 있다. 클린턴 대통령 시절 르윈스키 스캔들의 수사 등에 특별검사제도가 이용되었다.
우리나라에서는 정치권을 중심으로 특별검사제도의 도입 필요성에 대해 많은 논쟁이 있어 오다가 1999년 9월 30일 '한국조폐공사 노동조합 파업 유도 및 전(前) 검찰총장 부인에 대한 옷로비 의혹사건 진상규명을 위한 특별검사의 임명 등에 관한 법률'이 제정되면서 특별검사 제도가 도입되었다. 그 후 오늘에 이르기까지 9차례의 특검법이 제정되었고, 10명의 특별검사가 활동하였다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 2번의 특검을 제외하고는 별다른 수사내용을 내놓지 못해서 폐지론과 대안 마련에 대한 논의가 진행 중에 있다.
먼저 특별검사 제도에 대해서 살펴보면, 국회의장은 특별검사법 시행일로부터 2일 내에 특별검사의 임명을 대통령에 요청해야 하고, 대통령은 3일 이내에 대한변호사협회에 추천 의뢰를 해야 하며, 대한변호사협회는 7일 이내에 각 사건당 2명의 특별검사(법조경력 15년 이상된 변호사 중에서) 후보를 추천해야 하고, 대통령은 추천된 후보자들 중 3일 이내에 각 사건당 1명씩 임명해야 한다.
그리고 특별검사는 '특별검사보'와 '특별수사관'을 임명하도록 되어있는 바, 특별검사는 법조경력 10년 이상인 사람을 대상으로 복수의 특별검사보 후보자를 선정해 대통령에게 임명을 요청하고, 특별수사관을 직접 선발·임명해야 한다. 다만 특별수사관의 경우 특별한 자격요건은 없다.
특별검사는 고등검사장, 특별검사보는 검사장, 특별수사관은 3∼5급 상당의 별정직 공무원에 준하는 보수와 대우를 받게 되고 이들은 형법 등 기타 법률에 의한 벌칙 적용시 공무원으로 간주된다. 특별검사는 수사와 공소유지를 위해 검찰청법과 형사소송법이 규정하고 있는 검사의 모든 권한을 행사할 수 있고, 검찰총장과 경찰청장 등에게 수사협조를 요청할 수 있을 뿐 아니라 관련기관에 수사상 필요한 자료제출을 요구할 수 있다. 특별검사 등 수사팀은 사건과 직접 관련된 사안만 수사할 수 있다.
이처럼 독자적인 수사권을 가지고 많은 예산을 투자해서 이루어진 특별검사가 별다른 소득 없이 끝나는 이유는 무엇일까? 우선 특별검사는 자체 인력으로 수사를 완성할 수 없기 때문에 검찰이나 경찰 등 기존 수사기관의 협조를 얻지 않을 수 없다. 따라서 이들 기관의 적극적인 협조 없이는 그 목적을 달성하기 어렵다. 특검 내에서 파견 나온 검사들과의 마찰이 종종 문제되는 이유다.
또한 특별검사는 그 활동기간이 한시적으로 정해져 있기 때문에 시간에 쫒기면서 수사를 해나갈 수밖에 없다. 따라서 시간상의 제약으로 진실발견에 필요한 충분한 수사를 할 수 없는 경우도 발생한다. 뿐만 아니라 일반 수사기관은 강력한 권한을 가지고 먼지털기 식의 별건수사나 별건체포, 전방위식 압박수사 등으로 그 목적을 달성할 수도 있으나 특검의 경우에는 다른 사건에 대한 수사가 불가능하기 때문에 그러한 압박이 불가능하게 된다.
그리고 다양한 경험을 가진 사람들이 수사팀에 합류해서 급조된 팀이기 때문에 효율적인 팀플레이를 하는 것도 어렵게 한다. 특검이 별다른 소득 없이 끝날 때마다 검찰은 자신들의 수사가 정당했다고 항변하지만 사실은 특검이 가지는 한계로 인한 것일 뿐이다.
특별검사제도의 문제점으로, ▲ 국회에서 논의를 통하여 특검법을 통과시켜야 하기 때문에 그 시작이 어려운 것은 물론 정략적으로 악용될 가능성이 상존하고, ▲ 상시적으로 존재하는 기구가 아니어서 부정부패 추방과 검찰개혁이라는 근본적 문제해결에 미흡하며, ▲ 인적 구성에 있어 검찰, 경찰 등 수사 인력에 의존해야 하기 때문에 독자성의 확보가 어렵고, ▲ 구체적인 의혹사건과 특정된 피의자를 대상으로 법률이 제정되는 경우 처분적 법률이라는 위헌시비를 낳을 수도 있다는 점이 있다.
그래서 특별검사 제도의 대안으로 논의되는 것이 고위공직자비리수사처(고비처 또는 공수처)나 상설특검의 설치이다. 고비처는 정해진 사건에 대하여 수사권을 갖는 수사기관을 만드는 것으로 그동안 우리 검찰이 가져왔던 기소독점주의를 무너뜨리는 결과를 가져온다.
상설특검제는 사무처 등 사무기구를 항시 설치해두고 운용하다가 법에 정한 요건을 충족하는 상황이 생겼을 때 특별검사가 가동되는 제도로, 일부의 조직이라도 상시 운용되고 특검을 위한 일반 법률이 만들어진다는 점을 제외하고는 현재 운영되고 있는 특별검사제와 별반 다르지 않다.
특별검사 제도나 고비처 등의 설립문제는 그동안 검찰의 수사가 공정하고 객관적이지 못하며 정치 편향적이었다는 반성에서 시작된다. 따라서 이들 기구의 설립으로 검찰의 수사권에 어떠한 영향을 미치게 되느냐는 논쟁은 문제의 핵심에서 벗어나는 것이다. 권력형 비리와 사회적 거악의 척결을 위해 정치권력과 경제권력 등으로부터 독립되어 엄정하게 수사권의 행사가 이루어지도록 제도의 개선이 이루어져야 하기 때문이다.
그러한 점에서 해괴한 논리로 특검제의 무용론을 주장하거나 고비처 등의 도입을 조직이기주의 차원에서 맹목적으로 반대하는 것은 겉으로는 국민을 내세우면서 실제로는 자신들의 이익을 위한 것에 불과하다. 그동안 특검제도가 그 자체만으로 검찰에 긴장감을 불어 넣고, 철저한 수사를 하도록 심리적으로 압박하는 효과가 있었던 것만으로도 큰 의미를 갖는다.
권력형 비리나 범죄, 정치권에 대한 검찰수사가 공정하게 이루어지지 못했다는데 일반 국민들의 의견이 일치한다. 따라서 어떤 형태로든 검찰수사를 견제할 제도적 장치의 도입 필요성에 대한 공감대가 형성되어 있다. 문제의 핵심은 어느 제도를 도입하느냐가 아니라 제도의 운영을 어떻게 함으로써 보다 효율적인 견제를 해나갈 것인가이다.
그러므로 특검제가 제대로 성과를 내지 못했던 원인을 면밀히 분석해서 그 보완책을 마련한다면 현재 운영되고 있는 특검제를 그대로 하든, 아니면 상설특검이나 고비처의 설립을 통해서 독립된 수사를 해 나가든 본래의 목적을 달성할 수 있다. 상시로 정보를 수집하고, 경찰이나 검찰에 기대지 않는 독자적 수사능력을 확보하며, 대통령이나 정치권으로부터 간섭을 받지 않고 확고한 독립성을 보장받아 수사를 할 수 있는 가능성이 열려 있어야 비로소 성공적인 제도의 운영이 가능한 것이다. 덧붙이는 글 | 글쓴이는 법무법인 민우 소속 변호사로, 한양대 법대와 법학전문대학원 겸임교수입니다.
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반갑습니다. 변호사와 법학전문대학원(로스쿨) 겸임교수(기업법, 세법 등)로 활동하고 있는 김정범입니다. 공정한 사회는 사회적 약자를 보호하고 함께 더불어사는 세상이라고 생각합니다. 이에 배치되는 비민주적 태도, 패거리, 꼼수를 무척 싫어합니다. 나의 편이라도 잘못된 것은 과감히 비판합니다.
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